在面对层出不穷类型各异的危机事件时，政府的危机管理体系和能力将是降低危机损害的关键所在。
注：本文乃根据未知来源资料整理而成，希望能够对我们国家的危机管理提供一些参考。韩和元--2008年05月14-15日于广州。
美国是当今世界惟一的超级大国，其经济、军事实力无人可敌。然而，它也成了恐怖分子袭击的主要目标。“9.11”事件的发生对美国乃至整个世界产生了巨大的影响，不仅直接影响了冷战后世界形势格局，而且给全球，各国的政府管理带来了前所未有的挑战。
首先，美国国内的社会生活形态和基准理念受到重大影响和冲击。以往美国人常说：美国是世界上最先进、最强大的国家，拥有最先进的武器和最发达的信息情报网络。也就是说，美国是世界上最安全的地方，没有什么对手能够与美国抗衡。广大的美国民众“真诚”地相信，当今的美国不仅提供了可供其他国家效法、的模式，也提供了当代人类发展的希望。然而“9.11”事件的发生无疑给这种广泛传播而且根深蒂固的认知以沉重一击。”袭击事件发生在美国最繁华的地区，它袭击了美国经济、政治、军事的象征物，使公众对美国社会安全产生极大的怀疑，它不仅打乱了原有的平和、悠闲的社会生活节奏，使整个社会突然弥漫着紧张和不安，有的地区甚至出现局部的混乱，在纽约、华盛顿等城市的主要交通要道和重要的建筑前20 多年来第一次出现全副武装的警察和国民警卫队士兵。2001 年9 月25 日，研究公司Conference Board 公布，美国的消费信心指数由8 月份的 114 点大幅跌落到97.6 点，为1990 年以来最低水平。接二连三出现的炭疽病菌报告，引起了公众的白色恐慌，使得公众的心理接近崩溃的边缘。纽约大学医学院的精神病临床教授诺曼·萨斯曼说：“眼下，全国人民普遍感到恐惧，大多数人平生第一次体验真正的恐惧。”如果说“9·11”事件是
其次，美国经济遭受重创，并将全球经济也拖入深渊。2001 年11 月中旬联合国发表的报告称，“
恐怖袭击对民航、保险、旅游、饭店等产业打击沉重，世界各国的航空公司因这次恐怖事件而面临巨大亏损，几天之内，全球12 000 架商业飞机有4 000 架被迫停飞，美国国内航空公司每天损失10 亿美元，仅第一周全球航空业就减少收入100 亿美元。据国际航空运输协会预测，此次事件带来的巨额损失与海湾战争时国际航空业遭受的重创不相上下。海湾战争结束以后长达4 年的时间里，全球航空业遭受的损失总额达156 亿美元，而美国航空业迄今为此已创下一周亏损40 亿—100 亿美元的历史纪录。仅仅一周内，欧洲航空业股票市值已蒸发了105 亿欧元，下跌幅度达l／3。损失惨重的不仅仅是美国航空公司，欧洲、拉美及亚洲的航空业受到的影响也相继显现。“9.11”事件发生后，瑞士航空公司曾一度寻求债权保护才免于破产命运。在瑞士政府提供了
达100 亿日元。而国际航线利润占总体2／3 的日航空公司，每个月会有100 亿日元利润亏空。”美国惨遭恐怖袭击后，包括欧洲在内的金融保险股溃不成军。据统计，世贸中心遭袭的保险赔偿额将高达300 亿美元。保险公司必须赔偿世界贸易中心(双子楼保险额45 亿美元)和周围建筑物的损失(
保险索赔史的先河，达32 亿美元，比原先估计的翻了一番。
恐怖事件发生后，全球股市激烈动荡，经济损失巨大。一周内，纽约道—琼斯工业指数下跌14.3％，为1929 年经济大萧条以来的最大跌幅，根据Wiltshire Associates 的资深股市分析师的估算，在复市后的5 个交易日中，美国股市共计损失了13 800 亿美元的财富。欧洲股票价格平均下降6％，全球其他主要股票市场也有不同程度的下跌。欧洲最大的伦敦股市跌破5 000,点大关，法兰克福股市则创三年来最低，巴黎股市CAC40 种蓝筹股的平均价格指数跌幅达7.39
％。香港股市重挫700 点，东京股市翌日开盘便跌破10 000 点心理大关，以9 989.34 报收。泰国政府则紧急磋商，暂时关闭了泰国股市。惊魂未定的投资者蜂拥抛售各类股票，恐慌心理使全球股市哀鸿遍野。与此同时，美国和全球经济增长速度严重下滑。专家估计，2001 年标准普尔指数500 家公司的全年盈利将比2000 年缩水
逾10 万人，整体统计，2001 年10 月份美国失业率上升到了5.4％。“9.11”事件加速了美国经济衰退的到来，欧洲、日本也都进入衰退，其影响将波及整个
世界。世界经济自1973 年第一次石油危机以来首次出现全面衰退，其严重性估计将超过1997年亚洲金融危机。
其三，政府的国家安全战略和危机管理体系面临挑战。
让美国民众不满的是，正当美国政府紧锣密鼓地准备部署卫星防御系统，欲拒敌于万里太空之外时，却没想到在自己腹地遭受重创。袭击者用的武器并不是美国卫星防御系统所要截击的洲际导弹，而是用再普通不过的小刀所劫持的本土民航班机。美国长期以来大力推动预防性防御及全球战略部署的概念，军方花费几十亿、几百亿美元来研制NMD、TMD 等导弹防御系统，美国政府每年花费300 亿美元用于情报工作，建立遍布全球的“天梯”监听系统，但是恐怖事件及其后出现的炭疽病菌病毒，不仅造成了大量的人员伤亡和经济损失，而且使得社会出现了
全局性失稳，就连自1814 年以来从未关闭过的美国众议院也第一次被迫关闭了一周。这说明，游戏规则已改变，美国政府亟待重新审视自身的国家安全战略，危机管理的意识与措施也应相应调整。
此次事件的发生显然有着深刻的历史背景，回顾10 年来美国发生的恐怖事件及美国与恐怖组织、国家和地区的关系，尤其是美国在中东问题、两伊冲突、阿伊冲突等国际外交中采取的亲以色列主义及强硬政策，这些对“9.11”事件的发生有着不可忽视的影响。但事件的发生更暴露了其强大的躯体内在的脆弱之处。
美国的应急反应系统一向被世人认为较为完备，为什么在“9.11”事件中无法阻止核心地带的核心建筑物遭受重创?在这一事件中，美国反应效率确实极其低下，从罪犯劫机到撞击大楼的一个半小时的时间内毫无反应。究其原因，并不是美国缺乏相应的反应硬件和机制，而是美国根本的防御战略上的失误。
美国对战争冲突的认识还停留在国家之间的常规形式，原有的国防安全战略也仅限于全球性导弹系统，坚持两个战争战略以及以欧洲为战略重点。整个体系对非传统威胁不甚关注，预警体系也是针对来自境外的袭击，于是在本次国内非常规的恐怖袭击中不能发挥应有的作用。原有防御战略的片面性，使得美国原有的危机管理体系在危机处理的初期阶段反应不够及时有效(美国国内的媒体报道目前也认为这次应对的失误主要是美国情报机构的监管无力以及FBI 和CIA 之间的协作不当，美国总统布什也于
预警失职行为召开的首次听证会前指出“中央情报局和联邦调查局‘9．1l’事件发生前确实没能很好地合作”)，但是在其后的处理中，救援的开展、各部门的协作还是体现出美国危机管理体系原有的完备性，在很短的时间内实现对现场局势的勘察与控制，并采取相关的配套措施如交通管制、股市停盘,政府各级官员的各阶段的适时公开反应，在财政上、军事上的应对措施迅速到位，这些使得灾难地区很快恢复社会秩序稳定。
我们只需简要回顾一下当时美国总统布什的一系列反应行为就可以感受到美国的危机管理系统的成熟。当时采取的措施可分成几个方面进行考量，一来为了维持国家体制正常运作，美国具有规范的总统权力的继承顺序：(1)总统(2)副总统(3)众议院院长(4)国防部长。如1963 年肯尼迪总统于达拉斯遇刺身亡，副总统约翰逊迅速宣誓接任总统。1973 年斯皮罗·T·格纽副总统因贪污下台，由众议院共和党领袖杰拉尔德·福特继任；后1974 年尼克松因水门案下台，又由福特继任。在行动上确保总统、副总统不同时远离华府，如“9.11”当天布什总统在佛罗里达州萨拉索塔的艾玛布克小学为当地学童朗诵文章，当攻击情况发生时由副总统切尼坐镇指挥危机处理事宜。二来，在“9.11”当天布什政府发布几项紧急命令，以降低可能发生的冲击：
(1)关闭整个联邦政府；(2)关闭国内机场，飞往美国的外国飞机，改降落加拿大机场；(3)证券市场无限期休市；(4)关闭墨西哥边界。在第一架喷气客机撞上纽约世界贸易中心时，美国就立即启动联邦应急计划(Federal Response Plan，文中简称为FRP)，协调28 个联邦机构以及美国红十字会的行动，协助地方与州政府应对国家紧急灾难FRP 启动后，布什总统命令发放联邦用于灾难的资源和物资，包括联邦人事的使用＼设施、生命救助系统，发放食品、水、医疗和其
他重要物资，明确交运急救物资至灾区的程序的责任分配。除此之外，布什政府还注意社会信心的恢复和舆论的正确引导，在第一时间发表声明，阐明立场。与此同时，美国国内媒体的报道都非常理智，大多数媒体报道都是正面的，没有任何煽动民众情绪的非理性倾向。在事件发生后的三四天内，电视节目里就出现了主持人和专家同14～18 岁青少年的座谈，其主旨是告诉青少年袭击美国的不是阿拉伯人，不是穆斯林、也不是某一个国家，而是恐怖主义者，美国人不应对前者产生仇恨。儿童的父母也都尽力不让自己的子女观看世界贸易中心遭恐怖主义者驾驶的飞机撞击的电视镜头，担心他们难以理解家长对复杂原因的解释，或对他们的心理产生不良影响。国家公共广播电台的访谈节目中每天都有听众要求人们一定要区分恐怖主义者和美国的少数族群，认识到后者同样是美国人，同样是受害者。应该说，“9.11”事件的发生有着深刻的历史和外交背景，如果单单就其危机管理水平而言，美国的危机管理体系是比较完善的，特别是基于国家之间比较的角度看。在美国，日常的危机管理体系是构筑在整体治理能力的基础上，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力有机地融合到一起。完备的危机应对计划
在应对危机的时候，最重要的是未雨绸缪，凡事“预则立，不预则废”。危机中的处理事务涉及的部门从安全、环境到军事、能源，几乎影响到所有的政府部门，因此，应对时的协同运作显得至关重要。在“9.11”事件发生后，美国联邦政府各个部门都迅捷有序地采取着不同的应对措施，相互交织却又有机协同，说明美国的危机管理体系的成熟不仅是在于几个关键部门的设置，更为重要的是从政府的立法角度对相关事务形成制度性的设计。美国政府对此制定了纲目并举的操作计划，既有总体上的联邦应急计划，也有具体针对特殊性质危机的应对国内恐怖主义的运作纲要(Inter-agency Domestic Terrorism Concept Of
Operations Plan，文中简称CONPLAN)。
1.作为基本法的联邦应急计划(FRP)
联邦应急计划(FRP)最早发布于1992 年，并在1999 年4 月进行新的修订，实质是对于罗伯·特斯坦福减灾和危机处理法案(The Robert T ． Stafford Disaster Relief And EmergencyAssistance Act)的具体执行。设置联邦应急计划的目的是为了协助各州政府、地方政府去应对已超出其有效处理能力的大灾难和突发事件，有效地实现救护生命、保护公众健康、安全和财产以及社区的重建等目标。该计划适用于任何重大的自然灾害、技术性灾害和紧急事件，如地震、风暴、洪水、火山爆发、辐射与有害物质泄漏等。如果灾害或紧急状态影响到国家安全时，
将通过国家安全当局采取适当的措施。
FRP 具体阐述了危机应对中的政策、计划设计的前提、运作纲要、应对和恢复行动，以及27 个联邦政府部门——农业部(USDA)、商业部(DOC)、国防部(DOD)、教育部(DOEd)、能源部(DOE)、卫生与福利部(HHS)、住房及城市发展部(HUD)、内务部(D01)、司法部(DOJ)、劳工部(DOL)、州管部(DOS)、交通部(DOT)、财政部(TREAS)、退伍军人事务部(VA)、国际发展署(AID)、红十字会(ARC)、环保署(EPA)、联邦协调中心(FCC)、联邦紧急事务管理署(FEMA)、综合管理服务部
(GSA)、航天航空局(NASA)、国家通讯系统(NCS)、核武器监管委员会(NRC)、人事管理办公室(OPM)、小企业管理局(SBA)、田纳西流域管理局(TVA)和邮政局(USPS)——及机构各自的职责，总体上就是在总统宣布面对大的灾难或突发事件后整个联邦政府运作的执行纲要，去协同各部门实现高效、及时、连续的危机应对。作为联邦27 个部门及机构共同签署的具有法律约束的政府文件，FRP 具体分成基础计划以及一系列的附件。这些附件包括：突发事件状态下的支持性职能说明附件(Emergency SupportFunction Annexes)、恢复性职能说明附件(Recovery Function Annex)、相关支持附件(SupportAnnexes)、特殊事件附件(1ncidentAnnexes)(参见图1)。应急计划规定总的危机应对策略和则为：联邦政府在后果管理中的作用就是帮助地方政府准备、计划、处理各项事故以及更好的
恢复；FEMA 支持包括管理监控、物流、通信和协调支持；FEMA 将提供各种快速反应措施，让联邦政府的资源和应急信息官员能够迅速到位；在灾害发生后FEMA 可以使用联邦响应计划动员政府的26 个部门和美国红十字会。
图1 联邦应急计划(FRP)构成,
资料来源：http：／／www.fema.gov／pdf／rrr／frp／，美国联邦应急系统(FRP)，1999FRP 实际上涉及了以下几个核心的问题：
第一，FRP 什么时候可以启动?
在总统宣布的进入的大灾难和突发事件状态下，急需联邦支持，方可启动此联邦应急计划。其中例外的是，联邦危机管理机构——联邦紧急事务管理署(FEMA)有权在总统宣布之前调用一定的前期应对物资和人员去潜在受威胁的地区。如果存在对人员和财产的威胁事件，FEMA 也可要求国防部提供军事上的支持。在进入紧急状态下，总统有权调用任何一个联邦机构去协助州及地方政府应对危机，这一权力也将授予给FEMA 负责人＼FEMA 的地区分支机构负责人以及联邦联合办公室负责人。当然，各个相应的部门也拥有独立宣布进人相应局部紧急状态的职权，例如农业部宣布的大面积减产。
第二，FRP 的运作中哪些联邦资源可以调用了一些特殊的专业队伍，诸如：损害的评估、突发状态下的公共沟通、医疗救护、城市搜寻和救援、紧急电力恢复、社区关系维护等；一些支持性的应急设备，诸如：移动厨房、水净化设备、移动卫生间、帐篷等；设立一些应急机构，诸如：灾害现场办公室、动员中心、灾后重建中心等。
第三，FRP 的运作中可以得到什么样的联邦政府支持?
总体而言，危机事件发生后，联邦政府所提供的支持主要包括实时的减灾措施和突发事件处理所需的支持两大类。
①、实时的减灾措施。
最初的应对物资，诸如：包括食物、水、临时发动机等；突发事件处理，诸如：清理废墟、打开紧急通道、提供住所饮食等。
②为尽快恢复正常状态并减少未来损失的措施。
提供贷款和财政支持以便修复或重建受损房屋和个人财产；提供拨款，配合长期的结构性或非结构性的减灾措施以修复、重建道路和公共建筑物；提供技术上支持，以识别和利用减灾机会来降低未来损失；提供其他相关服务，包括危机咨询服务、减税、法律服务、就业等。
对于以上提及的各种支持措施的采用，FRP 的附属文件中都作出了详细的规定，决策者希望形成责权明晰的部门间协调机制，对于可能存在寻租※的决策机会也都给出相应的约束机制，例如对于使用应急资金或捐款采购相关设备FRP 中都有着详尽的规定，由FEMA 提供统一的类似政府采购的操作方式并加以监督。
第四，危机应对中的基本原则。
在基本计划里，对于如何应对此项计划针对的危机，相应的职权授予都作了详尽的规定，其中我们可以发现几项值得关注的基本原则。例如，对于危机的救援，是以州政府、地方政府为主，并以此为前提在联邦政府的协调下综合私人部门、志愿者组织、国际资源等一切力量形成一个统一的国家灾难／危机应对网络(参见图2)；在危机处理中，首要的目标是救援、保护人。
图2 国家灾难／危机应对网络
注：经济学里所谓“寻租”，就是“用较低的贿赂成本获取较高的收益或超额利润”(缨勒语)。在市场经济条件下，常见的寻租活动有：
(1)政府价格管制所产生的寻租；
(2)政府的特许权所产生的寻租；
(3)政府的关税和进口配额所产生的寻租；
(4)政府定货所产生的寻租。寻租活动
的主要形式是权钱交易，即经济主体为谋取不正当利益而对政府官员进行贿赂拉拢，使其做出有利于自己的公共政策。
第五、危机应对中的机构设置以及协同机制。FRP 之所以重要，在于它不仅明确了FEMA 作为危机管理中的首要协调管理部门，设立各种具体协同机构及方式，而且将联邦政府机构的资源具体划分为12 个不同的应急支持功能，从交通、通讯、公共设施及工程、消防、信息与规划、公众救护、物资支持、健康和医疗服务、城市搜寻和救援、危险物资、食品、能源等12 细项进行划分，对应每一个功能都指定了一个主要负责机构及若干辅助机构，制订了各机构的具体责任范围和响应步骤(参见表1)。响应计划由联邦政府的26个有关机构(包括所有的14 个部)以及美国红十字会参加，由各机构的负责人联名签署。
表1 紧急事务支援职能分配矩阵表
FRP 的实施程序是：一旦发生灾害，地方政府首先作出响应，进行自救；能力不足时请求州政府支援，州政府调动州内资源提供援助；当州政府的能力也不够时，州长可请求总统宣布重大灾害或紧急状态，以获联邦援助；总统依据《斯塔福特法》宣布重大灾害或紧急状态，并指定联邦协调官；联邦协调官与州协调官联合成立灾害现场办公室，在应急响应小组的协助下，实施应急支持功能，调动和提供联邦救灾资源；协调官协调不了的问题交由国家应急支持小组和国家灾难性灾害响应小组决定。应急行动所需的费用一般是由各部门或机构从各自的财政中
支出，事后再通过联邦应急管理署实报实销。在特殊情况下，FEMA 可先行拨款，最后由联邦应急管理署通过白宫预算办公室向国会申请追加预算。
例如前文提到的美国“9.11”恐怖袭击事件中联邦应急计划FRP 的启动，值得注意的是，FRP 主要针对的是危机已经发生后的行动机制，然而对于一些特殊的人为危机，例如类似“9，
2、针对恐怖主义的CONPLAN
CONPLAN 是为了贯彻执行克林顿总统先后签发的关于美国反恐怖政策的39 号和62 号总统令(PDD 一39 and PDD 一62，Presidential Decision Directive，简称为PDD)，给联邦、州及各地方政府提供一个如何应对在美国国内发生的恐怖事件及潜在的可能威胁的全面指导，尤其是针对涉及大规模杀伤武器(Weapons of Mass Destruction，简称为WMD)的事件。1995 年俄克拉荷马州联邦大楼和1993 年世贸大楼遭受攻击，以及众所周知的东京地铁的沙林毒气事件和“9，11"事件，都使得美国国会更加重视恐怖分子使用大规模毁灭性武器对美国的攻击。美国政府的最开始的反应就是制定法律，即纳恩·卢格尔(Nunn-Luger)法及其后的相关法律，并在国内各个城市设立专项资金以训练各机构人员并提供相关的物质支持，这些支持包括：消防队、应急事故处理机构＼警察、应急医疗中心(EMS，Emergency Medical Service)、医院等。在CONPLAN 这份文件中，我们可以看出美国的危机管理体系实质上分为协同运作的两类——危机事件的前期管理和事后的管理。
危机事件的前期管理
危机事件的前期管理主要体现的是法律执行功能，主要是对于预测、解决威胁或恐怖事件所需的资源的使用加以明确的规定。在恐怖事件中，危机事件的前期管理包括诸如情报、监视、战略运作、协调、辩论、调查等传统的法律执行目标，也包括诸如搜索、实施安全程序、调转和配置以及有限的去污等技术支持目标。当然，除去传统的法律执行目标，危机事件的前期管理的内容还包括确保公共健康和安全。美国法律把避免和应对恐怖主义行为的权限授予联邦政府，根据事态的发展，联邦危机应对管理可以得到技术中心和立即采取行动的事后管理部门的支持。危机事件的前期管理，例如面对来自恐怖主义的危机，由联邦调查局(FBI)作为牵头机构(LFA—Lead Federal Agency)，指导各级联邦机构去分析各类威胁的实质，并加以监管，为实现有效的危机及事后管理提供恰当的咨询和技术资源支持。事后的管理
事后管理主要体现为紧急事务管理功能，主要是保护公共健康和安全、恢复重要的政府服务、为受恐怖事件破坏的政府、工商界和个人提供紧急支持。在现实的或是潜在的恐怖事件中，事后的管理主要由联邦紧急事务管理署(FEMA)来运作，它将动用联邦应急计划(FRP)中的所有组织结构和资源。FEMA 的事后管理活动包括别的联邦运作计划中所规定的，诸如如何构建预测模型、建议采取哪些保护措施以及如何实施大规模去污净化行动等这些支持目标。美国法律把应对恐怖主义的事后管理权限交由州和地方政府行使，联邦政府提供必要的支
持。总体上来说，CONPAN 涉及的部门不像FRP 那么的全面，主要涉及联邦调查局(FBI)、联邦紧急事务管理署(FEMA)、国防部(DOD)、能源部(DOE)、环保署(EPA)、卫生与福利部(DHHS)。在危机管理系统中各机构和部门的职能分工大致如图(整体的机构协作参见图5—3)。总统在议会的授权后具有军事和经济上的决策权。国家安全委员会负责总体的局势分析和部门协调。联邦调查局(FBI)作为牵头机构，在司法部(DOJ)的授权下，将指派联邦现场指挥(OSC，Federal on-Scene Commander)，确保各级联邦机构统一协作，直到司法部长将相应的职权交接
到负责事后管理的牵头机构FEMA。交接完成后，FEMA 作为事后管理的负责机构，这期间主要提
供相关支持，并指派适当的官员参与联合运作，
图3 CONPLAN 下的危机协同关系示意图
其他部门则按照法定的职责和权限各司其责，如国防部主要负责提供军事上的支持；能源部提供科技人员和设备以便应对其中可能涉及的核威胁及其他放射性威胁；环保署也是提供人员和设备处理应对可能涉及的大规模杀伤武器；卫生与福利部主要是应对恐怖事件可能造成的人员医疗方面的紧急状态。与CONPLAN 下各机构和部门的职能分工相适应的是，美国危机管理体系首先确保如何在危
机状态下维持国家体制的正常运转，这一点可以从美国“9.11”恐怖袭击事件的应对中清晰地看出。
当然，以上提及的是国家层面上跨部门的两个最重要的危机应对计划。实际上，针对不同产业和部门面临的危机，会有着不同的应急计划，各部门的分工协作也会有所不同，例如联邦放射性危机事件应急计划(FRERP)、国家油类和危险品污染应对计划(NOHSPCP)等等。危机管理中的核心机构
危机管理属于政府公共服务行为，要求各级政府、政府各职能部门之间高效、协同应对。从横向来看，危机管理系统实质上涉及到绝大多数的政府管理部门；从纵向来看，有上下级政府系统的紧急事务管理协同。在完善的危机管理系统的运作中，政府部门必须要有发挥着重要协调作用的专门的核心决策机构。上面所讲的美国政府制定的纲目并举的操作计划FRP、CONPLAN、FRERP、NOHSPCP 等，虽然政府从立法角度对相关事务形成制度性的设计，但相关法规的实施和危机应对的具体运作还得依赖于具体的部门和机构。因此，美国危机管理体系的成熟
不仅仅在于完备的危机管理计划，还在于它设置了几个关键的部门，统领整体社会资源的危机
应对协同运作。
在美国危机管理机制的运作中，发挥着重要协调作用的核心机构主要有联邦紧急事务管理局(FEMA)、联邦调查局(FBI)、中央情报局(CIA)、国家安全委员会(NSC)以及一些辅助性研究机构。其中，FEMA 是联邦危机管理中的核心协调决策机构，另外的一些具体的危机应对部门，如联邦调查局(FBI)、中央情报局(CIA)以及一些辅助信息、研究及训练机构和项目，如美国2000年成立的全球灾难信息网络(GDIN)，美国FEMA 和美国全国反恐怖活动中心(ACCESS)曾经举行的面向美国高层领导人员危机处理特别是反恐怖活动的训练项目(TOPOFF)等，它们在危机应对时都发挥着关键作用，充当着社会应急联动的协调角色。
1、联邦紧急事务管理署(FEMA)*
1979 年3 月，震惊全球的“三里岛事件”发生后，美国总统吉米·卡特随即签发总统执行法案，组建一体化的应对灾难和危机的机构——联邦紧急事务管理署(FEMA)，作为危机应对中事后管理的牵头机构。FEMA 的总部设在华盛顿，除在全国各地设有区域运作中心外，还有紧急
事态援助中心以及FEMA 训练中心，总共拥有2500 多名全职员工和5000 名后备人员。FEMA 是一个直接向总统报告的专门负责灾害应急的独立机构，主要目的是通过包括减缓、预备、回应和恢复等手段在内的一整套危机处理程序，来协调各联邦部门、机构，以减少各种灾害引发的生命和财产损失，保护美国的国家重要基础设施。FEMA 融合了许多分散的与灾害相关的职责，吸收合并了联邦保险办公室、国家防火办公室、国家气象服务计划、联邦救灾办公室等机构，并且民防工作也从国防部的民防署转到了FEMA。
FEMA 的工作范围相当广泛，主要是负责联邦政府对大型灾害的预防、监测、响应、救援和恢复工作，涵盖了灾害发生的各阶段。因此FEMA 的工作也可以概括为针对灾害的发生周期，建立和维护国家级的紧急事务管理系统。FEMA 内部的机构设置充分反映了它的功能，部门根据灾害发生周期的减灾阶段、准备阶段、响应阶段、恢复阶段来设置。它在全国还常设10 个区域办公室和2 个地区办公室，每个区域办公室针对几个州，它们的工作是直接帮助各州开展救灾计划和减灾工作。经过二十余年来的蜕变与成长，FEMA 目前已成为联邦政府处置紧急事务的最高管理机构，集成了从中央到地方的救灾体系，建立了一个统合军、警、消防、医疗、民间救难组织等单位的一体化指挥、调度体系，一遇重大灾害即可迅速动员一切资源，在第一时间内进行支援工作，将灾情损失降到最低。
作为危机管理中的核心协调决策机构，FEMA 制定详细的战略计划作为该机构的行动纲领性文件，并明确这些战略计划的实施细则。在救助力量匹配方面，FEMA 拥有紧急事务应急小组、紧急事务支援小组特别是经过专门训练的城市搜索和救援小组，用于应付处理灾难性的救助任务。同时，FEMA 实行每天24 小时不间断地运作，从20 世纪90 年代开始就有整体的联邦应对计划来综合协调这些行动，其中也有专门针对恐怖的部分，进行演习、培训，和相关的部门进行讨论以便确认每一部门的职责。特别需要注意的是，该署不仅仅是协调指导各联邦政府机构，
也特别重视对民众的心理援助和法律救助。
FEMA 的组织结构和职能在FRP、CONPLAN 等文件中都有着明确而详尽的规定。作为事后管理的牵头机构，FEMA 根据其法定的权威负责．管理和协调州和地方政府处理任何联邦事后管理应
对事项(具体职能情况请参见下图4)。
FEMA 主要任务是后果管理。当一项影响到公众的健康、安全、财产的突然事故发生后，后果管理就是协调政府各部门以便更好地应对。联邦政府在后果管理中的作用就是帮助地方政府更好地处理这些事故。当然，根据危机事态的发展，FEMA 的法定职能也不尽相同。在危机发生的前
图4 联邦紧急事务管理署(FEMA)功能结构示意图
资料来源：http：／／www．Femag，
FEMA 可以在没有总统授权的情况下凭有限的权力动用初始应急资源和应急小组，发布重要的命令和实施控制；根据危机事态的发展，它还可以向国防部要求调用其资源。总统宣布紧急状态后，危机应对处理的各项职责由FEMA 署长、副署长、区域首长＼联邦协调官协同地方官员共同实施。 FEMA 为FBI 的战略和运作中心(S 工OC)指派联络和顾问人员、负责联邦紧急事务支援小组(DEST)、联合运作中心(了OC)和联合信息中心(JIC)的调配问题。在危机事后管理中，FEMA
负责协调行动、判断形势和发布公共信息的职能。
对于类似纽约“9.11”事件那样的危机，通常情况下，最及时的反应来自当地的机构，FEMA则是它们的后方，后者主要负责收集整理信息，并保持与前方的接触，了解需求，及时提供一切必要的支持。因此，不管对于纽约现场的人们还是华盛顿的官员们，都可以从FEMA 获得综合的联邦相应支持。
在“9.11”事件的处理中，FEMA 首先是一个统筹协调的机构，职责是受总统指挥来负责处理恐怖事件结果。“9，11”恐怖袭击事件发生后，FEMA 立即开启了位于华盛顿的应急指挥中心(Emergency Operation Center)，该中心和联邦调查局的信息处理中心,(1nformation OperationCenter)紧密合作，处理各种可能和已经发生的危机。并在华盛顿 Anacostia 海军基地建立了动员中心，以协调民众的志愿救援工作。同时波士顿、纽约、费城、亚特兰大、芝加哥、旧金山、
丹佛等10 城市的FEMA 地区应急办公室也紧急启动。同时，FEMA 动员专为应对恐怖份子攻击暴行而训练的12 个紧急应变小组，全力展开救难工作——8 个都市搜救小组深入纽约倒塌的世界贸易中心双子星大楼，搜救幸存者(这些小组的成员包括工程人员，其他技术专家以及训练有素的搜救犬)，另外4 个紧急处理小组则派至五角大楼，在那里进行搜救行动。在开展这些减灾手段和措施的同时，FEMA 紧急要求美国工兵部队前来处理受害地区倒塌建筑物的清理工作，并立
即向美国国会申请资金，以用于华盛顿和纽约等受灾地的救援等项目。
2、联邦调查局(FBI)
联邦调查局是司法部所属的主要调查机构，成立于1935 年，总部设在华盛顿特区，下属56个地方分局(根据犯罪态势、地理位置和有效管理因素在全国56 个城市设定)、近400 个办事处，以及21 个国外联络所。FBI 还设有专业调查机构，包括两个地区计算机辅助中心和两个信息技术中心，为联邦调查局的调查与管理部门提供信息处理服务。FBI 拥有近些年来日臻完善的庞大的信息系统—国家犯罪信息中心，与联邦、州和地方各级刑事司法机构密切合作，全天候满足
执法机构对重要信息的需要。作为国家整体情报系统的一个组成部分，FBI 首要的职责是国内反情报活动，包括通过法律手段对敌对国家情报机构对美国进行的颠覆、破坏以及其他秘密情报活动进行侦察＼识别，并加以阻止。对那些社会影响重大的案件，诸如集团犯罪和毒品、金融犯罪、暴力犯罪、恐怖活动和外国情报活动，联邦调查局应优先调查。FBI 的首要任务是危机管理，主要包括预防、排除或终结各种恐怖主义者的威胁和行动，追捕和检控各类犯罪分子。作为危机管理的牵头机构，FBI 的运作侧重于减灾和后勤管理两个方面
(参见图5—5)。根据危机事态的发展，其职能分工的具体流程如下：
首先，FBI 通过判断危机的事态从而确定联邦应急的性质和范围，在和司法部长、总统、国家安全委员会沟通后，指导别的相应的法律执行部门和机构(如FEMA)提供判断危机事态的必要的支持，向各有关机构发布危机信息，在必要的情况下建议司法部长采取危机应急措施，后者再把信息传递给总统和国家安全委员会。
危机事件发生后，FBI 将担当联邦现场指挥的职责，确保全国联邦、州和地方当局在应对危机时的协调一致，直到司法部长把牵头机构的职责交至FEMA(参见图6)。在得到准许的条件下，FBI 还将和FEMA 一道组织和协调联合信息中心、联合运作中心、紧急事务应对小组、紧急事务支援小组，建立初始的联邦运作中心，派遣危机现场指挥官，向FEMA 调派联络员和顾问人员，向联邦政府寻求支持等，确保各方机构协调一致应对危机(有关双方的协作，参见图7)。
图5 联邦调查局(FBD 运作示意图
资料采源：http：／／www．fema．gov／pdf／rrr／frp／，美国联邦应急系统(FRP)，1999此次“9.11”恐怖事件，尽管在事发前没有任何察觉，但事件发生后FBI 的工作却是很有效率的。FBI 在担负现场指挥的职责的同时立即开展有关爆炸事件的情报工作，这些情报工作包括：在因特网上开设了一个专门网站，用来搜集和劫机撞机恐怖事件有关的线索，司法部长阿什克罗夫特呼吁，如果任何人愿意提供有关线索，都可以登录该网站；在提示洛杉矶将是恐怖分子下一波攻击目标的同时，FBI 和移民规划局、美国司法部、监狱管理局和药品管理局等相关部门一道，出动在全国甚至国外的警员大规模调查这一恐怖事件，参与追查恐怖分子行动。恐怖袭击事件发生后，FBI 很快就调查到两架客机在撞人世贸大楼前曾遭到劫持的消息。美国当地时间9 月12 日，FBI 找到了在匹兹堡坠毁客机上的“黑匣子”，并收集本·拉登可能与11 日发生在美国的恐怖袭击事件有关的证据，查明了许多劫机者的身份。在世贸大厦和五角大楼遭袭击大约两天后，美国联邦调查局(FBI)共获得2400 多条破案线索，并在波士顿市和佛罗里达州逮捕多人，初步确定共有24 人直接参与了11 日的劫机行动，最初的行动信号采自中东地区。FBI 还公布了涉嫌劫机制造恐怖事件的19 人名单，收集他们同拉登和其他恐怖组织有联系的证据。
图6 危机现场指挥示意图
资料来源：http：／／www．fema．gov／pdf／rrr／frp／，美国联邦应急系统(FRP)，1999
图7 联合运作中心结构示意图
资料采源：http~／／www．fema．gov／pdf／rrr／frp／，美国联邦应急系统(FRP)，1999
3、中央情报局(CIA)
中央情报局是在美国战略情报局和中央情报服务社的基础上，根据1947 年国家安全法建立的，是隶属国家安全委员会的独立机构。它的总部设在弗吉尼亚州的兰利，但在华盛顿地区却有其许多办公室和3 000 多名雇员。中央情报局分为四个主要组成部分——管理处、行动处、科技处和情报处，每一部分由一名副局长领导，还有六个直接归局长和副局长领导的办公室：总审计办公室、总监办公室、审计员办公室、平等就业机会办公室、人事主任办公室、政策与
计划主任办公室。作为美国的最大情报机构，CIA 通过国家安全委员会直接向总统负责。在白宫有一个由总统亲自领导负责制定中央情报局政策、计划的特别小组，CIA 的正副局长由总统任命，参议院批准。
CIA 作为美国情报系统中的行动机构(参见图8)，除向国家安全委会就政府各部和机构同国家安全有关的情报工作提供咨询意见，协调联㈤政府各情报系统的情报和反情报活动外，主要是在世界各地从事收集情 m、反情报和颠覆活动，研究和发展技术收集系统，并基于此种目的开发新 R 术。1981 年根据里根总统第12333 号行政命令，中央情报局只要其工作 V 是针对美国公民和机构的国内活动，则可以在美国境内秘密搜集“重要”的外国情报。规定还授权中央情报局只要经过总统批准，不影响美国的政 S 进程、公众舆论或宣传工具，则可以在美国境内进行“特别活动”或隐蔽行。因此，CIA 没有国内安全的职能(这是司法部下属联邦调查局的职能)，也没有逮捕权，但在局长与司法部长同意的程序同FBI 合作，在国内收集外国的情报和反情报，以及进行“反情报”的工作。
图8 美国情报系统示意图
http：／／www．fema．goV／pdf／rrr／frp／，美国联邦应急系统(FRP)，1999
1947 年美国《安全条例》规定：中央情报局是总统执行办公室的一个独立机构，具有以下
五种职能：
向目家安全委员会提供政府各部门和机构有关国家安全方面情报沽动的情况；
向国家安全委员会提供协调政府各部门和机构有关国家安全方面的情报活动的建议；
联系和评价有关国家安全的情报，为政府内部适当传播情报，在适当的地点提供有用的机构和设施；
·为现存情报机构的利益，从事共同关心的辅助服务，以便更有效、更集中地执行国家安
全委员会的决定；
·履行影响国家安全的有关情报的其他职能和义务，以便国家安全委员会能随时进行指导。冷战后CIA 重新确定了三大使命：努力掌握介入武器扩散和恐怖活动的国家情况；严密关注可能使美国感到不安的国家；努力协助政府确保美国企业在国外的安全。目前，中央情报局已成为美国从事情报分析、秘密人员情报搜集和隐蔽行动的重要政府机构。它对空中侦察系统的发展，如U—2，锁眼—11 及“流纹岩”号卫星，起着重要的作用。作为美国情报共同体的核心成员，CIA 成为总统外事工作的得力助手和工具，在美国庞大的情报系统起中心协调作用，对国家的安全和外交政策的确定关系重大。“9.11”恐怖袭击事件发生后，在CIA 的敦促之下，很快就有50 多个国家的情报机关和警方拘捕或扣留了几百名怀疑和
“9.11”事件或“基地”组织以及其他恐怖集团有关的可疑人员。
4.国家安全委员会(NSC)*
成立于1947 年的美国国家安全委员会(National Security Council，简称“NSC”)是美国总统在国家安全方面的最高咨询机构和办事机构，是美国政府管理情报系统、制定对外政策、进行危机管理和危机应对的权威机构，也是美国政治与军事的神经网络中枢。
①组织变迁
1947 年7 月美国总统杜鲁门根据美国《国家安全法》(National Security Act)创设了国家安全委员会。美国《国家安全法》的制定和国家安全委员会的创设，既是东西方军事政治对抗以及美苏关系进入“冷战”状态的直接产物，也是对“二战”期间美国国家安全政策制定程序混乱的一种现实反应，同时还是对罗斯福总统非正式的的管理方式与管理风格的一种法律矫正。
自1947 年成立至今，国家安全委员会几经变迁，从最初作为总统纯粹的顾问、咨询性质的机构发展成为当今美国最有权力的总统办事机构之一，从最初作为对总统权力加以“制约”的机构被历届总统变为一个总统行使领导权的强大工具。其间的发展历程大体可以划分为以下四个阶段：
第一阶段：国家安全委员会的诞生与初步发展(杜鲁门和艾森豪威尔时期)。按照1947 年《国家安全法》的有关规定，国家安全委员会基本上是作为总统在制定对外政策飞进行危机管理方面的顾问机构和咨询机构。在这一阶段，由于国家安全委员会人数很少，各项功能还很不发达，很不完善，作用也十分有限，总统还是依赖于传统的政府部门——国务院和国防部。
第二阶段：现代型国家安全委员会的定型(肯尼迪和约翰逊时期)。到了60 年代早期，国家安全委员会不再仅仅是一个顾问班子，开始参与决策，表现为：第一，国家安全委员会官员成为总统的个人幕僚；第二，正式的国家安全委员会被机构间团体所替代，这些团体的成员均由总统决定任命；第三，国家安全事务特别助理成为关键的政府官员，负责管理机构间团体和协调政策程序，同时向总统提供建议和情报。
第三阶段：现代型国家安全委员会的转型与嬗变(尼克松、福特和卡特时期)。自尼克松总
统时期，国家安全顾问开始获得了内阁阁员的地位，这一职位成为拥有实权的显赫职位，突出表现为：第一，国家安全顾问开始作为总统的发言人，并积极参与美国外交政策的实际运作；
第二，在同级的其他对外政策中，国家安全顾问首屈一指；第三，为协助国家安全顾问工作，国家安全委员会机构的规模和影响力空前扩张，特别是基辛格和布热津斯基大搞秘密外交，取得一系列新突破。
第四阶段：可能朝“传统”的回归(布什和克林顿时期)。国家安全顾问的地位和作用达到国家安全委员会历史上最高峰的时候，也是美国公众和美国国会对国家安全顾问掌管国家安全政策大权的状况极为不满的时期，到布什和克林顿总统时期，国家安全顾问的地位和作用有所下降，国家安全委员会重新回到了其成立的初衷以及最初的样子上来。
②组织结构
国家安全委员会的基础结构包括两个部分：一个是由总统的高级内阁成员组成的咨询委员会；另一个是配合其工作的小型秘书班子，这一班子通常是由一名文职行政秘书负责。首先，从美国国家安全委员会的内设机构来看，一方面，从决策系统的角度观察五大子系统(信息子系统、咨询子系统、决策子系统、执行子系统和反馈子系统)都已完备，而且，其中的信息子系统和咨询子系统还相当发达(通过国家安全委员会，两个子系统被整合为一)，这是国家安全委员会有效决策的关键；另一方面，从“结构一功能”的角度考察，国家安全委员会的基础组织结构包括三个分支委员会——国家安全委员会部长级委员会、国安全委员会副
部长级委员会和国家安全委员会协调委员会。其次，从国家安全委员会的人员构成来看，主要包括四个部分：法定成员(包括总统、副总统、国务卿和国防部长)、法定顾问(包括中央情报局局长和参谋长联席会议主席)、国家安全顾问(即国家安全事务助理)和国家安全委员会非法定成员(包括财政部长、行政管理预算局局长、总统科学顾问、经济顾问委员会主席、美国贸易代表办公室和美国常驻联合国代表)。当然，国家安全委员会的组成还应当包括一些日常的工作人员。
③组织功能
按照1947 年美国《国家安全法》的规定，国家安全委员会的宗旨和任务为：就有关国内、外交和军事政策向总统提出建议，从而使各军种和其他政府部门更有效地进行合作；就与美国实际的和潜在的军事力量有关的美国的目标、义务和风险作出评价，从而能够向总统推荐可行的选择；考虑涉及与国家安全有关的政府部门共同关心的事务和政策，并向总统推荐可行的方
案。国家安全委员会作为总统与其国家安全顾问和内阁高级成员(国家安全委员会的法定成员)思考、研究和制定美国国家安全和外交政策问题的一个主要论坛，其法定职能可以划分为三个方面：一是向总统提供建议和意见；二是作为总统长期计划的工具(但实际中几乎从未实施过)；
三是促进国家安全程序的协调和统一。当然，在实际运作中，国家安全委员会法定职能与其实际行使的职能具有一定的差距——它在从事高层决策制订工作、政策协调工作的同时，还进行了其法定职能以外的秘密“准政治军事活动”，如宣传和政治鼓动、经济战、颠覆敌对国家和集
团、先发制人的直接行动等。
④运行机制
在现实的美国政治生活中，国家安全委员会对美国国家安全和国家利益政策产生重大影响，这些影响在其应对政治危机(1962 年古巴导弹危机)、军事危机(11990 年“沙漠盾牌”行动]以及突发性危机(如1985 年“阿切尔·劳拉”号油轮被劫持事件)中都可以得到证实。虽然不同时期、不同美国总统的国家安全委员会在体制运行中具有不同的特点，但美国总统对于国家安全委员会的使用和管理往往是在两个层次上进行的：一是通过使用国家安全委员会工作班子及总统安全事务助理，形成一种正式的国家安全委员会机构间的运作程序；二是在总统最亲密的顾问之间的．非正式的运作程序，形成典型的“精英决策”，这两个层次实际
上也就是国家安全委员会体制的最一般程序的两种活动方式。就国家安全．委员会的决策体制和决策模式而言，由于其作为决策班子具有一定的局限性，尼克松之后的历届美国总统都越来越依赖于国家安全顾问及其工作班子管理的以白宫为中心的决策程序，形成国家安全委员会一种相当封闭的典型的总统政治学决策模式。
全面的危机应对网络
“9.11”恐怖袭击事件发生后，美国全国进入战时状态，一小时内飞机净空、三军警戒、总统进入指挥位置，政府紧急出台多项措施应对紧急局面，有效地减少了灾难损失。在面临国家紧急状态或重大灾难时，美国危机管理体系之所以能够有机协调、高效运作，关键就在于它拥有全面的危机应对网络(参见图5—9)。该系统网络不仅包括上文所述的完备的危机应对计划和高效的核心机构，还包括志愿者组织、私人机构、国际资源以及完备的危机通讯等丰富资源。
图9 美国国家灾害应急网络图
资料来源：United States GOVernment Interagency Domestic Terrorism Concept Of Operations Plan，
http：／／www，fbi．Gon／publications／conplan／conplan．pdf
1.政府(中央＼州＼地方各级)
基本上，美国危机管理体系为联邦和州的两级制。当危机发生后，联邦紧急事务管理署有充分的设备、补给及人员及时待命。当灾难的严重性超出地方处理能力时，州便可请求总统与联邦支援，由罗伯特·斯坦福法案(The Robert.T.Stafford)编列特别经费，经联邦紧急事务管理署评估鉴定后，由总统宣布为国家级灾难联邦紧急事务管理署就灾情状况作出决策，编组联邦求援团队，协调部门，提供救灾资源，并随时通告大众灾情变化，在应急救灾的同时，亦规划修正未来防灾方向及策略。总体上说，在美国，以联邦紧急事务管理署为危机管理中的核
心协调机构，进行灾难的计划和协调。从横向来看，危机管理系统实质上涉及到绝大多数的国家管理部门。如前所述，FRP 明晰了危机管理中各联邦政府部门与机构的相关职能，12 项细分的职能都设有主要构和辅助机构。
同时，总统、国会、联邦机构之间在应对危机时的协同关系也都有明确规定。
从纵向来看，美国有上下级政府系统的紧急事务管理，紧急事务管理已经成为一种职业，国家以立法形式要求各州、县、市设有相应机构，每个部门或单位都指定具体人员负责，而且持证上岗，充分保证下情上达。对紧急事务响应负有重要责任的州级紧急事务管理办公室在灾难期间是本州的协调指挥机构，一旦灾难发生，州级紧急事务行动开始工作，州长动员并部署本州的工作人员、设备及其他资源到灾区以支持地方政府，该部分的具体操作通过911 应急指挥系统(中心)实现。
美国上述机制形成了纵向垂直协调管理、横向相互沟通交流、信息资源和社会资源充分共享、指挥协调高效、组织机构完备、覆盖全国范围的危机应对网络系统。当然政府还建立了完善的捐募及发放系统，以有效汇集救灾资源，并将赈灾物资及时送达灾民手中，让有心投入救灾赈灾的社会各阶层人士可以方便地找到捐赠途径，同时让救灾资源作最有效的统筹分配。
在美国政府列出的对于“
2.志愿者组织
美国危机管理体系建设特别注重建立民间社区灾难联防体系，通过各种措施吸纳民间社区
参与危机管理：千是制定各级救灾组织、指挥体系、作业标准流程及质量要求与奖惩规定，并善用民间组织及社区救灾力量；二是实施民间人力的调度，通过广播呼吁民间的土木技师、结构技师、建筑师、医师护士等专业人士投入第一线救灾工作；三是动员民间慈善团体参与赈灾工作，结合民间资源力量，成立民间赈灾联盟；四是动员民间宗教系统，由基层民政系统邀集地方教堂、寺庙的领导人成立服务小组，有效调查灾民需求，并建立发放资源的渠道。
当然，当危机事件发生时，FEMA 作为对公共安全和财产负有责任的紧急事务管理机构、志愿机构、工商企业、执法部门以及其他团体的联系中心和领导机构，政府系统的紧急事务管理同样离不开众多社会团体和民间组织的支持。
特别是紧急事故中有关医疗和生命安全方面的救助，自愿者组织的作用显得尤为重要。
“9.11”事件发生后，美国卫生与福利部(HHS)火速成立全国医疗紧急系统的抢救工作，动员7000 多名医疗职工，80 个救灾小组全面出动。美国红十字会(ARC)也开展和参与了一系列的救援活动，在纽约建立了12 个庇护所，其中10 个向公众开放，2 个分别向消防队员和警察的家庭人员开放；在新泽西州建立了15 个庇护所，在阿灵顿设立了两个；并建立了家庭援助中心，开设咨询电话，帮助公众寻找家属下落；美国红十字会在纽约和华盛顿两个城市建立了急救小组
和运尸小组。此外美国红十字会还提供了大量的救灾物资，在22 个州的机场随时待命运往灾区，组织精神医生给救援人员和公众提供咨询和帮助。社区血源中心全国协会也与军方联系，向纽约市各大医院紧急输送了大量的血源。
据美国国家广播公司报道，纽约和华盛顿以外地区的美国人也纷纷伸出援手，各地捐血站外大排长龙，人人争相挽袖捐血。纽约各地已有数千名志愿人员加入救难行列，许多商店打开大门，免费赠送手电筒、饮水和食物，和任何救难和避难人员需要的物品。由于公共运输系统停摆，许多人只得步行回家，有车的人都会主动让人搭车，甚至自动自发地组织车队去接送困在路上的人。
3.私人机构
危机很可能波及的是整个社会，危机管理将动用一切可以利用的社会资源，作为私人机构的组织，诸如私立医院、保险公司、银行以及别的商业组织，同样在危机应对网络中发挥重要
作用。在“9.11”事件发生后，美国政府按照联邦航空管理局的命令，全美机场停止飞机起降，美国全国所有机场宣布关闭，同时保留所有进入跑道，以接纳降落的飞机。高层大楼人员被紧急疏散，重要旅游胜地均被关闭。同时，由于“9.11”事件的重创让美国股市无限期休市，而世界金融中心更是陷入恐慌，因而，美国政府采取的金融应急措施要求华尔街股市全面停市，美国联邦储备局向其他银行提供现金，并表示会维持正常工作，以防止出现资金挤兑现象。
4．国际资源
在今天，危机的原因和结果往往是世界性的，所以，“在对危机的处理上，尽管世界各国存在着地域上和意识形态上的差异，但反应是相似的”。因此，在面对诸如世界恐怖主义活动之类的危机事件时，国际社会如何采取行动来对付和避免?这是整个国际社会应加以注意和解决的。在当今世界经济一体化、社会信息网络化的背景下，随着危机发生波及的范围愈来愈广，复杂性越来越强，危机管理就需要从更高的层次，以更务实和有效的策略，寻求包括各国政府和国际组织在内的国际资源的大力合作、协助和支持，建立有效的全球危机救治合作机制。
在危机的应对中，通过全球合作，一方面全球不同主权国家间可以获得更多的谅解，有效消除危机，恢复社会秩序，重建和平、文明的世界。另一方面可以通过全球资源共享，提高危机救治效率、降低救治成本。
“9.11”恐怖袭击事件中，美国国务院承担了国际援助联络处的工作，正是在其他国家的合作下，美国政府迅速确认恐怖分子并立即开展搜索恐怖分子的行动。事件发生后，美授权美国在世界各地的使、领馆关闭，要求各国政府对美国驻外机构加强戒备，并督促这些机构采取一切必要的安全措施，时刻防备突发的事件。在美国传出恐怖袭击事件后，国际刑警组织美国中央局发文向“国际刑警组织”(International Criminal Police Organization，简称 ICPO)
各会员国中央局求援，希望能提供这次攻击事件相关情报。电文中请各国暂勿电询本案相关细节，如有进一步资料，会另行提供。世界各国和各类组织纷纷发表意见，采取措施加强美国在当地机构的安全防备，取得共同打击恐怖主义的意见。世界石油组织也确保石油供应和油价的稳定。此外，恐怖事件同样涉及世界各地保险公司的赔偿等问题。
5.危机通讯管理
这里所说的危机通讯包括两方面的含义，一是危机管理技术层面的通讯，即以最先进的技术确保灾害发生时有关信息充分交流，另一种是危机发生后如何做好和社会及公众的沟通问题。之所以把危机通讯管理单独列出进行分析，是充分考虑到通讯这一环节在整个危机管理中的独特地位和重要作用。
危机管理中信息往往是决定性的关键因素，无论是灾情汇集、灾情研判、求援指挥，乃至个人安危，都是不可或缺的。美国著名的危机管理专家蒂莫西·库姆斯(W．Timothy Coombs)曾就建立有效的危机通讯管理进行了深入的探讨。然而，与危机信息的重要意义相对应的是，危机发生时商业通讯系统也告失灵。基于此，FEMA 与联勤总部达成特别协议，成立全套电子化的波音747 为空中指挥的通讯中心。同时，开发提供各种电脑软件(如网络上可以直接下载预估洪水位的软件)，评估预测灾变损失，并积极运用信息网络等最新科技。在整个危机管理网络中，
作为地方应急的州级紧急事务管理办公室的日常行为就体现为对协调响应、警报、预警、紧急事务通讯以及紧急事务信息的公众广播等。
而在危机管理的公共沟通建设上，我们在前文曾经讨论过一些基本的原则：诸如要掌握舆论导向作用，争取舆论主动权；确立信息沟通的可信度与权威性；明确一个发言人及规则的信息发表渠道；危机发言人与最高决策层有直接沟通，有权参与决策等；在和媒体的交流中，危机媒体管理要力争做媒体的盟友和合作者；遵循时间第一和均衡的原则，做到言行一致等等。这些原则在美国危机管理体系应对“9，11"恐怖袭击事件中得以充分地体现。“9.11”事件发生后，美国CNN 中心对公众关闭，有关此次危机的任何信息，由联合信息中心掌握和控制。美国的各种媒体实时跟踪报道恐怖袭击事件和救援的情况，对救援行动宣传和实时信息发布起到了重要作用。其中尤以网络媒体特别突出，各大门户、新闻网站对恐怖袭击事件予以实时关注和报道，使民众迅速了解了事态的进展以及救援的情况，同时有的网站还进行了查找失踪人员、网上募捐、征集志愿者、呼吁献血等有益的活动。美国的政府门户网站
(www．firstgov．gov)在此时起到了权威信息发布的作用，设置了美国响应恐怖事件的专题，列出了所有联邦政府机构应对恐怖事件的对策措施的链接，点击后可进入各联邦政府机构关于应对恐怖事件的专题内容。1)2FEMA 的网站为例，FEMA 在事件发生后立即在其网站首页设置了专题栏目，第一时间发布了启动联邦应急响应计划的消息，随后不断发布其组织指挥应急救援工作的动态，其他提供应急救援力量的机构和组织的网站也都有大量本部门针对恐怖袭击事件所采取的措施以及最新的救援情况报道。再加上许多的民间机构有关志愿行动和捐助的网站，针对“
1.民众的心理与实际应对能力
形成完善的危机管理体系，首要是必须在全社会树立正确的危机意识。在美国，紧急事务管理已经发展成为一门新学科，在灾难防治与紧急应变上发挥着极大的功效。早在1967 年，美国联邦政府规定911 是全国统一且惟一的报警号码。当总统宣布为灾区后，百姓可直接使用免费电话申请救助，如住房方面的租赁协助、临时居所或紧急修缮费；低息房屋贷款，以弥补财产损失未保险部分；对无力偿还的重度损失，可申请个人及家庭救济金；另外尚有灾难引起的
心理咨询(如亲友伤亡等)、失业救助及法律协助等。FEMA 不仅协调指导各联邦政府机构，也特别重视对民众的援助。如在这次“9，
FEMA 在网站发布国情通告等官方信息的同时，还专门提供一些针对民众的援助，如给父母亲提供如何向孩子解释这次灾难的建议；专业的心理咨询机构及时对灾民进行心理辅导，安抚灾民
情绪及进行心理治疗。针对应对危机，美国总统的特别申明是：“每一个美国人都要知道，当他们生命财产受到威胁时，国家会倾全力保护他们。”在遭到前所未有的“9.11”恐怖攻击时，总统布什让全美国和全世界看到他人身安全无虞。在返回白宫途中，布什总统还分别在路易斯安那州和内布拉斯加州空军基地做短暂的停留，表达哀痛之意并誓言采取还击。事件发生后，布什总统立即发表四
次讲话——第一次发表讲话的时间距离事发仅45 分钟——希望全国人民团结一道共度危机，表明美国政府保护本国人民、打击恐怖主义的信心和决心。布什总统的夫人也到红十字会捐血并呼吁美国国民慷慨捐血，以应付未来的血荒。所采取的这些措施不仅让布什总统从一位政治领袖转型为凝聚全国统一力量与统一心理的象征，也极大地安抚和稳定了民心，鼓舞了民众应对灾变的心理和士气。
因此，在整个恐怖袭击事件中，美国人民在灾难中表现出勇敢、镇定和极强的承受力、凝聚力。
2 日常的情景训练
在应对危机的时候，最重要的是未雨绸缪，提前做好预案，正因如此，在政府公务人员中开展危机应对情景训练就显得很有必要。FEMA 在平时针对恐怖的部分，进行演习、培训，和相关的部门进行讨论，以便确认每一部门的职责，避免灾难发生时在政府和机构之间发生争执。州紧急事务管理办公室承担管理和培训的职责，培训课程的设置能使州和地方防御各种灾难，并尽可能地完成备灾工作，对各种灾难进行响应，以及从各种灾难中恢复到正常状态。针对各地区恐怖行动的特点，美军特种作战部队每年都进行相应课目的反恐怖训练，内容包括地区威胁与恐怖分子的活动情况，恐怖主义的历史与恐怖分子的心理、射击、驾驶等防恐怖措施，飞机、车辆、人员和物资安全以及被扣为人质时的生存方法。1989 年8 月的旧金山大地震中，正是因为6 个星期前进行了一次上千人的地震救灾反应演习，使得救灾和医疗抢险非常及时，
大大减少损失。此次“9.11”事件发生后，美国加强防恐怖训练，制定具体行动原则。目前，美国已经确定在120 个人口密集的城市开展防恐怖训练，重点是防范类似于东京地铁毒气袭击那种使用大规模杀伤性武器的恐怖事件。在城市的反恐怖训练中，政府主要帮助训练反恐怖行动特别行动队、警察、医疗救护人员，改进城市防恐怖的指挥控制与通信系统，并进行多种模拟练习。
3.自学习＼自适应性
危机管理不仅仅包括危机前的信号检测、危机避免、危机准备以及危机事件发生后的危机认知、危机控制和组织恢复过程，它还包括危机后的诸多相关事宜，最主要的就是吸取教训、从危机中获利。俗语“一朝被蛇咬，三年怕草绳”描述小怕事之心态，但从危机管理的角度来看，此心态却有其积极意义。对于危机事件，宁可信其有，不可信其无，对危机的防范，切切不可有丝毫侥幸心理，亡羊补牢，为时不晚。不论是政府部门、私人部门、志愿组织，还是普通社会大众，都应从每次的危机中吸取教训。美国危机管理体系的构建，同样经历了一个从不完善到完善、指挥协调不顺畅、社会资源不能充分利用到运转协调、统一高效，不断学习、总结经验、增强适应能力的过程。经过如华盛顿州里奇兰附近的汉福核储备库于 1944—1947 年高剂量放射碘向空中泄露、1992 年安德鲁飓风、1994 年加州大地震、1994 年纽约世界贸易中心的爆炸案等几次特大紧急事件的考验后，
美国政府加大了对紧急事件救助的力度，从机构设置、舆论宣传、社会动员等诸多方面对危机进行系统、有效的管理。此次“9.11”恐怖袭击事件后，美国政府在扩大对此次事件调查的同时，已开始在全国各地组织反恐怖主义特别行动小组，并迅速开展相关的善后组织和法规建设。美国司法部长阿什克罗夫特表示，他将命令联邦公诉人在每个区内组建反恐怖主义特别小组。他表示，政府已扩
大对入境移民拘留审讯的权力。阿什克罗夫特说，这些新规定适用于目前因违反签证规定而被拘留的75 人.“9.11”事件过后，美国政府和企业纷纷检讨各自的危机防范系统，采取紧急补救措施，如联邦政府下令全面提高国内航班的安全措施。
总的采说，在美国，危机管理理论作为一门独立的学科，是在对古巴导弹、疯牛病等各类历史危机事件进行总结的基础上，结合社会学中的社会冲突理论、心理学中的认知失调理论、经济科学里的发展经济学、制度经济学等从不同角度深入分析的过程中不断发展成熟的。对于普通社会民众来说，重要的也是开展危机应对教育，了解各种灾难发生的科学过程，掌握一定，自我保护的方法，增强在各种危机状态下的危机应对能力，共同构建完善的危机管理体系。
总结：
我们在前面主要介绍了美国危机管理体系的运作机制、结构特点以及911 城市应急指挥系统的相关情况，毫无疑问，美国政府所建立的这些危机管理制度、机构、体系，以及正在酝酿的很多新的举措，对我国进行危机管理体系建设的探索大有裨益。当然，不同国家之间政治、经济、社会、文化和历史等各个方面均有很大的差异，美国的经验不能简单地照搬到中国，我们更应当注意普遍的危机管理体系建设经验和中国传统、国情的结合。需要说明的是，由于世界各国社会制度的不同，自然、地理条件的差异，以及工业技术水平发展的不平衡等原因，各国可能发生的危机事件的种类就有所不同。相对应的，各国建立的危机管理体系的应对的重点也就有所差异，有的国家(如美国、英国、澳大利亚等)建立了综合
性的危机管理协调部门，有的国家则是不同的政府职能部门各自建立以某种类型的危机事件——比如自然灾害、人为灾害等 ——为应急对象的危机管理部门。其实，就是危机管理体系较为完善的美国，由于需要应对的危机类型庞杂，也有不同的部门应对不同的特定危机。比如，有专门应对恐怖活动的特殊部门和措施，有以FEMA(紧急事务管理署)为主的全国性的灾害防救体系，有执行防空作战任务的北美防空司令部等。因此，对世界各国(地区)危机管理体系和相关机构的介绍，也就各有特点和侧重。
〔评析〕：在面对层出不穷类型各异的危机事件时，政府的危机管理体系和能力将是降低危机损害的关键所在。美国的危机管理体系，正是构筑在整体；理能力的基础上，通过法制化的手段，将完备的危机应对计划、高效的核心．协调机构、全面的危机应对网络和成熟的社会应对能力包容在体系中，这也在一定程度上体现出美国公共治理结构完善的特点。__