当代物权法百科全书小辞典84

当代物权法百科全书小辞典84

城镇集体的概念

陈绪国

物权法第六十一条规定“城镇集体所有的不动产和动产，依照法律、行政法规的规定由本集体享有占有、使用、收益和处分的权利。”确定了城镇集体是一类独立的物权主体。正确认识城镇集体的本质，了解它的物权主体概念，对于确认和保护物权权利人的合法权益、定分止争，具有重要的意义。

城镇集体，是社会主义公有制组织形式的一种模式，是政策物权覆盖层面低于国家所有制的一类公有制形式。建立城镇集体的目的，是为了组织社会的弱势群体走集体化合作化道路，开展社会主义大协作，提高社会劳动生产率，抑制私人资本的过度扩张，减少社会不公平合理的劳资现象，改革资本家奴役与剥削制度，让劳动人民当家作主创造自由幸福的新生活。

所谓集体，是许多人联合起来的有组织的整体，区别于家庭个人的利益共同体。社会主义集体，是以生产资料集体所有制和共同劳动、统一民主管理的、按劳分配为主要特征的经济体制，主要的生产资料、产品等归集体所有。所谓城镇集体，是指来源于城市与乡镇的集体经济组织，具有独立的物权主体资格，与国家、个人和其他物权主体共享同一的物权规则，所拥有的财产与物权受物权法保护。

城镇集体的物权基础和经济基础是集体企业。

按照自然属性划分，城镇集体可以划分为城市集体和乡镇集体两大门类。城市集体企业一般设立在经济比较活跃的城市里，具有比乡镇集体企业更好的经营条件。乡镇集体一般设立在乡镇和部分农村地区，具有比城市集体企业更便利的用地条件。

按照经济属性划分，城镇集体可以划分为股份制集体和非股份制集体两大门类。其中，股份制集体企业是以集资形式为主体的、个人财产权名分有标记的企业管理形式。股份制集体企业的所有权，是集体股份信托所有权；非股份制集体企业，除了以集资形式组成以外，以生产资料、生产工具、生产技术组成的或者混合组成的各种集体企业都有，个人财产权名分不固定不明显。非股份制集体企业的所有权，是集体非股份信托所有权。

我国的城镇集体经济组织起源于计划经济时期，标志时间是第一个五年计划的1956年。为了适用社会主义大生产要求和计划经济的新形势，迅速改变解放初期一穷二白的落后面貌，发挥社会主义公有制的优越性，在中共中央和中央人民政府推动下，在全国基本实现了对于个体农业、个体手工业和资本主义工商业的社会主义改造：全国农业合作社入社农户1.2亿户，占全国农户总数的96.3%；手工业劳动者加入合作社的占90%以上，私营工业人数的90%、私营商业人数的85%，实现了全行业的公私合营。其中，对于手工业和资本主义工商业的改造，使之大部分进入城镇集体的行业，部分进入国营行业的，则由国家通过直接赎买法来完成改造。这个时期，城镇集体属于纯计划经济型城镇集体，城镇集体的财产物权是清晰的，集体个人的财产所有权以工资分配和住房、教育、医疗、养老保险、劳动保险和各种津贴等社会福利为主体。这是第一种类型的城镇集体。

自从1979年改革开放以后，大部分城镇集体改制为私营、个体所有制，保留下来的也基本上改制为股份所有制。

第二种类型的城镇集体：以股份制为主体的城镇集体。大体上，从1979年至1993年是在计划经济为主、市场经济为辅的阶段的体制演变时期，1994年至今为市场经济体制的演变时期。

前一时期管理体制变动的：城镇集体从非企业承包制演变为企业承包制、利改税；从集体领导演变为“一长制”；从1984年开始酝酿企业改制，主要是“公退私进”自谋出路，同时实行劳动合同制；开始实行了公司制，试验了股份制。

后一时期管理体制变动的：城镇集体从1994年市场经济改革开始，在原有基础上，扩大了经济体的横向经济联合，招商引资的集体企业更加活跃，股份制经济得到蓬勃发展。

如今，70%以上集体企业发生产权变动。从企业资本结构看，有职工个人股、集体股、社会法人股；从资产形态看，有以现金、实物表现的有形资产，也有以技术、信息、管理等生产要素折股的无形资产；从分配制度看，实行了按劳分配为主、各种生产要素参与的多种分配形式，很大程度上向企业经理人倾斜。例如，长春灯泡电线有限公司现在年销售额10亿元以上，总经理占全公司1.2%的股份；武汉市工程塑料有限公司的集体股占38%，职工股占40%，经营者股占22%。（中国石油新闻网2008年10月30日06：56）

总体上，近30年来，乡镇集体依托土地资源优势和农村廉价劳动力得到较大发展，新增集体企业也基本上集中于乡镇集体。城市集体在地方政府政策扶持不力和资金续投资扶持虚位的情况下，城市集体企业面临市场竞争巨大压力、原材料和劳动力等生产要素价格居高不下的很大压力、改革开放的压力等不利因素，关闭破产和改制的城镇集体企业远远高于乡镇集体企业。

城镇集体，主要有以下几种类型：

1．公私合营型城镇集体。这是最早的城镇集体，起源于上世纪50年代的“一化三改造”时期，对于手工业和资本主义工商业进行改造和国家赎买以后，实际上形成了相当于“二类国有制”，投资主体由市、区、镇政府承担，集体企业的干部工人与国有企业一样，普遍实行8级工资制按劳分配，工资水平与国有企业相差无几。从80年代的经济承包制和工资改革开始，这种局面被打破。从承包制到利改税制，国家的投资逐渐减少，有的地方以至于不再投资，主要情形是这样的。

2．国有企业的城镇集体。上世纪80年代开始至今，国有企业自筹资金设备和人力，成立劳动服务公司、生活服务公司，安排本企业待业子女就业包括农村籍职工子女自理粮油的子女就业、上山下乡知识青年回城就业，身份是劳动合同制，也普遍实行8级工资制按劳分配。虽为同一大企业之内，工资、奖金水平与国有制企业稍微低一些，区别不大。此类集体企业，由投资的国有企业自负盈亏，国家不承担责任与义务。

3．党政军警机关的城镇集体。上世纪80年代开始，一些党政军警机关开始经商办企业，投资来源有中央财政、地方财政，个别的有个人参加集体投资的。基本类型应当属于国有制，也不排除“计划指标”之外的城镇集体所有制。一些企业做大以后，也如国有企业一样的成立了“自筹资金”型“集体企业”。其中，由各级政府投资到镇一级企业的，实际上国有制的也挂名为“集体所有”，而且，许多城镇的“集体企业”开发房地产和服务业，成为城镇集体的佼佼者。90年代后期，根据中央禁止党政军警机关经商办企业的指示，这种类型的企业一律剥离出去，但镇政府办的企业依然保留。此类城镇集体企业实际上是国家投资的，为什么要登记为“集体所有制”呢？这是因为，2007年以前，我国的税收政策是不一样的，国有企业的企业所得税等税率高于集体企业，城镇集体因此从少交税的私利出发擦边球。分配制度方面，名为按劳分配，实为承包分配，有些镇官或者其他官员承包城镇企业，成为百万富翁甚至亿万富翁的不在少数。

4．戴红高帽子的城镇集体。上世纪80年代，因为一些行业准入门槛较高，一些投资者主要是一些非国有企业职工的上山下乡回城青年集资办企业，挂靠在城镇集体某企业名下，以便于逃避工商行政管理部门的取缔。此类城镇集体企业，及至90年代出台工商行政管理新规，取消行业准入的高门槛以后，一部分经营好的被某城镇集体企业收编，成为名符其实的城镇集体企业；另一部分或者关闭、淘汰出局或者被合伙企业、私人企业所代替。

5．股份制的城镇集体。中国的国有大中型企业的股份制试点是从1986年开始的，一直到1994年以后才开始推广。城镇集体的股份制改制，也始于1994年，至今成为城镇集体的主要模式。股份制的城镇集体，主要分为职工个人股、集体股、社会法人股三种基本形态；投资主体与方式各种各样，有以现金、实物表现的有形资产，也有以技术、信息、管理等生产要素折股的无形资产，分为有形资产投资与无形资产投资两种形态；分配形式灵活多样，实行了按劳分配为主、工资分配与股份分配并存和各种生产要素参与的多种分配形式，很大程度上向企业经理人倾斜。

城镇集体的股份制改制，目标是为了提高企业投资效率，但不一定能够解决企业公平问题。城镇集体内部，有的能够得到股份，有的不能够得到股份；有的得股份太多，有的得股份太少；有的得分配太多，有的得分配太少；特别是对于早期几十年来自力更生艰苦奋斗的老职工和退休职工很不公平，绝大多数退休老职工和下岗职工得不到股份和收益分配；特别是早期国家-地方政府对于城镇集体的陆续投资与政策扶持被一笔抹消，国家投资的财产所有权和信托主权被虚无化，产生了新的物权隐患。另外，股份制改制之前，城镇集体资产评估，普遍存在高价低估现象，国家与集体的资产流失现象很普遍很严重；还有，企业管理层凭借权力获得大量“干股”的企业股，不具备合法性，并且这个问题一直没有追究与解决。

其实，股份制是把双刃剑：有利的一面，是鼓励职工投资，解决企业资金短缺的瓶颈，促使集体企业正常运转；不利的一面弊端很多。由著名经济学家薛暮桥主编、刘国光和吴敬琏副主编的《大中型企业改革：建立现代企业制度》第225页论及企业股的弊端时，有这样一段文字：

……这种在企业中设置“本企业股”，由企业全体职工占有或由经理人员持股的做法，使得产权界定不是清晰而是更模糊了。这是因为，这样做会使企业财产有了两个主人，一个是大概念的“企业”，即由持股者形成的法人本身，另一个是小概念的“企业”，即公司持股之外的一部分人（经理人员或全体职工）。于是经理人员便有了双重身份：既是小“企业”的主人，又是大“企业”的代理人。这样，经理人员的行为就易于向小概念的“利益”倾斜，扩大自己一方对所谓“剩余收入”的索取，损害全体股东这个大概念的“企业”的利益。股份公司发展的经验也证明，公司法人拥有自己的股票的做法流弊很大，因而各国法律对此有严格限制：日本商法明确规定这是一种违法行为；美国商法则规定，股份有限公司在募股时，可以保留部分股票暂不出售，但这部分股份，一无投票权，二不能分享利润，并不能形成所谓“本企业股”。

以上情形，在国有企业中存在，在集体企业中也存在，这都是很有争议、很有瘕疵的股份制。城镇集体企业70%实施了股份化改制，严格说来，这些企业是私有制企业，或者说是城镇集体名下的私有制企业。如果说股份制企业是集体所有制企业，那么，西方工业化国家的公有制水平岂非比中国的公有化程度更高了吗？

城镇集体的物权主体与产权的确认与保护，也是物权法的一大重点、难点问题，需要加强研究与改进。

实际上，城镇集体是城市集体和乡镇集体的总称，两种集体动产所有权行使方法是相同的，两者之间的不动产所有权的行使方法因地权设置的不同而有差别。狭义上的城镇集体就是城市的镇级集体，广义上的城镇集体就是城市集体和乡镇集体的总称。现行情况下和未来趋势，取广义的城镇集体更为合理。

过去，一些法律法规和教科书将城镇集体与乡镇集体区别开来，作为两个概念对待，是为了分清行政隶属关系，也有一定道理。而在具体运作过程中，往往将大些的乡镇集体当作城市集体对待。随着形势的不断变化，许多县逐渐改为县级市，原有的乡镇集体变为城市集体，并且有些乡镇集体规模不亚于大城市的城市集体。作为物权法，应当统一法律尺度，物权主体上合二而一似乎更加合理、更加现实一些。

西方绝大多数国家没有镇一级编制，镇就是小城市，镇办企业就是国家办的企业，物权主体也是谁投资谁管理谁收益。西方国家没有集体企业这个概念，连集体这个概念也不存在。在中国，未来的发展趋势，集体和集体企业，包括城市集体企业和乡镇集体企业、农民集体企业会一步步淡化，甚至取消，物权主体与客体一方面向国家方面靠拢，一方面向私人方面倾斜。

城镇集体的所有权主体一定，所有权权能一定，如何行使所有权？由于经济体制改革不断深入，原有的专门法律法规有不够祥细的一面，将会根据需要和可能修补和修正一部分政策性物权。从近30年的实践经验透析，城镇集体企业的所有权在向私有财产方面倾斜，如股份制、“公退私进”、中外合资合作等就属于这一类；城镇集体的集体土地所有权转化为国家的土地所有权，财产所有权在向国家财产方面转化。

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