前言：4万亿投资一直以来备受关注，中央政府从基建设施开始投资，意在拉动内需，解决金融危机带来的经济、就业和民生困境，当4万亿投资下拨，地方政府纷纷上京抢夺这块“蛋糕”。但是到目前为止，4万亿带来的仍然未有见到多大的成效，眼见通货膨胀越来越大，分税制后的地方政府对此也是巧妇难为无米之炊，皆言没钱。其实问题的关键不是“差钱”，而是中央和地方在资金运作上还是趋向保守作风，民间资金和外国资金吸纳上缺乏放手一搏的勇气和魄力，而民间资本和外国资本却是相当庞大的数字，完全可以为中央和地方政府“雪中送炭”。那么，政府何不考虑吸纳这些资本进来，以解燃眉之急，总比画地为牢、作茧自缚要好得多。

不要逼地方政府作恶

----献给即将召开的中央经济工作会议

温克坚

根据一些新闻报道，2009年的经济工作会议将在11月底提前召开。这个会议将对2010年的宏观经济政策定调，因此和公共利益关系重大。不过迄今为止，对于会议即将讨论的议题和不同政府机构的基本立场，公众并没有相应渠道了解。但是可以想象的是，经济危机应对政策的争议，不同行政机构之间本位立场的分野，中央和地方之间的利益冲突，都将在这次会议中或明或暗的展现出来。

总的来说，我并不看好这次会议本身协调冲突和回应议题的能力，也不指望政策理念层面出现新意，原有的权力结构和利益结构和导致的政策选择上的路径依赖将延续到2010年。不过作为一个评论者，我还是希望提出一个简单的意见，那就是尽量尊重地区的差异性和多样性，不要用简单划一的政策目标逼迫地方政府作恶。

为了方便分析，特摘录不久前的一个新闻报道段落来揭示问题之核心：

“10月15日左右，由中纪委牵头，发改委、财政部等部门组成的中央检查组，将陆续奔赴各省，重点检查4万亿投资中，中央项目的地方配套资金到位情况。

出发前，财政部再次下发《关于加快落实中央扩大内需投资项目地方配套资金等有关问题的通知》，明确指出地方各级政府土地出让收益等各类政府性基金等收入，可以用于地方政府筹集配套资金的渠道。以解决中央投资项目中地方配套资金缺乏的问题。

这是中央政府一个多月以来，第三次下发督促地方政府配套资金到位的通知。也是中央政府首次在文件中指出，地方土地出让收益，可被用于中央投资项目配套资金。

地方政府无多余财力为项目提供配套资金支持，已经成为4万亿投资中，最严峻的问题。

而地方政府得到的信息是，“三个百分之百”（中央投资项目100%开工，100%地方配套资金到位，100%有问题整改）将成为第三轮监督检查工作的重点。”

仅仅从这些段落来看，反应出来的信息似乎是，地方政府没有遵循中央精神，没有努力为4万亿投资项目落实配套资金，因此中央三令五申要求地方出钱，甚至网开一面，允许土地出让收益金来作为充实配套资金。而为了确保贯彻中央的意图，中央甚至派出检查组来督促落实。（这种检查组居然由中纪委牵头，意味深长，地方领导人自然体悟其中深意）

地方政府没有积极出钱配合中央政府的救市计划，原因是什么呢？最直接的原因，其实新闻里已经提到了，那就是地方政府没有多余财力。不过，地方政府为什么会缺钱？这里有许多制度性的因素不得不提。

地方政府没钱，一个自然和目前的税制有关。在分税制结构下，中央财政收入占全国财政收入的比重中央政府占有大头，地方政府只有小头。省、市两级也想方设法增加财力集中度，尽可能多地从下级财政抽取资金，将收入多、增长潜力大的税种全部或高比例地上收。中西部一些地区，地方政府高度依赖来自中央的转移支付，地方政府本来就没有足够的自有资金。有学者估计，在1994～2002年期间, 中央财权与地方财权之比为52∶48, 而中央事权与地方事权之比则为30∶70。

地方政府没钱，自然也和目前的权力配置有关。由于缺乏一个现代化的权力配置安排，地方政府缺乏了许多重要的必须的权力。比如发行债券，开征新税，包括很多重要的资源型收入都受到中央的制约。最近数年，土地出让金成了许多城市生财之道。不过在土地的投放额度，规划，以及项目安排等诸多功能上，地方政府也受到中央的强大压制。

地方政府没钱，也和目前的财政支出体制有关。现有的财政支出体制，很多地方成为吃饭财政，公款吃喝，公车消费，出国消费等等就占据了很大的一块，由于官僚机构的膨胀，财政变成某种消耗性财政，教育，医疗，养老等公共服务领域的经费则没有什么增长。社保空帐、养老金缺口以及公立高校的债务和政府粮食等收储的亏损都消耗了地方大量的财力。根据发改委的公开数据，地方政府的负债已经接近5万亿，这些还没有算上地方政府在教育，医疗，社保，养老等领域的隐形负债。

不过这些体制性的原因，不是中央检查组感兴趣的，也不是其所能解决的，在危机形式下，中央并不关心经济合理性，而需要一个结果导向的策略，那就是无论如何，把项目配套资金当成政治任务完成。

在这种多重压力下，地方政府如何应对？这种中央请客，地方埋单的事件，每年都有几多回，体制中人深谙其中玄妙，自有诸多应付之道。最基本的逻辑就是，羊毛出在羊身上，地方政府可以凭借其掌控的资源套取资金。很大程度上，这已经是一个接近完成的故事，比如从今年以来的信贷大跃进中，地方政府利用大项目，融资平台和政府信誉担保，大量套取银行信贷，另外，通过城投企业的债券和中央的委托发债，很明显的是，这些银行信贷效率低下，在地方政府主导下，资金运行效率低下，其中充斥大量腐败机会，将对未来银行资产质量构成威胁，当然地方政府通过设立融资平台，大幅套取银行信贷，发行市政企业债券，这些已经成为影响未来银行资产质量和地方政府债务危机的重大风险。

在现有政治体制下，中央和地方的关系是最重要的一对结构性关系，中央政府意图良好的政策和地方政府的滥权行为相伴生长。可惜的是，在公众的道德情感中，往往把中央至于一个有利地位，而地方则被认为是规则的不遵从者或者破坏者。人们忘记了，很多时候由于地方缺乏足够的政治博弈能力，在来自上层的权力压制下，被迫作恶。当然，最终导致的恶果需要由全体民众埋单。