柴福洪
（黄冈职业技术学院 湖北 黄冈 438002）
[摘 要]中国社会已经进入工业化中后期，但社会行政架构仍然延用产生于2000多年前的秦朝建制结构，在不改变“中央集权”内核的前提下，我们应该“虚”化省级机构，“强”化县、市机构，增设直辖市与城市群，全面实行“省管县、市”模式，简化预算层级，明晰县为农村区域，市为城市城区。并在县、市，实行人大代表直接选举产生，赋予县市人大以立法权，凸显地方特色。
[关键词] 秦朝 中央集权 行政职责 市县主体
中国的行政架构源于2000多年前的郡县制。公元前221年，秦始皇完成古中原的统一大业，并建立了中国历史上第一个统一的封建王朝。
秦朝初立便北击匈奴；南下百越。疆域迅速扩展并进一步完善炎黄地图，但因为秦二世而完，所以没能对北方游牧民族进行收复统一。当时疆域西部已达到今甘肃、四川；西南到云南、广西；北到阴山。作为一个封建大帝国，在辐员广大的统治区域内，创立了高度集中的中央集权的政治制度。秦王嬴政建都咸阳，成为中国封建王朝中第一个皇帝。
秦始皇统一后，再没有采用分封制，而是采纳了丞相李斯的建议，确立了郡县制，使地方官的任命权收归中央，这有利于消除分裂割据的局面，避免出现周朝分封导致的春秋战国的大乱格局。最初设三十六郡，后来增至四十六个。中央政治制度则以三公九卿为核心，综合战国时期的官僚体制，使之系统化，对官吏的考核则用“上计”制，类似于现在的年度述职。
经过两千多年的演化，21世纪的中国行政架构——“中央集权”，有必要进行适应社会工业化、现代化需要改造。
一、垂直的“中央集权”只适用于单一产业模式
目前，中国的行政架构是单一、层级、垂直“中央集权”。即全国分成省（直辖市、自治区、特别行政区）、地区（省辖市、自治州）、县（县级市、市辖区、旗）、乡（镇、自治乡、街道办事处）、村（城市居民委会）、组等，多层组织垂直架构。不仅层级复杂，称谓更复杂。
全国分为34个一级行政单位，其中有23个省（含台湾），5个自治区，4个直辖市，2个特别行政区。许多省份的总人口已经超过或即将超过1亿，比欧洲一些国家无论是面积、还是人口都要大得多，一百万以上或接近一百万人口的县，已不稀有。
20世纪80年代，把许多省级派出机构——地区行政公署所在地改成市建制，自然按原单一、层级、垂直管理模式形成“市管县”，在传统的省县之间加入了又一行政机构，拉长了行政管理链条。现在，又要恢复“省管县”，似乎省辖市与原单一垂直管理模式没有关系，不是一级行政机构一样。在现有行政架构条件下，实行“省管县”本身就是对单一、层级、垂直“中央集权”模式的否定。
“省管县”的目的，就是要剥夺省辖市对县、县级市的财政控制权。财政改革不能冲击单一、层级、垂直“中央集权”模式。因为原“中央集权”模式法律地位高于财政法律效力，下位法冲击上位法律，有违常规。同理，若取消上世纪70年代建立的乡、镇（当时称“人民公社”）财政预算体制，就必须取消乡、镇建制，改为县政府派出机构，一级政府一级财政，这是世界通行法则。上级财政包括下级财政，是中国单一、层级、垂直“中央集权”架构的本质所在。
单一、层级、垂直“中央集权”行政架构，是在2000多年的封建农业社会时期确立的管理模式，整个社会产业基本上只有农业一个产业，手工业、交通、商业等其他产业是依附在农业产业之下的附属业，在农村仍然存在“副业”一说。之所以单一、层级、垂直“中央集权”行政架构存在中国2000多年，是因为中国经历的农业社会时间太长，固化了其模式。若再提出中国的社会层级、垂直管理的改革，似乎必须尊重并延续历史模式，任何改革设想和举措，都很难提上议事日程。
中国社会已经进入工业化中后期，人口与社会产业结构，已发生根本性变化，原有的单一、层级、垂直“中央集权”架构，已经到了非系统改革不可的时候了，而不是“省管县”的小修小改。
二、各级政府的职能与职责应该有明确的分工
单一、层级、垂直的行政管理模式，各层级政府之间是包含关系，上级政府与下级政府、中央政府与基层政府机构之间的权利与义务基本一致，没有分工与合作，只有服从与顺应。因此，中国照抄西方的“分税制”与“财政分级预算”管理等改革措施很难到位。其根本原因就是层级政府之间没有明确的分工，财政法规不可能对各级政府事务进行分工。“财权与事权相匹配”也就成了一句空话。
“分税制”与“财政分级预算”管理，是建立在联邦制国家基础之上的财税模式。他们的中央政府与地方政府互不隶属，总统与州长都是其辖区公民选举产生，而中国的中央政府与地方政府，是隶属关系，低层政府首长是其直接上级政府任命的。下级必须、无条件地完成上级政府下达的指示与命令，以上级政府的意志为转移。这才是中国行政系统最大的国情。而且，这一国情决定并左右着中国政治、经济生活。无论采取何种没有实质意义的选举方式进行改变与改良，其作用只有增加社会成本和人为制造矛盾。
对单一、层级、垂直的行政管理模式的改造，唯一出路就是对各级政府进行必要的明确分工。这种分工，首先，要把全社会的“事务”分成“私人事务”与“公共事务”两大类，政府只管公共事务。其次，对“私人事务公共化”的事项，进行法律基础上的，分析、分解与抑限。如婚姻、生育、住房与“私人产品”国有企业经营等。再次，对“公共产品”、“公共事业、事务”民营企业经营，进行必要的法定性监管与“民主化”监督。最后，就是把社会公共产品、事业、事项在各级政府之间，进行事务与经费负担的责任分工。例如：
1、教育事业分工：若高等教育由中央政府和省级政府负责的事业，则高中教育就应该由市、县政府负责；义务教育由法律规定分级负担。
2、医疗事业分工：若“大病”医疗和防疫由中央政府负责的事业；“小病”则由市、县政府负责；卫生、保健、护理、预防则是社区的事务和省级政府负责的事业。
3、文化艺术事业分工：若具有国家文化代表性的和高度市场化的文化、艺术事业，由中央政府负责；则省、市、县就应该负责具有本地、本民族特色文化的文化、艺术事业。
4、城市公共事业分工：各城市负责本市区域内的公共事业与事务，切实履行其监管职责，并不得从中获取税收以外的利益。
5、需要垄断经营的公共事业与事务的分工：如覆盖全国的电视传输网、电话网、互联网（有线和无线），铁路网、输变电网、高速公路网等，为节约社会成本，都必须由一家国有资本垄断经营。并把上游产品提供、传输和最终产品消费分成三部分，政府需要垄断的是传输部分，上游和下游可以市场化经营的，交由市场调节。
6、无需垄断经营的公共事业与事务的分工：各级政府只负责本区域范围内的市场运作，并负责其监管责任，不得从中获得税收以外的利益。
7、私人事务公共化事务的分工：私人事务公共化事务由法律规定其职责。
8、国家职责大事分工：国防、外交、科学、高教，流域水资源、战略资源管理，高新技术开发、宏观经济调控由中央政府负责；治安、维稳、消防、救灾、国土整治、人口迁徙等由省级政府负责。
9、基层政府性质的组织公共事务分工：农村的乡镇和城市街道办事处等基层组织，接受县和城市区级政府领导，主要负责计划生育、城建、土地整治、社会统计、调查报告、人口管理、安全等事务性工作。
10、基层单位各种性质的组织公共事务分工：基层单位各种性质的组织，只负责本单位工作人员、职工和有土地使用权范围内的法律明确的公共事务，并有义务协助政府做好公共事务工作。即按政府的职责要求“看好自己的门，管好自己的人”。
三、根据社会性质和经济结构调整行政架构
在单一、层级、垂直的“中央集权”行政架构基础上的调整，主要包括三个方面。
（一）对“单一”的改革。所谓“单一”，就是社会管理只有层级的、垂直的、宝塔形管理模式。现在的中国，也不全是这种“单一”的模式，也有“条条”与“块块”两种结构。而且，部门“条条”与政府“块块”的结构矛盾始终存在。
到底是条条管理好？还是块块管理好？理论和实践上都没有定论。一般情况下：
1、以执行全国统一的经济法律、法规的单位，以部门“条条”管理为好。如税务、金融部门，应垂直管理，实行“中央集权”。主要服务对象是千家万户的行政执法部门，由“块块”统一管理为佳。如工商、土地、环保、城建、食药品监管、文化市场监管等。
2、自然垄断部门，以“条条”垂直管理为主，但不能没有服务对象的监督与地方政府主持下的民主监管；非垄断部门以“块块”统一管理为上，更要加大服务对象参与经营管理和政府监管的必要。
3、市场化经营的“全国性托拉斯”企业，“条条”垂直管理为好；地方公共事业、事务经营性质的企业，以地方政府监管为妙。
（二）对“层级”的改革。由于信息传输速率与储存设备等技术进步，中国社会行政层级管理应向扁平化方向发展，对现有宝塔形结构加大改革力度。
1、省级机构需要“虚”化。所谓“虚”化，即没有必要建立党、政、军、人大、政协等组织，把它“虚”化为中央向地方的派出机构，派出机构经费全由中央政府负担，代表中央管理地方，为中央政府服务。
其主要原因是：中国的省级建制面积太大、权利太大、规模太大，如对其进行分解，与历史延革不符，又与人民的生活习惯、人文习惯相左。尤其是历史遗存的在财力上与政治上的“诸侯意识”下，往往存在对中国的中央政权的挑战，必须解除其“武装”，改其为中央政权的服务者。
2、县、市机构必须“强”化。所谓“强”化，即赋予地方真正的经济实体以当地经济特色的立法权、管理权。在中国，省级机构是“诸侯”，其经济实体在省城，与省城政府争权利，它不是真正的地方，县、市才是“地方”，强化县、市职权，就是强化地方，发挥中央和地方两个积极性，尤其是在工业经济时期。
在工业经济社会条件下，县、市才是代表地方的经济实体。不过，所谓“市”，不是现在意义上的“区域”概念，而是地理上的“点”的概念。市，就是城市，只有郊区没有农村，任何存在“县”的建制的城市或理论上是郊区的“区”（近几年才改为区的县），都要独立成县或市，城市只有城区和规划建设的城区目前尚没有建成的郊区。
3、强化“市的主体地位”。一是对全国省会城市中央直辖。二是对目前存在的副省级城市全部由中央直辖。三是把长三角和珠三角地区单设为城市群，直辖于中央政府。四是对全国近2000个县城城区，达到一定规模的转为城市。把城市群与直辖市，以及城市作为当代国家的经济主体。
4、县级机构定义为农村管理专门机构。县级行政机构，只辖乡镇，不辖城市。乡镇机构为县政府派出机构。县政府负责本行政区乡村管理与居民服务。
这样，减少了省和乡镇两级行政建制，必然减少国家的行政经费，减少公务员数量。国家把工作重心放在城市，顺应工业社会的经济结构变化。全面实行省管县、市，县为农村、市为城市，县按农村经济结构设置管理部门，市按工业经济结构设置管理部门，国家从财政预算和税收角度明晰“以工补农”、“城市支援农村”的财政政策与税收制度。
（三）对“垂直”的改革。对“垂直”的改革中心，主要集中在加快社会民主化进程。民主化，不仅仅停留在乡村和居委会层级，社会民主化应上升到县、市层级。城市的区和不设区的市，以及县级人民代表直接选举产生。并明确赋予市、县人大立法范围与本地特色立法权，让中国各地特色得以凸显。
民族自治地方，自治的权限与范围也落实到市、县这一层级。
在新的县、市立法机构尚不健全与成熟之际，一切按原省级法律与规定执行，新选举产生的市、县人大，可以对原省级法律与规定进行修改，或制定有当地特色与全国法律、法规不相违背（送全国人大审查通过）的法律和制度，并对全国实施的法律、法律制定本地方的实施细则。
重构中国行政架构，主要是社会管理向当代社会经济主体倾斜，适应当代经济结构变化了的形势需要。根据“结构的变化，决定物质的性质”的物理学原理而作为本文的重构原理。
2009年11月9日
作者简介：
柴福洪，男，（1957年5月---），湖北蕲春人，黄冈职院经贸系教授，高职教研究所研究员、所长。
研究方向：高职教育、公共经济。
联系方式：电话：0713-8348688 传真：0713-8345265
地 址：湖北省黄冈市黄州区南湖桃园街109号 邮编：438002