征地补偿与村务公开
——来自安徽省巢湖市无为县蜀山镇花桥村的调研报告
阮 思 余
摘要：本文以“仪——长”原油管道花桥热泵站工程建设征地为例，详细检索了征地补偿与村务公开的法律依据和政策保障，具体分析了案例所暴露出的各种问题，以及相对应地提出了解决这些问题的举措。
关键词：征地补偿 村务公开 程序 权益保障
一、案例简介
2005年3月份，因建设“仪——长”原油管道花桥热泵站工程，征用了安徽巢湖市无为县蜀山镇花桥村三个村民小组的土地。该镇主要以茶叶为主要经济作物，是安徽乃至全国的重要产茶地。茶地年产值包括套种每亩都在2500元以上。
因征地而引起的矛盾主要反映在以下几个方面：一是征地的补偿价格问题。征用土地前，镇、村两级组织用强硬的态度带着一份假文件和一份1988年的补偿标准，以1万元/亩，茶地另加1500－2000元不等的价格补偿农民，并表态以后将合同和收支情况复印给村民。当时村民为了不妨碍大局，将土地服从征用。
土地征用后，镇、村两级既不公开相关征地合同，又不向村民公布收支情况。关于征地补偿的价格问题，存在相当的争议：该县国土局长当着村民的面说征地补偿款不低于4.8万元/亩，而热泵站内部人士透漏不低于6万元/亩。而村民实际拿到手才1万元/亩。简单的帐目显示，征地50余亩，如果按照4.8万元/亩算，相差也是200多万元。
二是关于所征的土地结构问题。村民反映，蜀山镇政府、花桥村委会谎报所征的土地结构：征地50.1亩，其中茶地5.13亩，旱地18.09亩，水塘6.7亩，荒地20.18亩。而实际情况是：征地约54亩，其中茶地40亩，旱地约14亩，根本无水塘、荒地。
三是村民自始自终要求镇、村公开与用地单位签订的征地合同。在2006年6月份村民上访之前，村民们的态度一直是：只要镇、村公布征地合同，然后按照合同给一个比例补偿，而不是按照合同的全额补偿，就可以了结此事。然而，时至今日，镇、村一直不愿意公开这份“神秘”的合同。
从2006年下半年以来，村民为此不断地向村、镇、无为县、巢湖市、安徽省，国务院等信访。自从巢湖市信访局终结村民上访之后，村民的上访再也无法进行下去。[1]
二、征地补偿与政务公开的法律依据和政策保障
从村务公开的视角而言，该案例所暴露出来的一个非常突出的问题就是征地程序不公开、不透明。我们不妨先看看近年来国家有关征地补偿应该做到公开、透明的法律法规和相关的制度文件。我们发现，检索相关的法律和制度，系统梳理和认真把握关于征地补偿的相关法律文件和制度条文，极为必要。因为，这既是我们讨论征地补偿与村务公开、又是村民为征地补偿问题而理性行动的法律依据和政策保障。
此次征地的做法首先违背村民委员会组织法的相关规定。《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定：（一）乡统筹的收缴方法，村提留的收缴及使用；（二）本村享受误工补贴的人数及补贴标准；（三）从村集体经济所得收益的使用；（四）村办学校、村建道路等村公益事业的经费筹集方案；（五）村集体经济项目的立项、承包方案及村公益事业的建设承包方案；（六）村民的承包经营方案；（七）宅基地的使用方案；（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。[2]此处存在的问题是，就法律本身而言，并没有将征地补偿问题作为一个具体事项列出。但实质上，这又是一个涉及农民利益的重要事项。因而同样适应。《中华人民共和国村民委员会组织法》第二十二条规定，村民委员会实行村务公开制度。村民委员会不及时公布应当公布的事项或者公布的事项不真实的，村民有权向乡、民族乡、镇人民政府或者县级人民政府及其有关主管部门反映，有关政府机关应当负责调查核实，责令公布；经查证确有违法行为的，有关人员应当依法承担责任。[3]
其次，此次征地也违背相关的土地法规的规定。《中华人民共和国土地管理法》有非常明确的规定。第四十八条规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见。第四十九条规定，被征地的农村集体经济组织应当将征收土地的补偿费用的收支状况向本集体经济组织的成员公布，接受监督。禁止侵占、挪用被征用土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。[4]
《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》关于征地程序有严格的规定。该办法第三十三条规定，征用土地应当按照下列程序办理：（一）拟订、报批征用土地方案；（二）公告征用土地方案；（三）办理补偿登记；（四）公告征地补偿安置方案；（五）交付被征用土地。其中，（二）公告征用土地方案规定，征用土地方案经依法批准后，由市、县人民政府将批准征地机关、批准文号和征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置办法和办理征地补偿的期限等，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告。（四）公告征地补偿安置方案规定，市、县人民政府土地行政主管部门根据批准的征用土地方案，会同有关部门拟订征地补偿、安置方案，在被征用土地所在地的乡（镇）、村予以公告，听取被征用土地的农村集体经济组织和农民的意见，征询意见期限为15日；征地补偿、安置方案报市、县人民政府批准后，由市、县人民政府土地行政主管部门组织实施。对补偿标准有争议的，由县以上人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决。[5]
再次，1998年4月发出并生效的《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》对此就规定得非常详细。“村务公开要从农民群众普遍关心的和涉及群众切身利益的实际问题入手，凡属群众关心的热点问题，以及村里的重大问题都应向村民公开。如新上的经济项目，村里的财产和财务收支，征用土地和宅基地审批……要随着形势的发展变化和村民的要求，及时调整、充实村务公开的内容，真正做到凡涉及群众切身利益的大事，都以一定形式向村民公开，接受群众的监督。”“村务公开的重点是财务公开。”“每一次村务公开后，党支部和村委会要及时召开党员大会、村民会议或村民代表会议，广泛听取群众的反映和意见。对群众提出的疑问，要及时作出解释；对群众提出的要求，要及时予以答复；对大多数群众不赞成的事情，应坚决予以纠正。要真正让村民参与公共事务的管理，实行有效的民主监督，不走过场，不搞形式主义。”“坚决纠正不顾群众意愿而由几个干部自行其是的做法。”[6]
《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》（农经发[2005]1号）进一步提出为了切实保障农民的“四权”（知情权、决策权、参与权、监督权），必须做好相关账目的清查工作。“土地补偿费的分配、使用预算方案要经农村集体经济组织成员大会或成员代表大会批准，事后要将土地补偿费的实际开支、管理情况向农村集体经济组织成员大会或成员代表大会报告。”
“全面落实将土地补偿费的使用和管理情况纳入农村财务公开和民主管理内容的规定。土地补偿费的使用和分配要按有关规定经过民主讨论，实行民主决策，民主管理，民主监督。经批准使用的土地补偿费日常开支监督由民主理财小组负责，村民主理财小组有权检查审核土地补偿费财务账目，有权对不合理开支进行否决，有权代表农村集体经济组织成员对账目不清的开支提出质疑,有权要求农村集体经济组织负责人及财会人员对土地补偿费专户管理的财务问题做出解释。收支和分配情况要定期向本集体经济组织成员公布，做到公开、公平、公正；要切实维护农民群众对土地补偿费的知情权、决策权、参与权、监督权。凡是集体经济组织成员要求了解的土地补偿费财务运行情况，都要及时逐项逐笔进行公布，对群众提出的问题，集体经济组织负责人有义务及时给予解答和解决，并将结果向群众公布。各级农村经营管理部门要指导和帮助农村集体经济组织管好用好土地补偿费。”“对于不公开或假公开的集体经济组织，要组织专人帮助其清理账目，并监督其进行收支公开。”[7]
三、案例所暴露的问题
1、征地程序不公开，村务公开不透明
就本案例而言，该村根本就没有召开村民会议、或者村民代表大会讨论相关的征地及其补偿问题。在本案例中，我们看不到下列信息：听取和征求农民的意见，与农民商量讨论有关征地的具体事宜，重视农民的质疑，纠正农民不满意的事情，把农民一再反映的问题当回事……至于征地补偿款是如何决定的，由谁决定的，为何是现在这个数目，村民均无法知晓。[8]农民对土地补偿费的“四权”（知情权、决策权、参与权、监督权）也就被无端褫夺了。村民向村、镇、县、市等相关机构提出的意见和要求也没有得到他们所期待的答复。《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》关于严格的征地程序也惨遭删减，其它各种法规、制度和文件对征地补偿过程的公开的规定和要求也仅仅停留于纸面之词和文本意义。
2、有关征地补偿和村务公开的诸多制度得不到有效落实
征地程序不公开，也就意味着有关征地补偿和村务公开的诸多制度得不到有效落实。如前所述，我们列出如此多的法律、制度和文件，如此多的条文、规定和精神，只是想说明一个不能不引起我们高度重视的事实：自1998年以来，我们已经有相当多的法律法规和制度文件一再将征地补偿这一关系民生的重要问题纳入村务公开和民主管理的范畴。并且规定得越来越详细和越来越严格。可见，我们的制度建设已经有一定的成效。易言之，我们的政策已经及时刷新。可是，该案例的情况却告诉我们，在一些地区，保护农民权益的类似法律和制度形同虚设，压根就没有发挥实质性的作用。也就是说，实际情况是，征地过程是由少数人拍板决定的。既谈不上村民参与讨论、议决征地的具体事宜，又谈不上财务公开的问题。就算村民将此事上访到无为县、巢湖市、安徽省、乃至国务院时，也未能唤起地方政府和基层组织对村务公开和民主管理的法律意识。更遑论其合理合法的理性行动。
3、土地行政主管部门不作为
有关征地补偿和村务公开的诸多制度得不到有效落实，与土地行政主管部门不作为有着紧密的关联。《土地管理法》第六十六条规定，县级以上人民政府土地行政主管部门有权力对对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。在本案例中我们并没有看到土地行政主管部门的主动、积极作为。无为县国土资源局局长曾亲口对村民说，此次征地补偿不低于4.8万元/亩。而且他也知道村民实际只拿到1万元/亩。相差如此之大。50余亩地相差就是200多万元。村民到县国土资源局要看合同时，答案是合同在乡里。当村民试图通过司法途径解决此事时，该县国土局局长对前来办事的律师说道，我们自己家里的事我们自己会解决，你们不要插手。可实际上又并不给予解决。司法途径也就此中断。村民到安徽省国土资源厅信访，得到的答复却是：下面当官的把钱给贪污了，找我们裁决有什么用？应该去找地方政府。[9]这些就是我们的各级土地行政主管部门种种不作为的现身说法。
4、失地农民权益无保障
征地程序不公开，相关制度得不到落实，加之土地主管部门的不作为，其自然的结局只能是失地农民权益无保障。加之信访制度本身的弊病，进一步恶化了这种局面。单纯的终结信访简单，可是失地农民又如何才能维护他们的切实利益？易言之，两访终结制，必须辅之以相应的权利救济机制。如果没有这种机制，在政府和各种组织层层作假、包庇的情况下，两访终结制极为容易实现。失地农民只能是永远出于弱势地位。在笔者调研过程中，村民一再强调，巢湖市信访机构并没有到实地考察，也没有听取失地农民的意见，而简单地将无为县答复村民的材料复制了一份，以回应、应付村民。于是，信访条例规定的信访机构的工作职责之一就是调研、协调解决问题，在此也就成为不闻不问的废话一句。[10]
四、对策建议
应该说，本案例所暴露出来的种种问题不能不引起我们的高度关注。如何解决这些问题，如何消弥这些现象，理当成为学术界和政界共同关注的重大课题。在此，笔者拟提出以下建议：
1、我们不仅要有良好的制度建构，更重要的是要抓紧抓好制度的落实。
以上分析清晰地告诉我们，就征地补偿与村务公开问题而言，我们现在不是制度匮乏，而是制度得不到有效的落实。从某种意义上来说，相比制度匮乏而言，制度得不到落实的后果更为严重。因为它将导致的是一个没有法治、没有规范的社会风气和行为表征。而这又是我们在建设社会主义法治国家的过程之中极力规避的一大弊病。于是，我们的问题就简化为：必须确保相关的法律制度能够得到有效的执行和真正的落实。
要做到这一点，首先需要解决的是，征地补偿过程中失地农民的权利保障和权利救济问题，其次，还必须彻底追究征地补偿过程中土地管理部门的失职、渎职等不作为行为，此外，纪委、审计部门、司法部门要将监督、打击征地补偿过程中的腐败现象作为一项重要任务来抓。只有各部门各司其职，各就其位，征地补偿问题才有可能不再成为一个严重的社会和政治问题。如果相关的职能部门都不能有效作为，讨论解决征地补偿问题与政务公开的问题，恐怕也就只能是痴人说梦。
2、必须切实解决征地补偿过程中失地农民的权利保障和权利救济问题。
这里的问题有二：一是失地农民本身的权利申诉问题。失地农民对信访机关极为不满。其中一个典型的情况就是镇、村干部、县（市）信访局工作人员、相关职能部门工作人员截访，到上级信访部门“活动”、打招呼。就失地农民而言，相关组织和部门应该以他们能够看到、能够知晓的方式展开相关的调研。可是，无为县信访局根本没有组织相关调研，材料的做出完全按照镇政府的说法，巢湖市信访局又是简单复制无为县信访局的答复。村民到北京信访，国务院信访局工作人员说我们听乡政府的，不可能听你们老百姓的。这样的信访机制如何叫村民满意？如何能够切实维护失地农民的真正权益？正如艾克曼所言，一个普遍的现象就是，“很多发展中国家和经济转型国家都有一个弱点，即缺乏有信度的接受民众申诉和执法的机构。”[11]因此，改革信访制度也就成为一个非常急迫的问题。小而言之，对“截访”应该有一个明确的说法；大而言之，整个信访体制急需改革。
二是在地方政府抱成一团、狼狈为奸之时，村民在地方——尤其是本市以内——的信访很难有实质性的意义和功效。2006年，失地农民将此事信访到无为县、巢湖市，在
3、彻底追究征地补偿过程中土地行政主管人员的失职、渎职等不作为行为。
本案例中，无为县的国土资源局局长曾亲口对村民说，此次征地补偿不低于4.8万元/亩。而且他也知道村民实际只拿到1万元/亩。相差如此之大。200多万元的征地补偿款不翼而飞，为何不能引起主管官员的重视？作为代表无为县政府监管全县土地的县国土资源局局长对此现象是视而不见，还是纵容包庇？当村民找到省国土资源厅时，工作人员说，下面当官的把钱给贪污了，找我们裁决有什么用？应该去找地方政府。《中华人民共和国土地管理法》第八十四条规定，土地行政主管部门的工作人员玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不构成犯罪的，依法给予行政处分。因此，征地补偿过程中，要做到切实保障失地农民的利益，就必须彻底追究征地补偿过程中土地行政主管人员的违法乱纪行为。没有对这一权力的有效监管，无论是征地补偿，还是村务公开，都难以走向一个良性的发展态势。
4、纪委、审计、司法等部门要将监督、打击征地补偿过程中的腐败现象作为一项重要任务来抓。
无论是对征地过程中政府行为的监控，还是切实保障失地农民的权益，都有赖于一个良好的监督和执法体系的运转。于是，纪委、审计、司法等部门清正廉洁、高效负责地工作也就显得格外重要。就目前的情况来看，在征地补偿和村务公开方面，这些部门还有相当的潜力可以挖掘。这只要看看现在这些部门的态度，就可以发现问题的症结所在。
在笔者调研的另一个村，有这么一回事。村民到安徽省纪委信访，反映征地补偿款被乡政府挪用和原村干贪污之后，省纪委将此事转给市纪委。村民从市纪委得到的答复却是：“乡政府借村钱，乡政府没钱还，你们能怎样乡政府？你们杨寨村就是村民救命钱，叫杨文庭贪污吃了喝了，我们还能去剥杨文庭（杨文庭为原来的村支书——笔者注）肚子吗？你们回去吧，现在都这样告状难。我们市纪委解决的都是大问题，你们这小事算什么。”[12] 这就是我们的纪委、而且是市纪委工作人员的态度和作风。
同样，一个腐败的司法系统，其危害也是相当巨大的。“一个腐败的或是在政治上不独立的司法系统，能够助长高层官员的腐败，削弱改革的基础，并且会破坏法律规范。一旦司法系统成为腐败的一部分，有钱人和腐败官员就可以免受惩罚。”“一个腐败的司法系统给民主造成了高昂的代价，因为它不能令人信服地捍卫宪法价值不受侵犯，或者监督政府其它部门的公正程度。”[13]
因此，改革纪委、司法的作风，重视发挥审计的作用，也就成为解决征地补偿和政务公开问题的重要环节。换言之，纪委、司法、审计必须有效运转起来，为保障失地农民的权益提供一个有效的监控机制。诚然，我们不能忽视的是，地方主要领导干部的态度也极为重要，很多时候，甚至起着关键性的作用。于是，改变领导干部的态度，监控他们的行为，也同样成为我们的重要任务之一。
综上所述，本文以“仪——长”原油管道花桥热泵站这一工程而导致的征地矛盾为例，详细检索了征地补偿与村务公开的法律依据和政策保障，具体分析了案例所暴露出的各种问题，以及相应提出了解决这些问题的举措。需要强调的是，这些举措必须同步并举。少了任何一环，或者任何一环运转失灵，都有可能导致无法保障失地农民的合法权益。
（本文为2006—07年民政部举办的“全国村务公开民主管理有奖征文”优秀奖获奖论文）
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[1] 关于案例的相关情况，可参阅阮思余：“呼吁，上访，怪事，花招——安徽省巢湖市无为县蜀山镇花桥村征地问题调研报告”，中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=104697；阮思余：“‘上访是被他们逼的’——安徽巢湖市无为县蜀山镇花桥村村民代表访谈”，中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=104834。
[2]《中华人民共和国村民委员会组织法》，《人民日报》，
[3]《中华人民共和国村民委员会组织法》，《人民日报》，
[4]《中华人民共和国土地管理法》，中华人民共和国国土资源部网，
http://www.mlr.gov.cn/pub/gtzyb/zcfg/tdglflfg/t20050607_68174.htm。
[5]《安徽省实施<中华人民共和国土地管理法>办法》，中华人民共和国国土资源部网，
http://www.mlr.gov.cn/pub/gtzyb/zcfg/dfflfg/t20060126_72370.htm。
[6]《中共中央办公厅、国务院办公厅关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知》（1998年4月），中国农村村民自治信息网，http://www.chinarural.org/news_show.aspx?cols=2110&ID=10928 。
[7]《关于加强农村集体经济组织征地补偿费监督管理指导工作的意见》，中国农村村民自治信息网，http://www.chinarural.org/news_show.aspx?cols=2110&ID=10936。
[8] 村民反映，此次征地具体的补偿标准是由该镇党委书记决定的，而这与土地法规定的必须由省级决定补偿标准相违背。《中华人民共和国土地管理法》第四十七条规定，被征收土地上的附着物和青苗的补偿标准，由省、自治区、直辖市规定。
[9] 阮思余：“‘上访是被他们逼的’——安徽巢湖市无为县蜀山镇花桥村村民代表访谈”，中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=104834。
[10] 阮思余：“300万征地款，至今云归何处？——关于安徽省宿州市埇桥区北杨寨乡杨寨村征地补偿款问题的调研报告”，中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=102421。
[11] [美]苏珊•罗斯•艾克曼：《腐败与政府》，王江、程文浩译，北京：新华出版社，1999年版，第305页。
[12] 阮思余：“300万征地款，至今云归何处？——关于安徽省宿州市埇桥区北杨寨乡杨寨村征地补偿款问题的调研报告”，中国选举与治理网，http://www.chinaelections.org/NewsInfo.asp?NewsID=102421。
[13] [美]苏珊•罗斯•艾克曼：《腐败与政府》，王江、程文浩译，北京：新华出版社，1999年版，第198、205页。