我国是一个“未富先老”的国家，目前正经历世界历史上最大规模和最快速的老龄化过程，随着计划生育政策的落实，城市大部分家庭都是独生子女，老龄化问题日益为人们所关注。目前，我市市区60岁以上老年人已达12.46万人，占市区总人口的13.64%，社会对养老的需求日益加大。2008年7月，由市政协社法委牵头，九三学社蚌埠市委和市社会工作研究所参加，组成调研组对我市市区9家养老机构进行了专题调研。调研发现，市区养老机构从整体上看处于不断发展状态，在满足社会需求，完善我市社会养老体系方面发挥着重要的作用，但仍存在不少问题亟需加以解决。

　　一、我们的调研情况

　　我市市区养老机构目前是26所，总床位2209张，占老年人口比例是1.8%。此次调研，我们选取了其中9所养老机构，分别是市、区两级政府创办4所，其他社会力量创办5所。此次调研，我们侧重了解的情况是：

　　1，养老机构性质

　　9所养老机构中，已实行公办民营的3所，为市老人休养院（2008年由天洋集团接管经营）、禹会区老年公寓、龙子湖区老年公寓；仍列为自收自支事业单位1所，为蚌山区夕阳红老年公寓；集体民营1所，为解放街道老年公寓；个人投资创办（包括自建和租赁）的4所，为焕荣老年公寓、不老松老年公寓、大庆老年公寓和平安老年公寓。

　　2，床位及入住率

　　9家养老机构拥有床位总数是1207张。调研时实际入住人数是458人，平均入住率是44.6%。其中市老人休养院350张床位，调研时入住86人，入住率24.6%，排名第8位（据了解至年底入住率已经超过30%）；禹会区老年公寓70张床位，调研时入住62人，入住率88.6%，排名第1位；平安老年公寓132张床位，调研时入住17人，入住率13%，排名最后。

　　3，基本建设及设施

　　在9家机构中，基本建设最好的依次为：市老人休养院、焕荣老年公寓、夕阳红老年公寓；较好为禹会区老年公寓、平安老年公寓（租赁）；其余4所状况较差。娱乐设施情况：每室均有电视机的7所，1所仅有1台电视，1所仅能自理的老人房间有。医卫设施情况：市老人休养院附设老年康复医院，夕阳红老年公寓配有医生护士，其余3所设有医疗室，4所没有医疗室，或依托社区医疗机构，或与医生个人建立合作关系。

　　4，经营情况

　　市老人休养院收费标准最高，主要面向本市具有较高支付能力的老人；夕阳红老年公寓以临终关怀为养老特色，完全面向不能自理老人，收费次之；其余7所，一般收费标准定在450元-600元/每月，视入住率高低，有6所略有盈余，平安老年公寓由于入住率最低，一直处于亏损状态。据了解，此前在全市26所机构之外，已有4所倒闭退出。

　　5，从业人员情况

　　除市老人休养院因原属在编事业单位，其余8所创办者以外的从业（含护理）人员基本上都是临时聘用。8所养老机构从业人员为98人，文化程度大专以上7人，占0.7%；中等以下及不识字者68人，占69.3%。年龄结构是50岁以上53人，占54%，年龄最大的是解放老年公寓高院长，已经70多岁了。从业人员接受培训情况，除市老人休养院护理人员都持有护理证书，其余8所护理人员均无护理证书，皆为管理人员参加市里有关会议，然后对其雇佣人员提出工作要求。

　　6，入住老人状况

　　9所养老机构截止调研时入住老人总数是458人，其中能自理老人165人，占36%；半自理老人141人，占31%；不能自理老人152，占33%。据调研人员访谈和观察，在能自理老人中，孤独、烦躁、呆滞情况较普遍，部分机构老人反映伙食情况较差，每天早晚都是稀饭馒头咸菜。缺少精神关怀，娱乐健身康复活动普遍不足。

　　二、我们的认识

　　1、我国倡导的养老服务模式是“以居家养老为基础，以社区养老为依托，以机构养老为补充”，是十分切合我国社会发展实际的。在这三种形式中，机构养老虽居于补充地位，却是具有满足于一部分老年人养老需求的重要作用。因此，进一步改善机构养老状况、切实建立和完善城市养老服务体系，也是一个重大民生问题。以科学发展观为指导，坚持政府引导，典型示范，政策扶持，社会参与的工作思路，才能真正推进养老服务社会化事业的发展。要处理好以下几个关系：一是政府职责与社会参与的关系。政府的责任在于以典型示范和政策扶持来支持各种社会力量共同兴办社会事业。面对老龄化的强劲趋势，仅靠政府力量是不足以应对的，必须发动全社会力量的投入；二是政府监管与市场化运作的关系。机构养老的特定服务对象是有需求的老龄人口，在引入市场机制的过程中，政府必须通过行业规范及检查指导等多种手段加强监管，切实保护老龄人口的合法权益；三是养老机构的非营利性质与合理利润的关系。对养老机构创办者来说，不能把营利摆在第一位而减弱其公益事业性质；对社会各有关方面来说，也不能因其有一定的营利而无视其公益性，致使相关扶持政策不能落实到位。

　　2，我市政府主管部门在支持养老机构发展中所做的工作是值得肯定的。近年来，我市通过政策引导、典型示范、资金实物扶持以及探索公办民营等多种办法，调动了各种社会力量创办积极性，形成了市区26所养老机构的规模，在省内居于领先。一是加强了市养老机构建设，新建了市老人休养院和老年康复医院，新增床位800张，并已按照公办民营的思路，交由天洋集团管理，努力打造全市示范性养老机构；二是边规范边发展，制定《蚌埠市老年人社会福利机构服务规范》，加强对养老机构管理，并相继建成三个区级老年公寓，同时通过政策引导、资金和实物资助，加大了对民办老年公寓的扶持力度；三是重点加强了对禹会区创建全国养老服务社会化示范城区协调和指导。禹会区按照规范管理的要求，有计划按比例地发展不同档次的社会养老机构，以满足不同收入水平的老年人的入住需求。全区现有养老机构9所，床位400余张，平均入住率达到51%。并于2007年，对符合管理要求的养老机构给予每张床位一次性补助200元。禹会区积累的创建经验，为全市养老服务社会化工作提供了有益的借鉴。

　　3，对我市养老机构的总体印象。除市老人休养院，其他养老机构的普遍状况是：规模小，设施简陋；收费低，发展后劲受限；服务差，难以吸引更多老人入住。影响我市养老机构发展的主要原因是：其一，我市经济发展水平低。目前入住的老人多数属于低收入者，无力承受高价位的机构养老费用。除市老人休养院，其他养老机构普遍收费标准偏低。最低标准每月450元，扣除服务费和床位费，每月伙食费仅150元左右，难以保证入住老人的基本生活需求。其二，政府扶助力度不够。我市一直没有实行对养老机构的床位补贴，仅禹会区发放过一次性床位补贴。按照省有关规定的要求，“对符合条件民办养老服务机构，经核准后按核定床位数给予一次性开办补助”，我市也没有执行。各区政府对养老机构的投入也十分有限。其三，各有关方面执行相关扶助政策也没有得到很好落实。安徽省《关于加快发展养老服务业的通知》（皖政办〔2006〕68号）明确规定：“养老服务机构用电按当地最低价格收费，用水、用气（天然气、煤气、液化气）按居民生活用水、用气价格收费，对养老服务机构使用电话等电信业务按现行最优惠的资费政策给予照顾。”所调查的9家养老机构中，有6家机构用电缴费按照居民生活价格，有2家按照商业用电，有1家在民用和商用之间。其四，一些创办者还是着眼于养老机构的盈利性，把养老机构当作谋生手段，不同程度地忽略了机构养老的公益性，从而无法保证服务质量。创办者初期投入不足，继续投入乏力，因而长期得不到改观。个别机构负责人表示，由于他们是租赁房屋，受合同期限的制约，即使需要修缮，也不敢或不便投资。由于这些基本原因，我市养老机构的发展受到严重制约。

　　三、我们的建议

　　1，把市区养老机构建设列为政府民生工程。农村敬老院建设已经列为省民生工程，从今年开始实施。市区养老机构虽然还没有被省政府列为民生工程，我市也应该以民生工程的推进力度来落实政府对机构养老的扶助政策。合肥市的床位补贴是500元。如果我市以每张床位补贴200元，以3000张床位的发展目标计算，这项补贴费用总计需要60万元。可以市、区两级财政分担，以市为主；也可以从福利彩票的收入中列支。根据我市目前总体发展状况，这项民生工程还是可以实行的。

　　2，把实施对养老机构的扶助和规范管理结合起来，进一步完善我市养老机构的管理制度。要切实督促检查各机构对入住老人生活照料、康复保健和精神慰藉的工作开展情况。对具有一定规模、设施完善及工作开展情况良好的机构，给予积极的扶助；对规模达不到50张床位且入住率低于50%、基础条件较差的机构，通过兼并转让鼓励其退出；对各类机构都要坚持年检年评，力促我市各养老机构的整体面貌有一个大的改观。

　　3，全面检查民政部《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》（2005）和省政府办公厅《关于加快养老服务业发展的通知》（2006）所规定的各项政策落实情况，各有关部门都要认清我市人口发展趋势，进一步提高认识，增强发展老年服务业的紧迫感，落实好各项政策规定，实现养老服务业健康有序快速的发展。对拒不执行上述政策的有关单位和部门，要督促予以坚决纠正。

　　4，重视养老服务业行业组织建设，发挥其在行业自律、沟通企业与政府联系等方面的积极作用。调研发现，市区各养老机构除市老人休养院，已经自发组建了“蚌埠市老年公寓协会”，但至今仍未获正式批准。这个协会为避免各机构低价位竞争，已经制定了统一的行业收费标准。但在机构自身建设、行业服务质量及行业发展目标等方面还没有发挥出应有的作用。市有关部门应当主动介入，按照社会组织管理的相关规定，指导这个协会的自身建设，在符合条件的情况下，予以批准成立。

　　5，积极探索在我市养老服务业中引入社会工作，设立社会工作岗位。社会工作是指遵循助人自助的价值理念，运用个案、小组、社区 、行政等专业手法，以帮助机构和他人发挥自身潜能，协调社会关系，解决和预防社会问题的职业。做为一种新兴职业，国内各城市已经在积极推进创立。去年6月份，人事部、民政部举行了首次全国社会工作师职业水平考试，我市参加考试50余人。从我市的实际情况看，可以尝试首先在养老服务业创立社会工作岗位。市老人休养院应配置1名社会工作师，以更好地发挥其示范作用；其他养老机构可以协会聘用2-3名社会工作师或助理社会工作师，这样才能逐步改善提高我市机构养老的管理水平和整体风貌。