城乡统筹中新型城市形态创制的要素关系
李慧芳1孙津2
内容摘要
在中国，城市和农村的各自状况和相互关系决定了统筹协调城乡发展的必然要求，而城市本身也会在这个统筹协调中生成自己的形态特征。在城乡统筹的具体实施中，新型城市形态既是一个发展理念，也是一个具体的建设内容和文明形态，因此，至少需要针对几个主要的要素关系进行相应的政策、制度、甚至法律创制。对此，本文提出了以下主要几个方面：1、同一辖区内不同行政级别之间的政府职能及行为关系；2、本地（或常驻）居民与外来（或流动）农村人员的关系；3、不同社会群体与发展取向的关系；4、城市内部在形象塑造中的精神面貌、生活方式、消费导向、开放态度、以及行政划分和政策连接等方面的城乡关系。
关键词城市形态 城乡统筹 城市形象 所谓城市形态，在此主要是指由城市运作各基本要素构成的机制特征，在此意义上讲，不同的城市都可能有各自的形态。毫无疑问，城市形态在历史上有过很多变迁，不过这里提出的新型城市形态既是一个发展理念，也是一个具体的建设内容和文明形态。在中国，新型城市形态创制的主要根据和特点，就在于城乡统筹的实施要求、以及与此相应的一些主要关系处理。作为城市文明的特征体现，它的建设包括很多方面，比如产业结构和布局、各种生态和空间环境、公共产品的供给和分配、以及多种生活方式的融合等等，但这些建设内容之所以叫做、并且只能是某种新型的城市形态，主要在于这一区域面临的特殊情况使之必需、或者有可能创制某种不同于一般自然进程的城市化或城市建设。换句话说，新型城市形态既是现代化发展中的某种必然要求，更是针对现实状况的一种自觉创制。这方面的内容也很多，本文仅限于在分析中国特有的新型城市形态和城乡统筹关系的基础上，指出相关创制所针对的一些基本要素关系。
一、新型城市形态与城乡统筹
作为某种文明形态，城市是一个历史范畴，其自身也是发展变化的。但是，随着全球范围的现代化进程，城市所具有的聚集带动和导向引领这两个基本功能，决定了整个社会的发展方向。所谓聚集带动，主要指在财富的产生和增值、消费方式以及人口分布等方面的某种空间形态，也就是都向城市集中；而导向引领则是指农村与城市的关系，即文化意义上的农村城市化，也就是说，不仅仅是农业工业化和农村人口大幅减少等方面的变化，而且城市还成为农村的发展动力和观念参照。在此意义上讲，城市已经成为现代文明的载体，其发展形态也必然会有自己的一般规律。
但是，中国在这方面有两个特殊的因素，一是农村人口比例太大、而且绝对数量太多；另一是现代化起步很晚。由此也就带来两个矛盾。第一，现代化的高速发展加快了农村城市化的进程，但城市却不可能提供太多农村人口的空间转移；第二，现代化必然带来资本和财富向城市的集中，但后起的现代化没有条件、而社会主义共同富裕的原则更不允许农民的破产。因此，中国城市的发展就不可能是一般意义上城市功能的自然实施，而只能是对于城乡整体发展的协调统筹，并由此形成具有中国特色的新型城市形态。
当然，新型城市形态的必然要求并不仅仅在于城乡统筹，比如还有经济结构、生态宜居、消费取向等因素，但是就中国的特定情况、尤其是所谓城乡“二元结构”的现实来讲，城乡关系必然是现代化整体发展的一个主要基本因素，所以城市城乡统筹也就成为新型城市形态最基本的功能机制。同样，不仅因为上述两个主要矛盾，更因为城乡统筹也是多层面和综合性的，比如针对身份及相应权利的主体统筹、以经济活动为主导的要素统筹、以空间形态为载体的区域统筹等，新型城市形态的形成就必然要依赖于、并体现为一系列的自觉创制。但是，现在的研究似乎并没有自觉认识到新型城市形态的创制问题，也没有从这个创制的整体角度来对待诸如城市化、循环经济、可持续发展、以及城乡统筹等方面的联系。事实上，新型城市形态创制是中国现代化特有的要求，城乡统筹就是应对这个要求的一个统领原则和政策机制，因此，新型城市形态创制和城乡统筹是互为因果和互为表里的，作为某种文明载体的新型城市形态也必然是在对于一系列关系的把握和处理中生成的。
二、若干基本要素关系
从上可以看出，作为创制针对的各种关系处理本身就构成了某种城市形态的基本要素，它们大致包括同一辖区内不同行政级别之间的职能及行为、本地（或常驻）居民与外来（或流动）农村人员、社会群体与发展取向、以及整体形象的内部城乡关系等。
1、行政级别与职能行为每个国家都分为若干行政区划，而且不同区划的政府机构都有相应的高低行政级别，因此，如果说政府都是设在城市里的，那么从空间形态来看农村是由城市管辖的。但是在中国，不仅农村是属于城市行政辖区之内的空间区域，而且所有地方的农村都是由城市领导的。这样，不仅城市形态的建设必然要涉及农村的情况，新型城市形态的创制更不得不处理好两种关系，即行政管辖职能与社会发展功能的关系、以及城市和农村的利益空间关系。
就目前的情况来看，这两种关系本身都存在某种矛盾。在前一种关系中，一方面是行政级层之间有领导与被领导的关系，另一方面，不同级层的政府职能又是大体相同的，缺少按照所属区域的社会发展功能所做的相应区别。在后一种关系中，一方面所有城市的发展都需要向农村扩张，另一方面农村自己却没有对应的谈判主体。因此，从这两个关系的结构来看，所有关系到利益取向或分配的问题实际上都是从城市角度考虑的，至少是以城市为出发点。
一方面，政府职能是从城市角度来设置的，农村工作只是其中的一个部分，不仅职权上有诸多局限，而且在观念导向和决策制定上都是由城市来领导的。因此，虽然现在都说要打破城乡二元结构，但实际上并没有弄清楚这个“二元”的真实含义在于一元化领导下的权利和利益差别。换句话说，并没有农村自己的行政体系，而直接管理农村事务的乡政府的职权又是极为有限的。事实上，城乡各自的自然形态必然是不同的，如果要破除的是城乡在权利和利益方面的二元结构，那么新型城市形态建设要做的就应该是某种功能上的协调统筹。从行政管辖职能和社会发展功能的关系来讲，不同行政级层（比如中央、省和直辖市、市、县、乡）的政府的职能区别就不应该仅仅是权限的高低以及具体内容的宏观和具体，而且还要针对其不同的文明形态和发展任务设定相应的职能区别。
另一方面，无论城市的各种管辖职能还是其利益空间的占有，都具有向农村扩张的趋势。事实上，城市本身也有不同空间关系，主要包括分离和重叠两种类型。所谓分离，就是某行政区划的空间就是它的城市范围；而重叠则是指不同行政级别或区划共处同一空间。一般说来，分离形态的城市与其辖区内的农村有明确的空间界限，因此，由城市建设所带来的向农村扩张已经成为政府的正常职能。重叠形态的城市有两个级层类型，一是首都和省城，另一是市县和乡镇。前一种类型中的中央和省实际上是驻在某个城市内进行领导，所以向农村的扩张在空间上是由所在的城市承载的。后一种类型的扩张比较直接，因为不仅市、县本身都有农村地区，而且乡、镇就是和农村连在一起的，尤其是各种小城镇、中心镇的建设，其空间都是由农村提供的。但是，这里的问题并不在于城市向农村的空间扩张是否合理，而在于资源配置和利益分配的区别。在这方面，农村的最根本弱势并不在于农业产业的利润增值局限，而是公共用品供给的差别，然而问题又恰恰在于，由于社会形态和发展功能的不同，农村不可能、也不应该要求与城市形态一样的均等化公共产品供给。
由上可以看出，新型城市形态必须针对城乡统筹的目标和功能，调整不同行政级别的政府职能设置，针对城市和农村的社会发展功能设置有所区别的政府职能体系，并从公正和公平的角度建立统筹协调城市和农村利益空间关系的机制。
2、本地居民与外来农村人员城乡统筹本身就是多层面和综合性的，比如上面提到的身份、权利、经济要素、空间载体、区域统筹等方面的统筹，但是，这些方面都涉及到一个共同的问题，就是人员的流动和混杂，因为城乡统筹是以城市和农村两个不同社会空间的存在为前提的，所以必然会有城乡之间的人口流动。在经济发展和城市化进程中，这种流动方向主要是由农村流向城市，而且尽管现在仍实行城乡两套户籍管理体系，但是这种管理已经不再构成农村人口向城市流动的主要障碍。由于农村人口的进驻，城市就在不同的身份、权利、习惯等各方面显现出人员混杂的特征。在此意义上讲，城市不得不在自己的社会空间内进行城乡统筹，而由此形成的新型城市形态的一个基本要素关系，就是协调本地居民和外来农村人员的流动与混杂。这方面大致包括三个内容，即土地的综合利用和管理、原驻地农民的安置和转型、以及农民工问题。
简括地说，现在土地综合利用和管理是针对城市向农村的扩张而言的，主要包括城市周边农村土地的变性和使用、以及征占农村土地和农村城市化过程中 “农（民）转（居）民” 的用地变化。因此，尽管土地综合利用和管理的具体工作包括许多内容，不过从城市形态来讲主要有两个方面，一是土地利用的功能结构，另一是地上建设的形式类别。从功能结构来讲，除了城市扩张的用地，主要是通过整合农村居民点和其他村镇用地，使农民向城镇中心和城市居民点集中，从而能够在建设用地规模微量增加的约束情况下，实现用地布局和用地性质的调整，并以此来强化土地的产业和生态功能。至于建设形式的问题，主要体现在发展趋向和城市形象等方面。但是，所有这些做法都是以农民失去土地为前提或代价的，而且农民只是城市土地（及其附加空间）综合利用和管理的安置对象，无法成为这种利用和管理的利益主体。
新型城市形态在人口增扩方面一个突出而又持续的特征，就是不断有取得城市身份的农民加入进来。因此，所谓原驻地农民的安置和转型，其实就是为转为城市居民的农民重新赋予身份和分配相应的权利。一般说来，这方面的工作主要就是征地拆迁、农民上楼、以及统筹就业和社保体系建设。但是，这些工作存在两个互为表里的问题。一方面，赋予的身份和分配的权利都是由制度决定和制约的，无法进行交易，因此只能就附着在相应权力上的利益（主要是土地的得失）进行补偿。由此带来的矛盾主要是无法为补偿的标准定价，而且补偿隐含着补偿者的某种理亏，于是又造成被补偿者“十补就不足”心态的恶性循环。另一方面，权利并不能替代实际能力的具有，因此，被安置者缺乏相应就业转移途径和社会保障的状况很难在短期内得到改善。
随着经济形态的变化，农村会有大量的多余劳动力，这不仅是指务农劳动力的大大减少，而且还在于非农的劳动力不可能在农村找到就业转移的途径。因此，被称为农民工的农村劳动力到城市打工现象，其实是今后农村人口向城市集中的一个主要形态，也是所谓农村劳动力转移的主要取向。换句话说，农民工并不是一个暂时的就业形态，而是一种仍将长期存在的非正常流动就业大军。所谓非正常，主要就是指他们作为某种特殊的群体吃住和工作都在城市，但既不具有城市居民的身份，也不能进入城市就业的体系。
由上可以看出，对于本地居民和外来农村人员这个关系要素，新型城市形态必须处理好三个方面的创制。第一，土地综合利用和管理不仅要针对城市扩张与原农村土地的关系，还要打破城乡的体制界限，为进城的农村人口留出生存和生活空间；第二，必须建立适合原驻地农民在身份上向城市转移的就业政策和社会保障体系；第三，在外来农村人员个人具备相应能力的情况下，应该允许其进入城市就业体系，包括进入公务员系列和事业单位。
3、社会群体与发展取向城市中有不同的社会群体是一个正常现象，不过这种现象在中国更有一个特殊的情况，即城市（尤其是大、中城市）将在两个主要方面不得不接纳农村及其人口的融入，一个是城区向农村的扩张需要，另一个是农村本身的城市化。因此，除了不同城市人口的相互流动，某一城市（或每个城市）主要由三部分不同的社会群体构成，即原驻城市居民、“农转居”（或“农转非”）的居民、以及农民工。由于城乡统筹并不仅仅是城市支持农村，还包括城市空间内的城乡统筹、由城市领导农村所体现的不同行政级层之间的统筹、以及城市辐射带动和农村本身城市化的统筹，上述三个主要社会群体在发展取向上就不可避免地有着资源占有、禀赋条件和利益获得等方面的不同或差异，而且这种情况仍将长期存在。
这些不同和差异的内容很复杂，涉及的领域或方面也很多，但是从总体上不难看出，这里有一个两难悖论：上述情况的存在并不单纯是农村劳动力转移的自然结果或伴随现象，同时也是城乡统筹政策的允许甚至促使；但是，只有继续实施城乡统筹，这种情况中社会群体与发展取向的差异或矛盾才可能得到协调或转化。因此，新型城市形态在这方面的创制实际上并不仅仅是农村向城市的看齐，更关键还在于农民、农村和农业三个方面与城市关系的根本变化，即由农民和城市居民共同构成城市主体、农村成为城市的真实空间、以及农业融入整体的城市经济产业。从人是具有能动性的主体来讲，新型城市形态解决这些问题的最根本创制，在于形成包括新型农民在内的各种不同身份主体的建设合力。这里当然存在公正和公平的问题，比如如何处理农民转成城市居民后的权利安置、以及农民工在就业、教育、住房、社会保障等方面的问题。但是，公正和公平的实现、或者说现实中具有公正性的公平是有条件的，因此，就社会群体与发展取向这个要素关系本身来讲，它所反映的并不是如何消除不同社会群体的差异，而是以各种形式进城的农民如何作为主体在不断适应的过程中积极参与新型城市形态的建设。
4、整体形象的内部城乡关系形象其实是一个主体（或事物）的主导或突出特征在别人（或外界）那里的反映，所以，新型城市形态是需要整个城市来自觉塑造的。同时，形象又是感性的和整体的，是不同的个人通过不同的、甚至是偶然的体验获得形象反映，而这些反映的相同或相似方面就可能形成某一形象综合的和主导性的特征。但是正因为如此，城市形象的作用其实并不是外在的或对象性的，相反，某种形象一经形成，它就对城市本身或内部的状况具有两个独立作用。一方面，形象的特征往往就成了社会层面的认同和价值观导向（比如“新北京、新奥运”、“振兴老工业基地”等）；另一方面，成为整体发展的机制依据和利益目标（比如“硅谷”、“大学城”、“历史文化名城”等）的导向。因此，如何塑造城市形象，直接关系到城市形态是否具有、以及能否实现在稳定与发展方面的协调合力。换句话说，如果城市内部在其精神和物质的层面、以及相互关系方面出现明显的不一致，这个城市的形象或者就是各种矛盾的混合体现，或者与预期的效果不符。显然，自觉塑造城市形象的工作内容很多，不过就本文的主题针对来讲，这里要说的是城市形象本身的城乡统筹要素，也就是由城乡要素构成的城市内部关系。这种关系可以大致分为两个层面，一是精神（或文化）导向，另一是物质（或利益）机制。
由于形象从特征把握来讲是某种对象性的感性反映，因此，在精神或文化层面最能形成或表明城市形象的要素，主要体现为某个城市在精神面貌、生活方式、消费导向、以及开放态度等方面的总体趋向和相互关系。相对说来，作为主体的某种导向性观念或信念特征，精神面貌主要体现为人的自信感、满意度和价值观；生活方式主要体现为消费的水平、形式和导向；开放态度主要是指对外界的了解程度和接纳方式。但是，城市形象本身的特征极少是单一的，因为它是一个动态的过程体现，而且其内容也是丰富和综合的。对于城乡各自因素混合并存的城市来讲，城市形象形成的基本要素关系是由“城里人”和“乡下人”这两个社会群体的文化差异构成的。因此，最重要的是价值观导向的树立，比如城市的开放接纳姿态、农民融入城市建设和生活的平和心态、对生活水平差别的承受力、多元生活和消费方式的宽容并存，等等。
对于一个共同体来讲，虽然价值导向和文化传统对整体精神面貌的形成具有直接的和主要的作用，但这种作用的支撑因素不可能长时间与具体的权利和利益相脱离。换句话说，不仅精神面貌需要相应的物质基础，而且不同社会群体在其权利和利益方面的长期不一致，会使价值观导向难以真实树立和维持，甚至可能导致虚假和瓦解。因此，必须建立支撑精神（或文化）形象预期的物质（或利益）运作机制。就城市内部的城乡统筹来讲，其形象在物质层面的主要构成要素包括行政业绩与区域利益、政策针对与连接机制、城市规模与人口数量等关系。
就行政业绩与区域利益来讲，当前存在两个相互关联的问题，即一方面是行政区划各自为政的地方政绩主义，另一方面则是城乡经济的分离。各级和各地政府都要有经济业绩，而且相互攀比，这样一来，在同一个城市中不仅难以形成经济要素的整合互补，而且各主要产业既不依赖或属于同一种城市形态的经济发展导向，也不在功能上构成建设这种城市形态的经济支撑合力，仅仅是按各级和各地政府的需要被随意选择和安置。同样，支持城市形象的经济基础是一种整体性城市经济，不仅包括城市近郊的农村经济，而且由于行政上城市对农村的领导，也包括该辖区内的农村经济。但是，由于农业对经济总量的贡献不大，政府或者仅仅从国家政策（比如粮食供应和粮食安全）的角度对待农业，或者把对农村的支持看成一种负担。事实上，经济基础对城市形象的支撑作用并不取决于经济总量的大小，而是体现为经济部类、行业、产业、方式、技术等方面的某种特征，因此这里要统筹的是各种协调互补的经济要素，或者说是以经济活动为主导的要素统筹，否则各经济支撑因素就可能相互独立、分散隔离，难以在功能上构成一个整体的城市经济形态。因此，行政业绩和区域利益这一关系要素的协调，要求统一规划某种城市经济的导向和特点，对城市经济和农村经济做空间形态的区域统筹，并积极开拓与城市特征相适应的现代农业、以及农民的就业途径和形式。
政策针对与连接机制包括两个主要方面，一个是人，一个是事。对于城市中的人来讲，所谓破除体制上的二元结构，首先指的就是身份及相应权利的主体统筹。主体指的就是城市居民和进城的农民，因为他们无论在制度权利的安置、还是实际能力的具有方面都是不对等或有差别的。因此，主体统筹在政策针对上主要就是如何帮助进城农民顺利转型；而连接机制主要就是改革那些有碍逐步实现与辖区内城市化进程相一致的农业和农民转型的政策。在事的方面，主要是处理政策的特殊与一般和权限的整体与部分两个关系。所谓特殊和一般，主要指政策的普适性与各种特殊政策（比如重点、试点、、优惠等）的关系；而整体与部分，主要指整体规定与具体情况的不相适应。就城乡统筹来讲，这两个关系主要体现在对待农村利益方面，尤其是城市决策对农村发展的制约。比如，农村中作为试点或重点的优惠政策其他地方无法享受、农村发展的各种审批在行政职权方面的限制、农村的具体项目因城市规划而无法整体考虑等。
一般说来，城市规模与人口数量存在某种正相关系。但是，对于多大的城市规模（或者说各种相关指标正比于人口的多少次方）才算合适并没有一定的标准，所以从城市形象的物质支撑来讲，这个关系要素与其说是结构性的不如说是功能性的。换句话说，作为城市形象的构成要素，这个关系实际上体现为某种物质或利益层面的运作机制，而就城市内部的城乡关系来讲，这个机制就不得不考虑城市规模上的向农村扩张、以及人口数量上的农民进入城市。因此，这个机制如果在功能上能够支撑和构成合理预期的城市形象，那么它至少应该包括三个基本内容。首先是动态管理与自然进出相结合。城市是发展的，管理当然也应该是动态的，但是，这种动态的根据不仅仅是城市的发展变化，而且还在于发展本身的预期。因此，管理应该针对自觉的预期制定相应规则，从而使不能够适应这些规则的人根据自身的利益，选择留驻或迁出某一城市、以及转入其他城市。从实际情况来讲，这种自然进出的人主要就是以各种形式进城的农民。第二是整体规划与生态环境相协调。一般说来，城市周边的农村对该城市具有生态涵养的功能，因此，村镇规划不仅是城市整体规划的构成部分，而且两者的关系直接影响和制约着生态环境的可持续发展状况。第三是规模发展与功能分化相一致。合适的城市规模虽然没有一定的大小标准，但空间结构的无限制扩大显然不利于城市功能的充分发挥，或者说使各方面的功能整合困难增大。因此，需要从各种区域功能的划分、尤其是城乡不同功能的空间结构关系来规划和调整城市规模的发展以及人口的分布。
The Institution of Relative Elements of the New UrbanFormation in the Overall Planning of Urban and RuralLi Huifang 1Sun Jin 2（1。Department of Political Science， Beijing Normal University， Beijing， 100875；
2。Department of Political Science， Beijing Normal University， Beijing， 100875）
Abstract In china， the respective condition and interrelationship of cities and countryside make overall planning and harmonizing the development of urban and rural necessary。 At the same time， the city itself will also shape its own morphological feature in this overall plan。The new urban formation is not only kind of development idea， but also the concrete construction content and civilized form。 It needs to institute the corresponding policies， systems， even laws aiming at the relations of several essential factors， such as 1） the functions and behaviors of the different rank governments within the same area 2） local residents and external rural population； 3） the different social groups and their development orientations； 4） the creation of city figure in the aspects of mental attitude， life style， consumption direct， open manner as well as administrative partition and policy connection， etc。
Key words new urban formation； the overall planning of urban and rural； city figure
作者简介：李慧芳，北京师范大学政治学系博士研究生；研究方向：政府决策。
本文为国家“985工程”哲学社会科学创新基地“公共安全政策”项目的阶段性成果