机构编制工作如何为科学发展服务
机构编制部门作为各级编委的办事机构，在加强党的执政能力建设、巩固国家政权、优化执政资源配置方面起着基础性作用，发挥着不可替代的体制和机制保障作用，一定要通过科学合理地配置执政资源，更好地为政治、经济、社会建设全局和人民群众的根本利益服务，推动党和国家各项事业的科学发展。
一、坚定不移，以科学发展观统领机构编制工作
树立和落实科学发展观,是党中央在新世纪新阶段所作出的重大战略决策，机构编制部门一定要正确认识面临的新形势、新要求，围绕科学发展的主题来谋划、推进和检验机构编制工作，把科学发展观的要求转化为深化行政管理体制改革的坚强意志，谋划地方机构改革的正确思路和实际能力，推进科学发展、促进社会和谐的有效措施和自觉行动。在工作中，一要树立围绕中心、服务大局、照顾长远，为经济社会实现又好又快发展提供体制机制保障的意识；二要坚持以人为本，更加关注政府社会管理和公共服务职能的完善和关系群众切身利益热点问题的解决。把人民群众满意不满意作为衡量行政体制改革成效的根本标准，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。三要坚持全面协调可持续的思路和统筹兼顾的改方法，正确处理好公平与效率、微观与宏观、制度设计与路径选择的关系，平衡好调整的力度和社会的可承受能力，处理好改革、发展和稳定之间的关系，兼顾与平衡好社会各方面群体的利益诉求，使机构编制方面的各项改革能够持续深入下去，为经济社会可持续发展提供长期的动力和保障。
二、推进政府职能转变，通过深化改革来实现科学发展
机构编制工作要按照科学发展观的要求重新审视和总结历次机构改革经验，研究行政体制变化、发展和改革的基本规律，探索出符合科学发展观、适合中国国情的改革路径、动力机制和评价标准，按照政企分开、政资分开、政事分开的要求，深入研究社会主义市场经济条件下政府职能的具体内容和实现形式，有效地推进和深化我国的行政体制改革，建立起科学的政府职能框架体系与考核评价体系，促进政府更好地履行职能。
（一）合理配置执政资源，强化社会管理和公共服务职能
政府职能主要是“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务”，机构编制部门在推进政府职能转变过程中，要把不该由政府管理的事项移出去，把该由政府管理的事项切实管好，真正做到有所为、有所不为、当为必为。在改善经济调节、严格市场监管的同时，更加注重社会管理和公共服务。通过对机构、编制、经费等执政资源的合理配置，加强公共服务机构的建设，优先发展、重点保障直接关系人民群众基本需求的公共服务事业，对于与人民群众生存发展密切相关的社保、就业、医疗、教育、环保、治安、住房以及事关重大公共安全的经济、能源、卫生等政府职能予以加强，提高政府保障和改善民生、保障公共安全、处置突发事件和维护社会稳定的能力，不断提高公共服务质量和水平，让人民群众共享改革成果。同时要加大事业单位管理体制和运行机制改革力度，建立基础优先、门类齐全、区域均衡、体现公平的公益服务体系，逐步做到公益目标明确、投入机制合理、监督制度完善、治理结构规范、微观运行高效。
树立管理就是服务的观念，提高为基层和群众服务的质量和水平，使各级政府更加贴近基层，更加贴近群众，更加具有活力和效率。把直接面对基层和群众的“窗口”机构的改革作为政府管理创新的重要内容，按照方便基层和群众办事的原则，改进、规范和简化业务流程、公开办事依据、程序和时限，建立和完善责任追究制度。研究借鉴世界上一些国家实行“大部制”、设立“执行机构”等有益做法，打破部门分割、加强职能整合，理顺部门之间的职责分工，尽量做到一件事情由一个部门管，避免交叉重复。确需几个部门协同办理的事项，要强化部门之间的职责协调机制，规范研究制定部门间职责协调的办法，明确主办和协办机构职责协调的程序与责任，杜绝推诿扯皮现象。通过科学的制度（如一站式服务、首问负责制等制度）和先进的技术（如政府门户网站、统一求助电话）形成尽量少而标准的群众办事接口，简化办事程序，减少办事环节，切实做到便民利民。
提高社会管理和公共服务的社会化程度，改变社会管理和公共服务全部由政府包办的全能政府模式。按照有限政府有所为有所不为的要求，除了必须由政府提供或由政府提供效果更好的事项外，其他社会管理和公共服务事项应尽量由交社会提供，完善和规范社会中介机构和行业组织，发挥社会力量自我管理的作用，提高社会自治能力。对社会组织可以自行承担或在政府支持下可以承担的公共管理事务（如社会互助、邻里关系管理、行业自律、社区治安等），交由社会组织承担，并提供必要的引导和支持；对由企业可以提供或部分提供的产品和公共服务（如市政工程、公用设施、职业培训、医疗服务、技术支持等），通过政府采购、合作提供、公有民营、政府补贴等方式全部或部分交由企业提供。
健全公共政策体系，推进公共服务均等化，体现公共服务的普遍性和公平性，维护和促进社会的公平正义，为社会全体成员创造平等参与、平等发展的条件和环境。围绕推进公共服务服务均等化目标，完善公共财政体系，提高公共服务领域投入。加大财政转移支付力度，增强基层政府提供公共服务的能力。逐步实现基础教育、基本医疗、社会保障、卫生免疫、住房保障等的普便性提供，缩小城乡之间、地区之间、社会不同行业之间在基本公共服务方面的差距。
（二）强化政府责任，提高政府对民众负责的能力
明确政府权力、义务、责任，实现权责对等，是党和国家一直以来努力的方向，也是我国公众的期望。机构编制部门在配置政府职能，尤其是制定政府部门“三定”方案时，要在明确政府权力的同时，相应明确政府承担的义务和责任，并对承担义务、责任的方式、标准、程序等进行严格地规范。2008年政府机构改革中，中编办在各部委的“三定”中首次对部门责任进行了明确。按照中央统一领导，充分发挥地方主动性积极性的原则，我国正在探索划分中央各部门和地方政府的职责权限，进一步明确中央各部门和地方政府及其工作部门的职责和业务分工。对中央和地方共同管理的事务，要明确各自的管理范围，分清主次责任，并明确相应的组织形式。
加强社会公众与政府对话、对政府进行制约和问责能力。在加强政务公开工作的基础上，建立健全各类行政质询、行政问责制度和机构，畅通公众和社会对政府问责渠道。政府要在重大公共事项和与公民切身利益密切相关事项上，随时接受公众的质询和问责。
建立相关监督制约机制，坚持用制度管权、管事、管人，建立决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。通过落实政府内部的各类责任审计和监督制度，加强政府对履行责任的自我监督，通过舆论监督、社会团体监督等加强对政府履行责任的外部监督，逐步形成监督政府完成义务、履行职责的社会监督机制。
（三）加强法制建设，提高政府依法行政水平
依法治国是社会主义民主政治的基本要求，落实科学发展观，深化行政管理体制改革，一定要按照依法行政的要求，推动法治政府建设。
首先要健全政府机构组织法制，这也是不断提升机构编制工作水平的必然选择。依法行政的前提是行政主体合法，受过去长期人治社会的影响，我国的组织法制一直不够完善，行政主体不明确，党政不分、政事不分、政企不分等现象不同程度的存在，即使是政府内部，其机构设定也是种类繁多、并不统一规范。健全组织法制，除一方面修订完善《组织法》及其《细则》外，还应当加快推进机构编制立法工作，按照宪法和法律的规定，逐步提高“三定”规定的效力层级，条件成熟时上升到法律、法规层面上来，逐步做到政府机构、编制、职能的设定都有法律法规依据，做到行政主体、尤其是行政执法机构主体合法化和机构、编制、职能法定化。
二是要健全程序规则。进一步依法规范行政审批事项，深化行政审批制度改革，政府履行职责的各项程序、规则、制度，除涉及保密事项的以外，都应当面向社会予以公开，阳光行政，杜绝暗箱操作。让公众了解了政府工作的程序和规则，便于评价和监督政府是否依法办事。政府的行政行为除内容上要合法外，实施程序上也应当严格按照法律、法规规定进行，保证国家机关严格按照法定权限和程序行使权力、履行职责，以免一些初衷很好的政府行政措施，由于在实施时没有严格按照法定程序进行，反而得不到群众的理解，有时甚至会把好事办坏。
三是要完善重大事项公民授权制度。我们的政府是人民政府，一切权力皆来自于公民授权。目前，我国的行政事项公民授权制度，主要是通过人民代表大会或人大常委会表决通过的形式来体现，主要用于制定政府的中长期规划、计划，年度财政预算等。但在很多涉及社会公众利益的单项的、具体的行政决策事项上，由于不需要经过人大或人大常委会表决，政府决策时的自由度十分大，往往会导致决策的主观性、随意性和不科学性，最终效果不理想，得不到群众的认可，甚至会损害社会公众利益。因此，有必要对政府行政行为公民授权制度继续加以完善，将一些确有必要的公共决策事项，由只需征求群众意见或举行听证即可，提升到需被涉及公众或其代表表决通过方可，扩大公民对政府行政授权的范围，将更多涉及社会公众利益的重大行政决策事项纳入须获得公民授权范围。
四是要切实加强和改进行政执法，从体制、职能和机构的调整入手，改革和创新行政执法体制，切实解决多层执法、多头执法、重复执法、执法扰民和重权轻责等问题。继续推进综合行政执法试点工作，在综合执法的权限和范围、综合执法的机构设置形式、综合执法机构与政府部门的关系等方面积极探索、大胆创新。
（四）提高行政效能，增加政府履行职责的性价比
通过深化改革，在政府行政管理中引入竞争机制，提高行政效能，增加政府履行职责的性价比。
一是要缩短办事时间，提高行政效率。政府的办事效率主要从两个方面衡量，一是以群众办事时间衡量，二是以政府完成任务时间衡量。前者侧重考查政府对公民提供某一单项服务的效率，政府在这方面应通过减少行政审批，简化办事程序，缩短办事时间来便民增效；后者侧重考查政府完成公民交办的整体性任务的效率，政府在这方面应通过科学决策，合理分工，改进机制，有效执行来加快政府完成公共任务的速度。
二是要降低行政成本，提高政府性价比。按照降低行政成本的要求，如果某项任务或服务，可同时由政府或社会完成或提供，则一定要保持由政府完成或提供比由社会完成或提供的成本更低、质量更好，如果做不到，就应该设法将这部分任务或服务转交由社会来完成或提供。即使是只能由政府完成的任务或提供的服务，也要在不同的地方政府间形成比较，做到本地区政府比其他同类地区政府的成本更低、质量更好，建设优质廉价、性价比更高的政府。
三是要提高公有资产托管效益。要通过改革国有资产管理部门职能，提高其代表国家行使出资人职责，进行公有资产管理的效益。2008年度政府工作报告中提到“2006年，全国国有企业资产总额比2002年增长60.98%，实现利润增长2.23倍，税收增长1.05倍”，但并没有给出具体的国有资产数额和利润状况。而且，长期以来不论公有资产经营管理的效益好坏，其经营管理利润都不向政府或公民分红。党的十七大报告提出的加快建设国有资本经营预算制度，要求国有企业经营利润向政府分红，在这方面做了一个良好的开端。随着公民公有资产权益意识的加强，国有资产管理部门应进一步提高公有资产经营效益和公有利润的使用效益：一要做到公有资产经营效益与历史相比不断提高，年年增长；二要做到公有资产经营效益与相同行业的社会资产平均经营效益不能相距太远；三要做到本地政府公有资产经营效益比其他同类地区政府高；四要做到提高公有资产经营利润使用效益，改变公有资产经营利润全部用于增加企业内部利益的不合理现状，将公有利润更好地用于改善公众利益。
三、创新完善方法，提升机构编制管理科学化水平
创新管理方式，积极探索机构编制管理工作的新思路、新方法,建立健全一整套具有可行性、可操作性的长效机制，解决好机构编制管理中的突出矛盾和问题，不断提高机构编制工作的科学化、规范化和法制化水平。
（一）统筹兼顾政府自身改革与适应基层和群众需求的关系
推进行政体制和政府机构改革，既要解决自身运转中的突出问题，又要让基层和群众切身感受到改革的实际效果。机构编制部门在制定各项改革政策时，在听取职能部门意见的同时，要尽可能加强与人民群众的互动，通过改革和转变政府职能，健全和完善社会利益协调和社会矛盾纠纷调处机制、诉求表达和权益保障机制，通过征求意见、举行听证等方式畅通社会对公共服务需求的表达渠道，将群众意见作为政府在公共服务方面决策的重要依据，并将征集反映社会公共服务需求作为一项重要的政府职能予以加强，将群众对政府服务的需求内容和要求标准进行汇总，纳入政府工作目标，建立相应的考核评价标准，在对政府进行绩效评价时，将是否完成了预定的公共服务目标作为重要评价内容。使政府提供的服务符合人民群众的需求，得到人民群众的认可。
（二）探索建立部门履职情况监督考核机制
加强部门履行职能情况监督，建立机构编制部门对各部门履职情况监督管理制度，对各部门履行职能情况进行分析、评估、考核，针对监督检查中发展的问题，及时调整有关部门的职责和机构编制，形成部门职责和机构编制动态管理机制，促进各部门更加充分、全面、规范地履行规定职责。公开政府有关部门的职责权限、职能调整与机构编制状况，加大社会公众对部门履行职责的监督力度，形成社会共同监督的良好环境。
（三）建立和完善“配套约束机制”
继续探索建立机构编制与组织、人事、财政、和劳动保障等部门相互协调、相互配合、相互制约的机构编制约束机制。逐步完善机构编制与财政预算相互制约机制，既要发挥机构编制对控制预算开支的基础作用，增强公共支出预算的公正性，又要充分发挥财政预算对机构编制的约束力，通过控制预算来抑制机构编制增长。
（四）建立编制宏观管理和动态管理机制。
探索控制编制总量、调整人员结构的新思路、新方法，建立管政策、管总量、管结构的机构编制管理新机制。根据政府职能转变、行政环境变化和财政能力状况，综合考虑各地人口、面积、行政区划、社会经济发展水平、财政收入等因素，科学合理地研究确定各级行政事业编制总量。进一步健全机构编制标准体系，研究编制标准的范围、方法和体系，在对现有机构编制管理标准进行修订完善的同时，围绕社会热点难点问题，根据不同行业、不同性质、不同层次、不同类型单位的实际情况积极研究制定各类机构编制标准，逐步完善业务规范体系，做到依法用标准审批机构、核定编制，提高机构编制管理的科学性、统一性和规范性。建立编制动态管理的机制，用好用活现有编制，有减有增，动态调整。在控制好编制总规模的同时，根据经济社会发展的需要和职能的变化，适时进行调整和优化。探索通过“政府购买服务”和“以事定费”等方式发挥行政功能，提高行政效率，改变传统的“建机构、养人员、办事情”的方法，从而破解行政机构编制不足等难题，确保政府机构编制精简高效。
（五）进一步完善编制实名制管理制度。
在已有机构编制实名制管理软件的基础上，建立适合组织、编制、人事和财政和等部门共同使用的编制实名制信息交流平台，夯实机构编制管理的基础；创新领导职数管理方式，探索建立领导职数使用核对制度，使干部管理与领导职数管理整体联动；推行机构编制政务公开，探索建立机构设置和编制核定听证制度，保障人民群众对机构编制管理的参与权、知情权和监督权，争取社会各界对机构编制管理工作的支持。
（六）强化机构编制监督检查，维护机构编制管理的权威性和严肃性
认真贯彻执行《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》和《机构编制监督检查工作暂行规定》，加强机构编制监督检查。一是研究完善机构编制监督检查工作机制，加大机构编制监督检查力度。在进一步做好机构编制日常监督检查工作的同时，着力加强对机构编制法规政策执行情况、各项改革措施落实情况、履行职责情况的监督检查，保证政令畅通,提高机构编制工作的执行力，维护机构编制管理的权威性、严肃性和法律效力。二是研究制定机构编制违规违纪行为责任追究和处理办法，进一步明确各级党委、政府主要领导和分管领导的行政责任，使责任追究有法可依，便于操作。
四、加强自身建设，提高为科学发展服务能力
（一）当好参谋，为发展大局提供决策咨询
机构编制工作部门要牢固树立大局意识，自觉地把机构编制工作同党委、政府工作大局联系起来，准确把握党委、政府的工作重点，瞄准重点工作所涉及的行政管理体制和机构编制问题，善于从纷繁复杂的关系中抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，把握事物的本质和规律，提早展开调研、思考对策，寻求科学合理的解决方案，在吃透上面的政策精神，准确掌握本地区行政管理体制现状和问题在基础上，主动提出切合本地实际的体制机制改革和机构编制调整建议，适时提交党委、政府研究决策。充分发挥参谋助手作用，真正做到关键时刻拿得出、用得上、有作为。
（二）作好管家，减轻发展的行政成本负担
机构编制部门要立足本地实情，努力控制机构、人员编制增长，为当地经济社会发展减负。一是要保持各类机构编制总量稳定，对工作任务增加的部门，机构编制部门要督促其主要通过改进管理方式，整合行政资源，进行内部调剂的方式来解决，从源头上控制机构编制增长。二是要按照《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步加强和完善机构编制管理严格控制机构编制的通知》要求，确保苏木乡镇编制和财政供养人员在“十一五”期间只减不增。
（三）搞好协调，形成促进发展的合力
改进工作方法，提高工作水平，既要坚持原则，又要善于协调。建立制度化的联系沟通渠道，采取多种形式，加强机构编制部门与相关职能部门及基层群众的沟通协调，既要向相关部门和基层群众宣传有关方针政策，又要听取相关部门和基层群众的需求建议，增强互动，增进理解，争取支持，提高相关部门和基层群众对各项改革的全程参与度，形成良性的工作关系。密切关注其他系统和领域进行的各项改革，主动实现机构改革与其他各项改革的协调与对接，将各项政府职能和各种公共资源尽可能地调整到有利于推进改革、有利于经济社会各项事业发展的方向上来，形成促进科学发展的合力。
2008年11月2日