论中国税收征管危机
孟建苏
无论政府与理论界承认与否，当前，我国确实存在严重的税收征管危机。由于税收征管危机的存在，我国税收经济杠杆已不以能发挥应有的作用，且出现了穷人成为国家负税主体的严重问题。我国税收征管之所以会走到今天这个局面，存在体制性、理论性和管理性多种成因，当前，只有找出我国税收征管危机的根本性原因，并实施源头治理，我国才能最终走出税收征管危机。
一、我国税收征管现状
上世纪80年代，税收与金融并称为调节国民经济的重要杠杆，由于税收征管水平不高的原因，约从90年代起，政府与理论界对税收的经济杠杆作用已不再提及，进入本世纪后，人们进一步发现，我国外资企业普遍“亏损”，内资企业80%帐证不齐全或不真实，而一度受房地产业拉动而强力增长的钢铁、建材两行业，其行业税收总量并没有受房地产业拉动而强力增长，至此，国家总局终于承认我国税收征管存在严重问题，并相应展开了加强税源管理和创建纳税评估体系的两项基础性工作，但这两项新举措仅仅治标而不治本，并不能根本改变我国税收征管弱质化的局面。
我国税收征管危机可以概括出以下特点：
1、从纳税人的角度看，税收遵从度极其低下。
我国税法规定：个体工商户实际经营额连续超税收定额20%达三个月以上的，必须自行申报和主动要求提高税收定额。然而，这样的规定在现实生活中会被各方视为笑话。
我国除外资企业普遍“亏损”，内资企业80%帐证不齐全或不真实外，还普遍存在非定额征收的广大中小企业，其税收贡献率不及定额征收的个体工商户。
从行业的角度看，我国一度十分热门的钢铁、建材、汽车等行业，其行业税收总量增长并不明显，而房地产业中土地增值税与企业所得税的征收率不足50%。
目前理论界认可我国每年流失的税收总量为3000亿元，但实际上远不只这个数据。
2、从税务内部管理的角度看，我国存在严重的地区间征管质量差异。
我国税收征管存在“百里不同天”的现象，出现经济发达地区与经济落后地区截然相反的征管理念，即发达地区强调“抓大放小”（有强化重点税源管理的政策支持），而落后地区隐性的实施“抓小放大”策略，因为，落后地区更注重保护自己少有的骨干企业。因此，我国各地间征管质量差异客观存在，而这种差异性严重挑战了税收征管法规的严肃性，为我国出现征管危机播下了种子。
3、从征管理念的角度看，我国存在若干基本判断的错误。
第一、全面否定管理员作用的“征、管、查”三分离思想不合国情。
中国人传统的管税思想，就是对纳税人及税源进行严格的控制和监控，主要方式有：凭证控税（如发票、会计制度）、关键物资控税（如盐、烟）、环节控税（如印花税与相应的贴花制度）等，目前新增的信息系统控税（如“金税”工程），就是对传统以控为管思想的延续。就我国目前流转税征管优于所得税征管的国情看，传统的管税思想与方法体系，仍然是中国税收管理中最实际最主流的思想与手段。但是，一切的控税措施，都要管理员进行具体的人工撑控，管理员的权力过大固然不好，但“征、管、查”的思想全面否定管理员的人工掌控作用，就必然要减弱国家控税能力。
第二、在基本没有税收遵从度的前提下，片面追求构建服务型税务机构。
中华民族是一个讲权谋、讲变通、讲究积小胜为大胜的民族，这样的民族性决定了中国人参与博弈的特点，就是不讲规则和不放过任何小利。相应的，中国人也没有天然的税收遵从度，而当前，我国在构建服务型税务机构方面已走的很远，体现为纳税申报数据的真实性整体不强的情况下，绝大多数管理员已基本不再下户。
所谓服务型税务机构，就是在纳税遵从度极高且国民能主动和真实的进行纳税申报的前提下，税务机关从执法部门异化为服务部门。这是一典型的西方观念，但与中国人的民族性不相兼容，但通过国民教育和社会改造，中国人也能走上这一道路，可眼下的重点是改造国民性而不是改造机构运行方式。
第三、过分看重纳税评估制度
当前，总局在努力推广纳税评估制度，但在近期纳税评估很难成功，因为，在基层有太多的问题不需要评估就十分明白，但能否具体解决要看国家整个征管制度的大环境大背景，如个别个体户税收定额不如该个体户租用店面的租金问题，这样的问题需要评估吗？能快速消灭吗？它又是做为技术手段引入的纳税评估制度能解决的吗？同时，我国税务干部的主要知识是财会知识和税收法规知识，在广大税务干部不懂现代西方经济管理理论的前提下，能自己建立出有效的纳税评估方法体系吗？能让大多数基层干部学会纳税吗？
我国的税收征管危机还体现在出口退税政策的变动上，我国是唯一用流转税（增值税）调节出口行为的国家，这说明我国税收征管水平已退到了最后底线，因为，在出口税收政策方面，我们已运用了最不能动用的手段。
二、税收征管危机的成因分析
当国家税务总局发现我国存在严重的税收征管质量问题后，总局开出的加强税源管理和开展纳税评估活动两个药方，但对出现征管危机的根源未进行研究，所以，效果并不理想。应该说，从基层工作者的角度看，我国税收征管危机的出现具有四大核心因素，只有挖掘出这五大因素，中国税收征管问题才能根本解决。
1、税收征管弱化的国民经济体制因素
我国是一个认可地区间经济差异，鼓励地区间开展经济竞争的国家，在计划经济时代，国家将各省划分为不同类别的经济区，各经济区之间工资待遇与社会福利存在巨大差别，通常各省为挤入更高一级的经济区，一方面大力扩大积累及投资规模，且不惜在国内搞重复建设；另一方面，如果国家将税收减免的口子控死，各地就会将税收征管弱化视为促进地方经济发展的现实手段，通常在确保地方财政适度增长的前提下，有关方面会运用各种干预手段来弱化税收征管力度。改革开放以来，各地政府又将土地与税收视为招商的主要手段，个别地方领导公开提出，优良的投资环境就是优惠的土地政策加灵活的税收征管环境。大家可以想想，在各地政府的潜规则作用下，我国税收征管弱化的倾向迟早要出现。
2、税收管理的双重目标性因素
我国税务体系的内部管理，始终存在收入任务与征管质量两个工作目标，然而，两个管理目标之间客观存在不一致性或不可调和性。如当某局收入任务无法完成时，基层管理者会主动促进本局征管质量的提高，而当其收入任务提前且超额完成后，基层管理者就会希望征管质量有所弱化，以“涵养”税源或为顺利完成下年度收入任务预留税款。
然而，税务组织内部因收入任务完成情况不同而对征管工作的不同态度，直接冲击了税收征管法规及制度的权威性，让广大管理员不免产生“收入为主，征管为用”的认识观，进而，使整个税务系统内产生了轻视征管法规的潜意识。
3、财税理论体系创新滞后
改革开放初期，我国针对保留流转税为主体的税制，还是学习西方国家构建所得税为主体的税制问题进行过争论，后来，在
此外，我国财政预算收入管理中仍然采用基数乘增长率的方法，这一方法的长期运用，突显我国财政理论中的预测技术与收支风险防患技术相对落后。
4、税收征管手段创新滞后
改革开放以来，西方先进的计算机技术与经济管理理论同时进入中国，然而，在计算机技术被我国税务决策部门普遍认可的同时，西方先进的经济管理理论并没有引起中国税务部门的重视。
西方现代经济管理理论中的质量管理理论、目标管理理论、人力资源管理理论、投入产出分析理论、市场分析理论、计量经济学与计划管理理论等，都能运用到具体的税收管理实践中，其中，质量管理、目标管理理论对强化内部管理的重要作用、人力资源管理理论对提高内部人力资源的配制有重要作用，而投入产出分析原理与计量经济学等理论的运用，能快速提高我国的税收计划管理水平。
然而，我国目前税收计划依然是百年不变的基数加增长率方法，税收征管的核心手段，依然是依赖传统的凭证控税的方法体系（财会体系控税和信息系统控税仍属这一范围），自我封闭的工作方法，更使税务人员没有基本的外部经济分析能力，在纳税人设法绕开财会制度的监控后，税务人员与纳税人的博弈只输不赢。此外，各级各地税务部门都在感叹纳税评估的信息量不足，而无法找出突破口等等，这都反映出我国税务部门长期闭门造车，跟不上现代经济管理理论与技术的发展步伐，在征管手段与理念创新方面，严重落后于当今社会。
5、税收违法处罚的执行力度不足
“执行难”是中国执法领域普遍存在的问题，税收违法处罚方面也不例外，其深层的原因是某些社会伦理观或国民意识，跟不上市场经济的发展步伐，且相应的理论创新滞后。如笔者工作近三十年而未见一个企业因偷漏税处罚而破产，这就是国民意识对税收执法的制约因素，正是一系列的此类因素，使税收执法领域的执行难问题相当严重。
三、如何走出中国税收征管危机
造成我国税收征管危机的原因，主要可以概括为三类，一是宏观经济运行模式方面的原因，二是财政管理体制的原因，三是税收征管模式方面的原因。相应的，走出中国税收征管危机的道路也要从中寻找。
（一）、财政体制改革方面的若干基本判断
从经济宏观运行模式的角度看，我国依赖投资和出口来拉动增长的宏观经济运行模式，客观诱发了各地产生为争投资而主动弱化税收征管力度的思想，但目前我国正在对现有宏观经济运行模式进行检讨，如何走出过度依赖外资和过度依赖国际市场的困境，是国家下一步经济改革的重点，因此，在当前从宏观经济运行模式的角度出发，进行税收征管改革的研究意义不大，因为，新经济模式还没产生，更没有适应性问题存在。所以，当前研究我国税收征管问题的主要切入口，是国家财政体制创新方面。
当前，我国财政理论仍然是从国民收入再分配的层面来看待财政问题，且存在马克思主义财政思想不敢放，西方财政理论又不完全适用的理论困境。事实上，中国财政理论只有通过范式革命才能走出一条自己的道路，如当前西方经济学认为生产的主要要素是劳动、土地、资金，但笔者认为，三要素应该修改为劳动、资源、信用，如果单纯就创造劳动产品来说，有劳动与资源两要素就足够，但要将产品变商品，就需要有一个信用体系来支撑。关于信用体系，可以有两种解释，一是狭义信用观，也就是将信用理解为社会自然产生的资金或私有财产，笔者认为，狭义信用观是人类一切苦难的源泉；二是广义信用观，就是将整个经济价值体系视为国家保护和调节下的信用体系，而当信用体系为产品变商品创造条件后，维持信用体系存在的运行成本，就是全社会生产成本的一部分，因此，财政收入不是国家因暴力而取得的收入，而是社会经济体系存在而必须支付的成本。笔者提出的新三要素观可以进一步延伸出一个新观点，即金融是国民经济血液，而财政是泵动金融血液运行的“经济心脏”。当然，财政理论创新的论证极为复杂且不是本文的中心论点，因此，本文应该绕过财政理论研究问题，直接进入财政体制创新研究方面。
按一般的常识，我国未来财政体制改革有三大目标，一是实现公共财政、二是实现流转税制向所得税制的转变、三是效仿西方国家建立高积累高分配的国民福利体系。目前，我国财政理论界对实现第一目标较有信心，而认为后两目标遥不可及。笔者认为，首先，我国简单的将流转税制转变为所得税制有较大风险，可以在保留现有流转税系的前提下，建立和完善所得税系，从而，使中国转变为一个混合税制国家。因为，我国存在一个社会生产率相对低下，在国际竞争环境下，微观经营体的效益相对低下的问题，如果快速放弃流转税制，对国家安全将是重大威胁；其次，我国在生产效益不如西方国家的前提下，要放弃效仿西方国家通过高积累实现高福利的财政模式，转而构建一个高度国民信用保障的新型社会福利体系。
所谓高度国民信用保障的新型社会福利体系，就是在实行混合税制的前提下，将流转税系实现的收入用于维持国家运转，而将所得税系实现的收入用于社会保障支出，但由于我国生产率水平低且流转税负担重的因素，必造成我国所得税系的收入相对较少，因此，我国有限的所得税收入，只有通过信用的方式加以放大，才能保证社会福利体系运转对资金的需要。在这一前提下，国家必须先建立一个国民信用银行，规定每一公民拥有一个免担保的低息信用额度，之后，国家根据每年所得税系实现的收入，按20%的坏帐率来计算每年发放国民福利贷款的规模，进而，建立一个发展中国家，通过混合税制加信用手段实现全民生活保障的新福利体系。
构建新型社会保障体系，既能绕过社会保障资金不足的问题，也能回避西方国家的“福利病”，同时，税收的经济杠杆作用将全面显现出来，更重要的是，我国能轻松的转变为一个内需拉动型经济体，从而，为国民经济运行模式的再造创造前提条件。
相应的，对于税收征管来说，实行混合税制意味着税收征管的绝对从严，而建立起内需拉动的经济增长模式后，各地的引资竞争将结束，从而，能根本上改变我国有税收征管大环境。
当然，建立混合税制和构建新型社会保障体系，是一个系统工程，需要财政分配方式的再创新，也需要财政理论的再创新，如范式革命等，相信福建学者在这方面能为全国做出贡献。
（二）、税收征管模式改革的若干建议
如前文分析，我国税收征管模式与理念都存在问题，目前，建议尽快进行以下改革：
1、为解决双重管理目标问题，应将目前的征收局建制改为服务局，将一切无需出门办理的事项划归服务局，之后，对服务局全面实施征管质量的目标管理。相应的，对需要出门办理的事项和对纳税人、纳税事项实施监控的工作划归管理局，而管理局仅仅进行收入任务的目标管理。这一工作划分方式，实际上放弃了“征、管、查”三分离的理念，代之以“服务、管理、稽查”三分离的模式。
2、进行税收征管理论创新，尤其是要建立税收计划的数理分析模型，同时，税收处罚与企业资产重组的关系研究要有突破，否则税收执法就不会有真正的刚性。
3、尽快解决执行难问题，只有从严的执法，才有税收遵从度的最后提高，才有办税服务概念的真正建立。
4、合并国地税，只有这样才能适应混合税制的需要，才能合理利用人力资源。
总之，我国税收征管危机确实存在，但这仅仅是一个转型国家，在对未来要建立的财税体制尚不明确阶段的暂时混乱，只要明确我们未来要走的路，并相应完善各种规章制度，我国就能快速走出税收征管危机。因此，在本文描绘出中国财税体制的未来蓝图后，只要尽快进行理论创新，中国的财税管理水平就一定能挤身世界强国之列。