当代物权法百科全书小辞典67

当代物权法百科全书小辞典67

农民集体财产民主信托共管权

陈绪国

物权法第五十九条规定了农民集体财产民主处分权的五大类别，其基本理念，在于保障农民集体的自治权利和农民阶级的民主权利。对于农民集体而言，存在信托统辖权、信托所有权的权属对象；对于农民集体企业而言，存在信托所有权的对象。

农民集体是全国最底层的经济组织，农民群众是维权的主体。鉴于财产类型各有差别，农民集体财产民主处分权、民主信托权也就各有不同。其实，农民集体建立起来的“八权合一”性质——“以集体成员身份权为纽带，与集体财产知情权、监督权、表决权、分配权和个人财产确认权、保护权、利用权等八权合一的民主权利”性质，里面就包含了大部分的民主信托性质。以上的民主处分权，重点在于集体财产民主处分的权利，对于集体干部或者集体企业干部而言，是民主处分权的受托人；以上的民主信托权，重点在于赋予集体干部或者集体企业经理人以信托责任，用成文法或者乡规民约来约束他们，免得他们失职、渎职、损害群众利益。

所谓农民集体财产民主信托共管权，是基于物权法定原则、一物一权主义原则和社会主义的自然资源配置原则，赋予村民独立的身份权和财产权及其财产委托权，在利益共享、民主处分时发挥主体人格的作用。其基本形态，包括集体土地统辖权的信托共管权、土地承包流转的信托共管权、土地补偿费等费用的信托共管权、集体出资企业的信托所有权、法律规定的他项信托共管权。

一、集体土地统辖权的信托共管权，是基于社会主义的自然资源的配置原则，将集体统辖区内的耕地、林地、山地、草地、荒地、滩涂、渔地和自留地、自留山、宅基地作为信托的客体，由农民个人共同、一同委托给集体干部共管，乡镇、村、组层层共管、层层信托，防止土地产权在分配、流转、出租、转让过程中发生流失。其做法是，通过民主监督的办法，督促集体负责人签订基本农田保护责任书和其他土地保护责任书，约法三章，先礼而后兵。

尽管农民阶级获得了法定的土地承包经营权、一级土地使用权，包括农用、家用土地享用权，然而，土地流转过程中，农民个人使用的土地难以避免被征收，并且土地流转的过程控制权、签约权不在农民个人一边。在这种情况下，集体成员与集体负责人之间，应当有一个互信的杠杆，这个杠杆就是信托责任。其中，村民们是土地财产的委托人，集体负责人是土地财产的受托人。集体负责人必须全过程地履行此项信托责任，才能保障农民集体财产民主信托权的持久行使。

当前及以后，农村的城镇化建设、新农村建设还会持续下去，农村土地出让的概率加大。与此同时，农村干部利用职务之便非法侵占、霸占村民土地和非法出租、出让土地的概率加大，可能会产生各种土地财产权纠纷，甚至于产生农村社区的民权动荡。因此，建立农民集体财产民主信托权，等于建立农民集体财产民主处分权，等于建立农民阶级财产的防火墙。

二、土地承包流转的信托共管权，也是基于物权法定原则、一物一权主义原则和社会主义的自然资源利用原则，赋予村民独立的身份权和财产权及其财产委托权、土地利用权、土地作用权。

根据农村土地承包法的规定，农村家庭承包的土地，从土地来源、土地去向上作出了原则规定。土地承包经营权一旦确定，一般而论，发包方不得收回承包地，不得（擅自）调整承包地，依法继承的土地不得收回，所有承包、发包方案依照法定程序进行。当承包者放弃承包经营权或者放弃土地使用权时，发包人有权依法调整分配土地。采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转，当事人以合约的形式进行。从以上项目分析，是“从上而下”的信托，是县级以上人民政府对于乡镇、村、组集体的层层委托，目的在于，保障农民身份权名下的土地使用权、土地利用权和土地作用权。另外，存在“从下而上”的信托，有的村民，全家人不再从事农业，或者从事工商业，或者全家人外出打工，甚至远走高飞几年不归家，有的可能将承包地返还给发包方，委托发包方代管其承包地，或者象征性地收取出租金。在此期间，如果农村负责人擅自将该项承包地转为建设用地，应当负违约、违托责任。造成的后果是，原承包方、一级土地使用权人丧失了土地，然而收不到或者很少收到土地补偿金。

“从上而下”的信托，产生“从上而下”的层层信托共管权，委托人是政府，受托人是农村干部；“从下而上”的信托，产生“从下而上”的层层信托共管权，委托人是村民，受托人是农村干部。

虽然信托也是一种合约，但与合同法的合约是有所不同的。合同法中的合约是合约双方的平等协商一致的均衡合约，信托中的合约是委托方对受托方带有强制性一面的合约。我们说，信托财产权不是合同财产权，信托所有权不是合同财产所有权，尽管信托中有合约、合同的成分在内。信托财产权、信托所有权是物权法特有的产权，是高于合同法的产权的。关于以上两大方面的问题，国内外法学界研究得还很不够，在立法、执法方面难免发生误差。

三、土地补偿费等费用的信托共管权，也是基于物权法定原则、一物一权主义原则和社会主义的自然资源利用原则，赋予村民独立的身份权和财产分配权、财产支配权。

土地补偿费等费用的信托共管权，是保障每个村民土地被征收后的土地补偿费、房屋被拆迁后的拆迁安置费等方面的既得利益不受损害的“权中权”。农民集体、个人土地补偿费等费用的信托共管问题，是个严重的问题。村民土地被征收后或者自己的房屋被拆迁后，意味着他们已经失去赖以生存的生产资料、生活资料，失去了家园，对于日后甚至子孙后代日后产生直接的严重影响。为了保障村民土地被征收后的土地补偿费、房屋被拆迁后的拆迁安置费等方面补偿安置工作的落实到人、到位，有关部门作出了一系列的政策规定。如《关于做好被征地农民社会保障工作有关问题的通知》（劳社部发[2007]14号），为解决农民群众的后顾之忧作出了规定；《国土资源部关于完善征地补偿安置制度的指导意见》（国土资发[2004]238号），规定了土地补偿标准等事项；国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》，对于移民安置工作作出了原则规定。类似的法律法规、规章制度很多。加上关于农村土地规划、征收征用、土地督察等方面的法律法规、规章制度，有好几十部之多。所有这些，是“从上而下”、层层信托的共管模式，委托人是从中央到地方的各级政府，受托人是乡镇、村、组干部。尽管如此，土地规划、征收征用违法活动、侵占集体或者个人补偿费的事件层出不穷。加强这方面的层层共管，赋予干部群众共管的实权，很有必要。

村民土地被征收后的土地补偿费等方面补偿费用的提留与分成比例，国家没有统一的规定，由于情况相当复杂，国家不好作出硬性规定。有的地方自订提留标准，乡镇、村、个人的分成比例一般为1：2：7。这种比例，是否合理、公平，往往很难说、很难达成一致意见。一般而论，土地补偿费应当全额、及时地发放到个人手上比较妥当一些。如，耕地补偿费每亩补偿最低不低于3万5（青苗补偿费除外），这是保底的数字，应当执行；集体单位要向村民集资建设公路、水电等辅助设施，应当公平合理并征得群众同意，防止挥霍浪费，村民对此项费用的合理使用有监督权，这是公益事业的委托、信托方式；村民土地被征收后的土地补偿费，部分用于集资建设新农业或者二、三产业，无论村民是以股份、合伙形式或者其他什么形式出资，村民与村负责人、企业经理人存在委托与受托的信托关系。所有这些信托关系，是“从下而上”、层层信托的共管关系，信托关系可以从组至村、乡镇，溯及各层负责人的信托责任。既然各级集体组织向村民从土地补偿款项中提留了资金，获得了好处，那么，各级集体组织应当替村民承担相应的信托责任，虚心地接受村民民主处分、民主信托的监督权，保证资金的合理利用、合理使用、保值增值和合理分配。

四、集体出资企业的信托所有权，也是基于物权法定原则、一物一权主义原则和社会主义的按资分配原则，赋予村民独立的身份权和资产投资权、财产监管权、分配权、支配权等委托人的权利。

集体企业出资的资金来源，无论是从村民身上直接、间接出资的，集体企业所般配的物权是信托所有权。而集体企业的出资者，才是集体企业的投资所有权人，是财产的主人。信托所有权人服从于并服务于投资所有权人，是天经地义的。从物权法上认定，集体企业的不动产和动产及其他资产（如派生性财产—知识产权）不是属于集体企业的，而是属于出资者——业主的、财主的、派生性财产主的，尽管对外可以明示“自己的财产”云云。所以说，物权法上的财产界定与合同法上财产界定是有所不同的。企业在运作过程中，是生产经营的主体和产品交换的载体，签订合同时，往往是企业出面直接解决的，此时，企业的财产就是企业的财产；集体企业的后台老板就是集体经济组织或者行政组织，一些较大较重要的交易活动、大额资金或者资产流向尤其是利润的分配，集体行政组织是有权过问的，此时，投资所有权人的主人身份才显露出来。

集体企业财产的委托人，一方面来自上面的领导集体，另一方面来自村民或者社员群众，受托人是企业的职业经理人。如果将集体企业的委托权仅仅归功于集体干部，那肯定是片面的，是不利于企业的民主管理、民主监督、民主处分、民主信托的。集体企业职业经理人人选，往往是集体干部兼任，或者是农村干部的三亲六眷，并且近亲繁殖，容易结为非法的利益同盟，沆瀣一气地侵占、哄抢、私分、破坏集体企业的财产。集体企业财产防火墙不是单面的，而是双面的。集体财产民主处分权、民主信托权的重点主人，也应当是村民、社员群众。农民集体的分配形式，向来是弹性较大的，实行股份制以后的弹性更大。鉴于此类实际情况，密切集体和集体企业的干群关系、财产信托关系、民主处分关系，显得尤其重要。我国数十万家农民集体企业，曾经有过光荣的历史，曾经为巩固集体经济作出了较大的贡献。由于种种原因，由于企业改制的制度设计方面产生了一定的误差，企业民主信托制度的缺失，自八十年代起的“公退私进”过程中，集体企业资产流失也相当严重。

物权法第五十九条第（四）款规定“集体出资的企业的所有权的变动等事项”，“依照法定程序经本集体成员决定”，是有效行使农民集体财产民主处分权和民主信托共管权的可靠保证。集体出资企业的保值增值，集体出资企业合并、分立、改制、上市，增加或者减少资本，进行固定资产投资，为他人提供大额担保，转让重大财产，进行大额捐赠，分配利润，以及解散、申请破产等重大事项，应当遵守法律、行政法规以及企业章程的规定，应当接受集体成员的民主监督、民主表决，不得损害出资人、债权人和集体成员的权益。所有这些，是有效行使农民集体财产民主处分权和民主信托共管权的基本内容。

农村干部、农民集体企业职业经理人的零物权，概括地说，就是物权法第六十三条规定的“四大禁止”原则：“集体所有的财产受法律保护，禁止任何单位和个人侵占、哄抢、私分、破坏。”这是集体财产防火墙的原则规定，也是集体财产民主处分权、民主信托共管权的原则规定。

五、法律规定的他项信托共管权，也是基于物权法定原则、一物一权主义原则和社会主义的按资分配原则，赋予村民独立的身份权和资产投资权、财产监管权、分配权、支配权等委托人的权利。

农民集体财产民主处分权的其他事项，也要依照法律规定，让全体村民充分行使“八大民主权利”。村民委员会组织法和其他法律规定，乡统筹的收缴方法，村提留的上缴与使用，村集体建设项目、公益事业的立项、承包方案，宅基地的分配、使用、调剂、对换方案，以及定时或者不定时的审计工作，村务公开工作等等，事无巨细，只要是涉及集体和村民利益的，广大村民享有“按份所有”的共有权，“按份分配”的收益权，以及“按身份权”派生的集体财产知情权、监督权、表决权、分配权和个人财产确认权、保护权、利用权。所有这些民主处分权，是与法律规定的他项信托共管权相配套的系统工程。

社会主义的集体经济和集体事业，是以公平优先、兼顾效率的宏大事业。没有社会公平与社会正义，效率再高也会导致两极分化，导致劳动关系恶化，导致一系列的社会弊端与后遗症，这个问题是十分严重的，是不得不正视的重大问题。

如同城市集体一样，社会主义的集体主义、爱国主义精神是他们的精神支柱。农民集体的分工，是建立在协作、信托基础上的分工；农民集体的协作，是建立在合理分工、合理分配基础上的密切协作、共管信托。不能认为，集体经济发展了或者集体企业做大了，是农村干部、企业经理人一方面的功劳，而集体经济萎缩倒退了或者企业做亏了，是怪体制不好。关键在于，一定要履行农村干部、集体企业职业经理人的所有信托责任。

信托责任，也是自律、互信、诚信、互利的责任。信托责任公正廉明、持之以恒，可以使集体经济、集体企业逆境而上，可以做得好上加好，可以为建设社会主义和谐、富强新农村添砖加瓦。事实证明，无论是政治上、经济上的独裁专制，对于农民集体、集体经济、集体所有制、集体财产来说，都有着极大的危害性，教训是十分深刻的。不可想象，在一个充满尔虞我诈、贿赂公行、目无法纪的农村社会里，是如何成功建设社会主义新农村、实现农村现代化的？

农民集体财产民主信托共管权，是农民集体财产的保护神，也是敲打阿里巴巴大门的金钥匙。正确运用这种特殊的物权工具，能够进一步发挥物权法的效力，提高普法和执法水平，化解许多错综复杂的物权矛盾，为广大农民阶级造福。她的现实主义意义正在证实，并将得到进一步的证实。

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