信息公开：要靠制度战胜“惰性”
参与《政府信息公开条例》起草的专家认为，政府信息公开在这次抗震救灾工作中发挥了积极作用
本报记者 王 淼
5月12日四川汶川大地震发生以来，中央和各地有关部门通过报纸、电视、广播、手机短信等渠道，在第一时间向社会公布权威的震情、灾情，澄清虚假信息，极大地消除了公众的恐慌情绪，维护了社会的稳定。6月5日，中国人民大学宪政与行政法治研究中心中国行政法研究所在京举行“抗震救灾与《政府信息公开条例》实施”学术研讨会，就政府信息公开条例实施一个月来发生的一些案例进行了研讨。
政府信息公开条例在抗震救灾中经受住了考验
汶川地震发生后不到10分钟，国家有关部门就迅速通过新华社向社会发布了消息，并及时发布了各地的震感信息，使公众很快知道了事情的真相，避免了恐慌发生。各地也在第一时间向公众发出了权威信息。像任何一次突发事件一样，汶川地震发生后，同样也有谣言传出。比如，“北京当晚会发生余震”、“浙江发生5．7级地震”……针对这种情况，当地地震局都很快进行了辟谣，在政府权威的信息面前，谣言立刻停止了传播。
国务院法制办行政复议司司长吕锡伟认为,这次汶川大地震的救灾工作中，刚刚施行的政府信息公开条例正好扮演了重要角色，发挥出了积极作用，得到了实践检验。北京大学法学院副院长沈岿认为,认真实施政府信息公开条例，有助于社会增强民众对于政府机关的信任程度，增强民众的抗震救灾的信心，增强民众对于抗震救灾的参与和支持力度。中国人民大学中国行政法研究所所长莫于川表示,这次抗震救灾中，需要社会公众广泛知晓或者参与的抗震救灾工作，政府机关都及时、主动、准确地公开信息，发挥了积极的引导和服务作用，保障了公众的知情权，政府机关主动公开突发事件应对工作信息的做法受到国内外舆论好评，个中经验值得认真总结。日前，国务院常务会议审议并原则通过的《汶川地震灾后恢复重建条例(草案)》，明确规定安置资金、物资和临时住所的分配使用要做到公开透明，明确规定编制恢复重建规划要充分听取地震灾区干部群众意见，批准的规划要及时公布，明确规定要通过增强透明度、完善责任制、加强专项审计等多方面举措，来提高对于恢复重建资金、物资和工程质量的监管力度。这些立法举措，有利于依法调动社会各方面力量参与抗震救灾的积极性，保障灾后恢复重建工作的顺利进行。
全国人大常委会法工委立法规划室和国家法室副主任许安标认为，政府信息公开条例已在这次抗震救灾工作中得到实施，积极作用已经发挥出来。政府机关及时、准确、协调一致地发布政府信息，能够澄清虚假信息，消除不必要的恐慌情绪和盲目行动，能够减少无效劳动和资源耗费，能够更科学合理地分配、使用救灾物资和资金，能够最大程度地发挥赈灾捐助财物的作用，保护和调动捐助人的积极性。
以公开为原则，以不公开为例外在条例实质中已经得到确立
《政府信息公开条例》的初稿文本上有“以公开为原则，以不公开为例外”，但是最后出台的条例上没有明确写上这条原则。对于是否已经确立这条原则，专家们进行了讨论。有专家认为，以公开为原则，不公开为例外，没有写进生效文本是一个重大疏漏，可能会造成今后的信息公开法治化不能很好地实施。但多数专家并不赞成这一看法。莫于川认为，《政府信息公开条例》从立法的背景和法律规范的构成看，均已体现了这一原则。清华大学法学院副教授程洁认为，在2007年4月条例通过以后，国务院法制办副主任张穹在回答记者提问的时候，曾经公开表明了这个条例的立法原则是以公开为原则，以不公开为例外，应该认为这是一个官方解释。许安标认为，在立法的时候，往往对特殊性问题写得比较多，对一般性问题写得比较少。《政府信息公开条例》第14条已经将“以公开为原则，不公开为例外”的精神写得比较清楚了。该条款指出，行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。这就是说，除了以上的例外，其他的都要公开。
应以服务性原则处理信息公开面临的具体问题
随着实践的进行，各种各样的问题也不断地提了出来。会议提供的材料中提供了很多近期有关政府信息公开的案例，这些案例涉及到的主要问题有：
1.如何确定政府信息公开的范围？能否认为调查报告只是供领导参考使用的，不能代表政府的意见，不属于信息公开的范围？
2.过去，行政机关的依法行政工作不到位，工作中存在很多违法、违规的情况，尤其是土地和房屋拆迁方面，而这些信息又成为社会公众关注的焦点，因此，行政机关担心这些违法、违规的信息被公开以后，可能带来复议、诉讼和赔偿负担，也会使该行政机关的社会评价降低，因而不愿意公开或者造假之后再公开。这是政府信息公开工作难以顺利开展的一个重要原因。那么，如何处理这些带有“历史问题”的政府信息公开申请事项？
3．政府信息涉及商业秘密而不能公开的判断标准是什么，哪些信息属于商业秘密？
4.对于政府信息公开案件，法院要依据什么标准确定是否属于行政诉讼范围？能否以案件主要涉及企业改制问题，而认为不属于行政诉讼范围，不予受理？
5.对于尚未确定的突发事件信息如何判断是否做到了及时公开？
对于这些问题，专家们进行了认真的讨论。他们认为，哪些问题应该公开，哪些问题不应公开，在实际操作中是很复杂的问题。在实践中，由于我国涉密的标准确定和档案管理的不完善，在满足公众的信息公开要求时难免出现这样或那样的问题，信息公开条例虽然已经正式实施了，但要真正实施到位还需要很长时间的努力。而在目前阶段，对于哪些政府信息应该公开，主要应该看效果，只要有利于维护公民权利，有利于社会稳定的就应该主动公开。如过去在牡丹江发生的江面发现白色漂浮物的案例中，政府掌握的信息也不是准确和完整的，但市政府决定，科研力量能够研究到什么程度就原原本本地及时向市民报告，每一个小时报告一次的做法，最终使得市民的恐慌情绪全部消除掉了。专家认为，条例第一条规定“充分发挥政府信息对人民群众生产、生活和经济社会活动的服务作用”，其所体现的服务原则贯穿于整个条例中，应该在政府信息公开的具体工作中充分体现出来。
与会专家还指出，信息公开是增强民众对政府信任的黏合剂，信息公开也是对政府工作的最有力的推手。人都是有惰性的，但有了政府信息公开条例这个制度推动，公民的知情权就能够得到更好的保证。他们同时指出，政府信息公开条例，从5月1日开始实施，到现在刚满1个月，还像一个刚满月的孩子，有一些做得不是很理想的，将来我们有充分的时间进行充实完善，逐步实施到位。