当代物权法百科全书小辞典（当代首创）15
价值中国环球资讯网 专栏作家陈绪国著
当代物权法百科全书小辞典辞条15
[土地作用权]
土地作用权，是区别城镇与乡村各行各业地产权、地产所有权、土地利用权、土地享用权的具体功能性地权，主要是为了区别于涉农性土地作用权与非涉农性土地作用权。
土地作用权是与后工业社会的工业化、城市化以及土地的集约化、节约化潮流应运而生的当代新物权品种，他破除了农业社会农地“一贯制”，变大量农村土地为城镇建设性土地，从而冲破了千百年来古典物权法“（私有）土地所有权是不可战胜”的神话。
由于农地与非农地的作用对象不同、使用价值不同、土地使用的效益和收益不同，必然突破旧的土地管理监督模式，建立新的管理监督模式。这种弃旧图新的模式的建立，牵涉到许多理论的层面，而头绪就在土地作用权方面。
工业化国家的普遍做法是，对于使用农地牧地林地和其他涉农土地使用权人进行农业补贴（即城市反哺农村，工业反哺农业），对于改变土地使用性质的权利人进行必要的干预、限制，如农地法、土地法、城市规划法等行政法均基于“现状主义”的规约限制。
土地作用权，分为城镇土地作用权与乡村土地作用权，工商业土地作用权与大农业土地作用权，开放式土地作用权与封建式土地作用权等三大类别。
城镇（城市）土地作用权，是利用土地进行经济建设的权利，包括各种建筑物、构建物建设的权利。可分为公益性土地作用权和非公益性土地作用权两大类别。其中，非公益性土地作用权的标志，是地产所有权，是土地作用权人依法获得房地产开发权，在有偿使用土地的前提下，进行正当的利用、使用城镇土地。
城镇非公益性土地作用权，是各类土地作用权中最突出的权利，具有投资大、效益大、风险大和获得权利难度大四大特征。
行政法、经济法中的大量条款，主要是针对城镇非公益性土地作用权的获取、确认、保护、利用及限制、削弱、剥离、剥夺的状态，进行方方面面的严格规定、规范的。这跟古典物权法“私法”意义的“土地所有权”的权利是不同的：城镇非公益性土地作用权，不是普遍性权利，而是个别性权利；不是“在一定条件下可以无偿性”获得的权利，而是“有偿性”获得的权利；不是以土地所有权、土地使用权为核心来界定各类土地权，而是以地产所有权、土地利用权为核心来界定各类土地权；不是以“土地自主权”为先决条件的，而是以“土地限制权”为先决条件的；不是不由自己承担使用土地的巨大风险，而是必须由自己承担这种风险的；不是获得土地作用权以后就可以随随便便搁置不使用土地的，而是必须在规定的时间内充分使用土地的；不是可以随随便便出租、转租、转让、抵押、质押、放弃此类土地权的，而是要对号入座、按部就班、自始至终负责到底的。
城镇公益性土地作用权，包括建设用地、非建设用地的公益性土地作用权，以建设用地的公益性土地作用权为主要形式和主要标志。城镇建设用地的公益性土地作用权，以不动产建筑物为中心，附设环境交通、环境绿化等辅助性硬件，其中，环境绿化用地的作用权，就是非建设用地的公益性土地作用权。城镇公益性土地作用权，是与公益的主体、范围相联系的。参与公益的主体，有国家、集体、个人和外国人，一般不受参与公益行为的条件的限制，只对土地土地利用面积作必要的认定与限制。城镇公益性土地作用权范围比较广泛，可以涵盖社会公益事业的各个方面。中国学者肖广文撰文认为，可以将“公共利益”限制在以下几个方面：①国家机关和军事用途；②交通、水利、能源、供电、供暖、供水等公共事业或市政建设；③教育、文化、卫生、体育、环保、绿化、慈善机构等社会公共事业；④国家重大经济建设项目，但以具有公益性为限；⑤其他由政府兴办以公益为目的的事业。（载《农村土地法律制度研究――田野调查解读》第273页：我国农村集体土地征用制度的缺陷及其完善）以上五大类建设用地和非建设用地所产生的土地权，均为城镇公益性土地作用权。
乡村土地作用权，分为建设性、非建设性乡村土地作用权。其中，建设性乡村土地作用权，又可以分为农业生产建设性、工商业生产建设性、农村家庭政策保障住宅建设性乡村土地作用权和公益性、非公益性乡村土地作用权。
非建设性乡村土地作用权，是与乡村土地使用权、乡村土地利用权、农业地产权和地产所有权关联在一起的土地作用权。包括农民集体、国营农场和个人对承包农用土地的土地作用权，自留地、自留山和“四荒地”的土地利用权。基本上局限于农业、林业、牧业、渔业的耕种权、种植权、养殖权范围内，国家政策限制乡村土地转为各类建设性用地，因而限制建设性乡村土地作用权，不限制非建设性乡村土地作用权。以上非建设性乡村土地作用权，属于功利性（非公益性）的土地作用权。除此之外，就是非功利性（公益性）的乡村土地作用权，当然，包括上述城镇公益范围五大类非建设用地的土地作用权。
建设性乡村土地作用权，包括利用农村土地，进行“三高农业”开发、房地产开发、工商业开发经营、家庭住宅建设之类的乡村建设用地作用权，即农业生产建设性、工商业生产建设性乡村土地作用权。由“三高农业”开发生成农业生产建设性土地作用权；由房地产开发建设、工商业开发经营建设生成农村工商业生产建设性作用权；由家庭住宅建设生成私人的乡村建设用地作用权。以上建设性乡村土地作用权，属于功利性（非公益性）的土地作用权。除此之外，就是非功利性（公益性）的乡村土地作用权，当然，包括上述城镇公益范围五大类建设用地的土地作用权。
工商业土地作用权，分为城镇、乡村工商业土地作用权。
城镇工商业土地作用权，是国家宏观经济计划监管的城镇土地集约化经营的土地作用权。城镇建设是在人口分布集中的地域进行的，客观要求城镇建设要集约化经营，要以建设高密度高层建筑为主，不能浪费一寸土地。实行以“国家投资与房地产商投资并举”的方针，谁投资谁收益，谁投资谁承担投资风险与经济责任。无论是谁投资谁收益，都应当承担公共利益方面的相应的责任，都应当厉行节约土地，禁止浪费土地，都应当遵守相同的土地作用权政策。
乡村工商业土地作用权，是国家宏观经济计划监管的乡村土地集约化经营的土地作用权。乡村建设是在人口分散的地域进行的，客观也要求城镇建设要集约化经营，也要纳入整个城乡发展规划蓝图之中。要比对城镇工商业土地作用权，进行程序化、规范化产业布局与运营。土地作用权人的权力、利益，也要与土地使用、利用、作用的社会责任、经济责任、契约责任相统一。
大农业土地作用权，是根据城乡行业布局授予国营农场、农村集体和个人以专业化的农用土地作用权。其基本政策，是“专地专用”，权力主要分布为：以农业地产权定农地作用权，以农业承包经营自主权定农地承包自主作用权，以农业开发利用权定农地利用作用权。所谓大农业，是指：农田耕种业；林地使用、林产品经营业；牧业养殖与牧草种管经营业；渔业生产、经营、加工业；农村水利事业；与农业有关的副业事业。
界定大农业土地利用权，是为了在界定农业经济元素基础上，分清农业结构中各种不同价值的土地作用权，促使农民转向高附加值、高质量、高技术含量的领域进取，促使国家政策向“三高农业”倾斜，按照不同的土地作用权，发放农业补贴，进行经济扶持、经济补偿。
界定大农业土地作用权，不仅仅是为了界定各种农业元素的土地利用权，也不仅仅是为了界定各类农民应得的现实利益、未来利益。更重要的是，他是厘清城乡各种土地作用权和土地利用权、土地使用权的第一块敲门砖。由大农业土地作用权按图索骥，就可以比较顺利地找到其他各类土地作用权，实施“按权分配”计划。
土地作用权，还可以分为开放式土地作用权和封闭式土地作用权。
开放式土地作用权，是基于以保护私权为核心的权利设置，强调土地使用权人转让土地的自主权，并可取得转让土地的大部分收益。
封闭式土地作用权，是基于以保护公权为核心的权利设置，限制土地使用权人转让土地的自主权，转让土地的收益也进行行政性干预。
西方市场自由化国家基本上属于以保护私权为核心的权利设置模型，他们的“后限制”条件是对于卖高价的土地权人征收高额税收。
中国、古巴、越南、朝鲜等社会主义国家属于以保护公权为核心的权利设置模型，因为大多数限制条件前置，没有多少“后限制”条件。但是，无论授予那种形式的土地作用权，都应当以原土地使用权人为本位，他们应当取得转让土地的大部分收益。
越是人口基数大、平均占地面积少的国家和地区，尤其是工业化、城市化的地区，改变土地性质的频率越高，监管难度越大。其最优经济体制，应当是“新凯恩斯主义+限制性的土地市场”，还是建设并保持以宏观计划经济为主导、微观自由经济为辅助的模式。
土地作用权法制体系的建设，是发展马列主义土地观学说、繁荣社会主义土地市场经济的伟大创举。其中，许多成功经验，可以为西方资本主义市场经济国家提供法理支持与经验借鉴，以此为契机，避免上世纪八十年代“日本式”房地产泡沫危机和2008年“美国式”两房次贷的金融危机，维护各国地产、金融经济新秩序。
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