单双号政策的程序路径之辨

王志安

在上一篇文章中，笔者论述了单双号限制这样措施的出台，从权利层次看是“合宪”的。尽管如此，并不意味着这种限制可以随意制定。今天，我想就限制权利的程序角度再次讨论。

在单双号政策出台后不久，就有人主张这样的公共政策出台，应该通过“民主表决”来决定，但很快就有人出来说，这极有可能导致“多数暴政”，因为有车的人毕竟是少数，当少数开车人的权利妨碍到整个城市交通质量时，全民投票通过限制性决议的可能性非常高。秋风先生说，“民主的核心不在投票，而在辩论”，暂且不说这样的定义是不是能达成共识，但不管你事先辩论的如何充分，最后还是要票决，辩论并不能在制度上防止“多数暴政”。而在我看来，民主投票的困境还不仅仅如此，比如，我们无法回答为什么在单双号这样的政策上需要投票，而某一个路口实行禁左行驶就不需要？从公共管理上讲，这都是“排队政策”的一种表现。另外，且不说如果我们凡事都付诸投票，整个社会的治理成本会有多高，更深的问题在于，这些涉及到公共政策“公平性”的问题，真的能够通过投票解决吗？

在笔者看来，在涉及到公平性问题，以及权利的边界划分问题时，多数情况下举手表决都没有正当性，这是宪政社会的基本原则。正如美国宪法修正案的开篇就是：“国会不得制定有关下列事项的法律：禁止信教自由，剥夺言论自由。。。。等等等等”其实目的就是防止票选出来的国会，再通过投票随便限制公民的权利，于是通过宪法划出一块禁区。在这块禁区里，公民的基本权利即便投票也不能剥夺。当然，我在上篇文章中说道，公民的合法权利边界不是不能修改和限制，但限制的理由，一定是另一项需要合法维护的权利。而出台这样限制措施的路径有二：一是通过国会立法（在上述宪法规定的禁区之外的范围），二是通过公民起诉，经过法院，尤其是宪法法院(在美国是联邦最高法院)的判决和解释来实现。这后一条尤其重要，它表明，即便国会通过了限制公民权利的条款，官司打到宪法法院，法官也可以以违宪为由废除。也就是说，真正对公民权利边界具有最后裁决权的，不是投票的国会，而是法官代表的法制。

具体到单双号限行的政策上，该依循上述的哪条路径才有程序上的合法性？我个人认为，作为一项交通限行措施，从本质上讲，它属于立法机关授权给交管部门管辖的范围，他们有义务为城市的交通顺畅，制定“公平”，“有效”的交通管理政策。我们不能在现实中对现有的政府部门缺少好感和信任，就在法理上剥夺对其管辖行为的授权。我的观点是：如果交管部门能充分证明，北京市的交通流量的确超出了道路承载能力（这可以由立法机关组织专门的委员会进行评估，在没有评估结果出台之前，我本人对此存疑），限行措施就可以由交管部门颁布。假使某一公民觉得交管部门制定的限行政策侵害了他的权利，他可以选择起诉。他的起诉可以有两方面内容：一，交管部门的限行措施究竟是不是必要？也就是说，你的限行到底是因为管理水平低导致的，还是交通权冲突导致的？二，在交管部门制定的限行措施中，是不是有歧视性条款？前者是一个技术问题，后者则是一个宪法问题，如果就后者进行起诉，在国外很有可能成为宪法官司。对本案例的分析也再次说明，中国亟待建立宪法审查制度，如果没有法制对公民权利的保障，人们就会对投票怀有不切实际的期待。

具体到单双号政策上，如果按照本次奥运会期间的限行政策，是否存在公平性的“宪法”问题？我觉得是有的。这里有两点值得讨论：

第一，很多人都忽视了这样的事实，北京市的单号车和双号车的数量并不完全一致，单号车明显多，而双号车数量少。因为双号车中的尾数为“4”的车多数人不愿意要，而尾数为8，6的号牌车一般人又不容易搞到，导致单号多而双号少。尽管在限行的时候，北京市将2002年发放的几千个个性化车牌机动车规定为双号出行，但双号少单号多的现状并没有改观。在这种情况下，以单双号划分“排队”标准，就未见得公正。这在此次奥运限行期间后果尚不明显，而如果单双号限行常态化，随着车辆的进一步增加，有可能导致单号车主率先回到拥堵时代。但是，另一个事实却反过来恰好对单号车有利，从全年看，单号车将比双号车多开7天，但这两者究竟能否相互抵消，有待论证。

第二，北京市规定的奥运期间临时限行的规定中，规定了一系列例外，这其中的部分规定值得商榷，请看：

（三）持有市公安交通管理部门核发通行证的车辆；

（四）车身喷涂统一标识并执行任务的城管、工商、交通执法车辆，环保监察车辆及救援、清障专用车辆；不受单双号限行政策限制。

这些例外条款的公证性和操作性问题一望就知，前者涉嫌交管部门为自己预设寻求对价的后门，后者的规定在现实中很容易变成制度徇私。我想，许多人主张在单双号问题上采取全体市民投票的方式来表决，虽然在法理上用错了地方，但地方政府需要反思的是，为什么民众在这样的问题上都要求投票？看看这些例外条款，也许，我们就知道答案了。