柴福洪

 

 

[内容摘要] 城乡税制一体化的税制改革，是新一轮税制改革的总称谓，是深化市场经济体制改革的重要方面，国民经济运行中的一个关键环节。按照城乡税制一体化改革的四个阶段，本文重点分述了第二阶段，我国税制城乡一体的四大类15个税种改革与分税制模拟设想，以及与之配套的新的财政体制改革设计，仅供读者研究与参考。

[关 键 词] 城乡税制   税制改革  税制结构   模拟分税制   模拟财政体制

 

2003年10月，党的十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制的决定》，明确提出将“创造条件逐步实现城乡税制统一”作为今后我国税制改革的目标之一。

 

一、我国已进入城乡税制一体化新阶段

按照三中全会精神，2003年国家决定不再单独征收农业特产税，统一征收农业税，并降低农业税税率。自2004年起，一些省、直辖市、自治区陆续免征农业税。2005年12月29日全国人大常委会第19次会议通过了废止《中华人民共和国农业税条例》的决定，标志着在我国从公元前594年开始至今，已实行2600年的农业税从此退出历史舞台。与农村“税费改革”前相比，全国农民一年可减负1265亿元，8亿多农民，人均减负100多元^[1]。

2006年2月24日国务院459号令又宣布废止《中华人民共和国屠宰税暂行条例》。农业税和屠宰税的废止，不仅是减轻农民负担，增加农民收入，加强农业基础地位的一项重大举措，也是我国分步实施税制改革的重要组成部分，农业税和屠宰税的废止，表明在我国已没有专门针对农民征税的税种，同时，从现行税制各税种的征收对象和范围来看，除少数税种只适用城镇外，主要税种及其他多数税种均适用于城乡，多数税种均规定对农业、农民、农村给予一定的税收优惠，已不存在城乡两套税制，这就标志着我国目前已初步实现城乡税制一体化，已从二元税制结构进入初步实现城乡税制一体化的新阶段。

我国虽已初步实现城乡税制的统一，但还不可能实现农业与工业一样、农民与城市居民一样缴税。完全的城乡税制一体化需随经济发展，城乡差距的消失逐步实现。当今世界上也没有任何一个国家能做到完全的城乡税制一体化，欧盟对农民在增值税、所得税方面有很多优惠，并给农民相当多的财政补贴，美国对农民在所得税、财产税等方面也有很多的特殊优惠。其根本原因是，农产品的实物价值大于其交换价值，需求弹性小，供给弹性大，农业产业永远不可能因产业升级被淘汰，它是人类生存的原产业。在发达国家都没有做到城乡一样的税收制度的情况下，在我国更应认真对待、深入研究，必须正确认识国情、科学设计、稳妥推进。

 

二、城乡税制一体化的四个阶段

城乡税制一体化有个发展过程，至少要经历以下四个阶段：一是停征农业税，初步实现城乡税制一体化阶段，这一阶段已经实现；二是逐步理顺现行的税制和税收政策，在对农业给予税收优惠的前提下，各税种适用范围城乡基本统一的完善城乡税制一体化阶段；三是清理农村收费，逐步取消农民的各种“暗税”负担，实行城乡统一的社会福利制度、公共产品供给制度，让农民享受国民待遇，基本实现城乡税制一体化阶段；四是在“三农问题”基本解决，全国主要农产区农业产业高度现代化，城乡经济发展水平统一的情况下，逐步实现农业和工业、农民和其他社会成员实行统一的纳税标准，即完全城乡税制一体化阶段。现在，我们正处在初步实现城乡税制一体化向完善城乡税制一体化迈进的重要阶段。二、三两个阶段将是一个长期过程，在我国东、中、西部逐次推进，起码需要30年以上的时间。

解决“三农问题”，是我国现代化建设进程中的重大历史任务。中共中央提出要全面落实科学发展观，统筹城乡经济社会发展，实行工业反哺农业，城市支持农村和“多予少取放活^[2]”，方针来推进社会主义新农村建设。长期以来，我国对农民“取多予少”，各种乱收费、乱摊派使农民负担沉重。国家决定停征农业税是对农民从“多取少予”向“少取多予”的重要转折点。农民致富、农业发展和新农村建设，需要财税政策更多的支持。完善城乡税制一体化，必须把中央关于“多予少取放活”的方针作为重要的指导思想，充分发挥税收在缩小城乡差距，统筹城乡发展，推进社会主义新农村建设中的作用。“少取”就应对农业、农村、农民继续给予政策倾斜，尽可能给予更多的税收优惠；“多予”就应在财政上进一步加大对农业的投入，逐步建立起农村公共产品政府供给制度；“放活”就应积极运用税收政策，支持农民致富、农业发展和新农村建设。

“城乡税制一体化”是继“94ˊ税改”之后新一轮税制改革的总称谓。“94ˊ税改”是我国税制由计划经济体制向市场经济体制转轨的初步适应性改革；“城乡税制一体化”的税制改革的推进，是逐次适应我国市场经济发展与完善市场经济体制需要的深化改革。这次改革仍然是一个动态过程，它是针对我国不同时期、不同时段带有全局性的经济、社会发展中的矛盾和问题，相对科学地有分析、有预期的改革过程。之所以称之为“城乡税制一体化”，是因为“城乡税制统一”是本轮税制改革的主要特征，城乡税制的统一过程，就是我国经济发展的成熟过程，二者相辅相成，共同组成我国经济发展与体制改革素描的主线条之一，也是我国经济发展的必然，赋予财税工作者的历史使命。

 

三、取消农业税后乡村并非“无税空间”

贯彻多予少取放活的方针，重点是要进一步减轻农民负担。取消农业税后，确实大大减轻了农民负担，但乡村并非“无税空间”、农民处于“无税”状态。其实，农民的税费负担仍然不轻，主要表现在：一是间接税负相对较重。由于我国的税制结构以流转税为主体，流转税是可转嫁税，如增值税负最终由消费者承担，农民不仅负担生活消费的间接税，还要负担生产消费间接税，他们是双重间接税负担群体。二是农村居民基本没有享受到社会公共产品服务，基本的低档次的公共产品（如水利设施和生活用水、公路等）仍然要农民投资投劳，是另一种“劳役税”负担。三是农村居民生病、工伤、残疾、养老、子女教育等没有享受到与城市居民同等的社会福利政策，相当于国家征收了一种“生存”税。四是对农民主要生产资料——土地财富的侵占，在工业化、城市化过程中，农民土地资源被征用，却补偿不足，丧失生活保障，形成农民基本生存财富的剥夺。五是农民除增值税、企业所得税、财产税外，其他税种与城市居民承担了相同的纳税义务。农民建房要缴纳耕地占用税；农民购车要缴纳车辆购置税；农民储蓄存款所得利息要缴纳储蓄利息个人所得税；农民外出打工工薪收入超过1600元，要缴纳个人所得税等等。六是各种名目繁多的收费与进城务工歧视性负担。

因此，在城乡税制一体化的税制改革的同时，一方面要防止在停征农业税后，又采用新的名目征“税”或变相收费，增加农民负担；另一方面要逐步实现农村居民与城市居民同等的社会福利政策。

 

四、税制改革的原则，城乡一体的税制结构

完善城乡税制一体化的总体目标主要是：一是统一城乡税制结构，所有税种适用范围做到城乡统一；二是加大农业税收优惠力度，减轻农民负担，支持现代农业发展，各项涉农税收政策都要适应市场经济发展的需要，并适当超前。在实现这一目标过程中，应遵循以下五项原则。

一是税制统一。按照市场经济税制原则，借鉴国际上城乡税制统一的通行做法，结合我国农村落后，农业生产水平低，农民整体相对贫困，城乡发展差距大的实际，构建具有中国特色的统一城乡税制结构。

二是农业优惠。按照少取多予的方针和大力扶持农业发展的要求，在税负结构的安排上要照顾农业和农民，对已有的涉农税收优惠政策，应尽量保留、规范；着重扶持现代农业企业，照顾小农经济体，促进农业产业升级，保持农村稳定与发展，缩小城乡差距。

三是逐步推进。完善城乡税制一体化，要兼顾需要与可能，在经济发展的基础上，在税制改革总体框架范围内，有“94ˊ税改”的迫力，本着先易后难、先急后缓、先重点后一般、先规范后深化的要求逐步推进。

四是强化税收杠杆。税收是国家掌握的主要经济杠杆之一，它直接影响纳税人的行为，在市场经济条件下，政府必须掌控有力、有效的经济社会调控手段，为实现党和政府的长期发展目标服务，也是完善的市场经济体制应有之义。

五是规范简便。城乡税制的统一和涉农税收优惠政策的设计，既要科学严密，统一规范，有利于强化监督制约，有利于加强管理；又要简便易行，有利于降低税收成本，方便纳税人。

根据以上五项原则，改革主体税种，实现城乡税制一体与优惠农业产业并举；增设社会政策性、调节性税种，加大社会公平、治污、资源保护等税种的力度；完善地方性税种休系。形成流转税、所得税、调节税、财产税四大系列15个税种。

其中：流转税类有增值税、消费税、营业税三大税种。以筹集财政收入为主，调节为辅，增值税和营业税为普遍调节，消费税为特殊调节。

所得税类有企业所得税、个人所得税两大税种。所得税是发达经济社会的主体税种，目前我国处于工业化发展期，其主要社会功能是调节与筹资并举，当社会经济主体的效益与效率得到普遍提升时，所得税有能力承担筹资功能时，流转税筹资主体将逐次退出历史舞台。我国的个人所得税将有一个长期的改革与发展过程，它随社会发展进步而进步。

社会政策和调节性税类有社会保障税、环境保护税、燃油税、资源税、反暴利税等五个税种。这些税种大多是对现有税种和收费改造而成的，不是新设置的税种。如社会保障税是将社保费征收改为规范的税收，标志着国家正式建立全民的社会保障体系，承担起政府的民生义务。环境保护税，是环保收费的“费改税”、规范筹措治理环境资金来源的举措，它主要是为可持续发展奠定基础。燃油税是公路养路费的转化（费改税）形式，逐步实现公路的公共产品属性，并同时灌输节约一次性能源的社会意识。资源税是我国资源短缺的现实要求，资源产品价格上涨，主要是其稀缺性带来的，一方面要努力提高资源利用率，另一方面将其高于社会正常平均利润部分收归国有，促进企业公平竞争。反暴利税是对原有土地增值的改造，社会暴利是经济的“海络因”，是制造社会非理性经济行为的主因，政府必须掌握有对这类行为打击的经济手段。

财产税类有遗产和赠与税、房产税、土地使用税、车船税等四个税种。遗产和赠与税是一般财产税，它对发达的十分成熟的经济体的作用已基本消失，但对一个处于成长期的经济来说，显得十分必要，尤其是社会处于暴富燥动状态下，其作用不可小视。其主要功能是促进勤劳，限制寄生，促进消费，鼓励社会捐赠，消除仇富心理。房产和车船是社会和个人财富积累的的主要形式，它有证明财富合法所有，世界普遍通行的为地方政府筹集财政收入等功能。土地使用税本来也是一种典型的财产税，由于我国土地不是个人所有，人多地少，其使用必然有赏，它有有赏使用、节约使用、合理使用等功能。

 

五、流转税的城乡一体的改革项目

增值税改革有五项：

一是改农业生产环节免税为零税率。在农业产业没有实现现代化之前，对全部农业（指大农业概念）生产者实行无税经营。退还进项税额。为避免执行困难，每年初，由省级统计机构测算亩平外购生产资料应退税额，按平均数退税，以避补贴之嫌。

二是取消13%的低税率只采用17%一个税率。农民自产自消（费）没有形成商品的农产品，不纳入税收范围，对进入流通和加工环节的农产品，在收购环节统一征收17%的收购税金，经营企业作进项税金扣除，建起抵扣链。这里的矛盾有两个，一是可能使原来13%税率等农产品普遍价格上涨4%，可能引发农产品涨价潮；二是小规模纳税人收购农产品不能据实纳税。前者，是改革的风险代价，后者是设计问题，因为它涉及两种人，一个是国家储备粮企业，二个是小规模纳税人，收购时干脆都不征收收购环节税金，只对其销售环节征税。

三是消费型增值税改革作为优惠政策继续使用，对农民外购大型机器机械，实行购入一次性退税或扣除。

四是对农业企业实行进项税额抵扣待遇，无增值的，财政补贴到零。即财政补贴至负增值额为零（为简便计算，可直接用“退税额”除1－17%求得），有增值的照常征收。

五是把运输和建筑业由营业税改征增值税。这项改革涉及到调整财政体制问题，对增值税中央与地方（省都与县市两级）分成比例的改变。

这样，增值税就完成了它的征收范围和规范基础，成为中国最大的中性税种。既避免了增值税改型的冲击，又使国家掌控到一个税收优惠的大政策，还坚持“金税工程”信息比对体系不变，继续其重点规范与“红利效应”。最根本的一条是规范了照顾农业整个产业的税收机制，特别优惠农业企业的政策。

消费税和营业税按原制度设计不变。只需要随经济社会变化而随机调整。

教育费附加，是一个不称为税的附加性税（费）种，不规范，取消为妥。城乡维护建设税（附加），也应取消。我国财政一方面需要用钱的地方越来越多，另一方面财政状况的确是建国以来最富足时期，2007年一个月的财政收入相当于“94ˊ税改”前的一年的收入。教育投入和城市建设就是各级财政的正常预算安排，无需单独征税，就是单独征税了，也只是一种补充，不能真正解决其巨大的资金需求。

 

六、所得税城乡一体的改革项目

企业所得税刚刚修改，2008年正式实施，无需大的改动，只对农业免税规定修改为对“家庭承包”的小农经济免税，对现代农业企业单独制定“征收优惠办法”即可。其三要点是：一是现代农业企业必须按正规的会计制度核算，人员工资按计税工资列入成本。为计算增值额创造条件，又为国家促成其发展打下基础。二是农业企业会计实行收付实现制，而不实行权责发生制。三是农业企业亏损，实行，可向前转移弥补亏损五年，退税，向后转移十年弥补亏损的机制。

个人所得税，是我国改革空间最大的一个税种，也是最有前途、最能体现全民纳税意识的税种。主要改革方向有三个方面：

一是改以个人为单位计算所得为以家庭为单位计算所得，逐步实现个人申报与按家庭结算相结合的机制。

二是建立个人所得数据库，与个人信用数据库、国家户籍数据库、身份证数据库、银行个人收付数据库、国家出入境数据库等多个数据库实现互联互通，或在各部门数据库基础上建立国家的个人信用平台，信息共享。

三是建立能体现国家多项社会政策精神和社会行为导向的法律体系。如体现计划生育政策、优惠高素质劳动者、反国际避税、反垄断奖勤劳、鼓励家庭养老、鼓励捐赠、助夫妻共育子女等。视社会行为动向，及时调整国家个人所得税政策要成为国家政策研究的常项。

以家庭为申报单位和建立个人收支数据库是相辅相成的两项举措，二者必须同时并举，像个人收入12万元以上的，必须主动申报一样，强行推进。初始期不可能尽善尽美，只能逐步实现规范与完善。

另外，投资收益比存款利息更应征收个人所得税，存款利息应该有个起征点，而投资收益则不应设起征点。

 

七、社会政策、调节性税种城乡一体改革项目

1、社会保障税，是新税种。此前，国家没有按税制设计，是因为国家整体经济发展实际，没有能力全面承担起社会保障的责任。而社会保障税是一个世界通用的税种，它与国家经济发展状况相适应。目前有北欧型、西欧型、美国型、发展中国家型等多种类型的社会保障体系。

我国的社会保障体系的整体建立，需要党和政府最高决策层作出整体步署，但这不能影响国家在有能力的人口和劳动者中筹集、积累社会保障基金，我们已错过了近三十年的初始积累期，也因此影响了国有企业改革的顺利推进。因此，建立包括养老、失业、医疗、伤残等社会保障于一体和综合税率的社会保障税种，迫在眉睫。

其实，我国已有十几个省、市已实行由地方税务局征收社保基金，2007年国家正在建立农民医疗和最低生活保障体制，只是社保收支没有实现全国统筹。其根本原因是地区发展差距阻碍统——收入全国统一，支出不可能全国统一；支出不能全国一个标准，收入是否也应有所区别。解决这一问题只是个思想方法问题，其一，社保全国统筹，不可逆转。其二，社保税是中央税收，全国一盘棋。其三、支出必然与当地生活水平相匹配，养老金必须与原国家正式工资水平挂钩。其四，收入环节，必然是发达地区事实上补贴落后地区。其五、在全民社保政策上，不允许有地区利益说存在。其六，在承认地区差别的前提下，短期内，综合征收比例可以有所区别。其八、区域居民定义需要重新定义，即在新的户籍制度上的全民社保，全国流通。其九、建立全民社保数据库，与个人所得税数据库统筹建立。其十，社保综合征收率需要借鉴发达国家经验，认真测算，并明确分解，决不能把我国的社保政策设计成养懒人的机制。

2、环境保护税，是新设税种。环境问题，是中国当今的主要社会问题之一，已经是全民生存状态的大问题，政府必须多管其下。对环境有污染的产品和行为纳入税收的征收范围，寓禁于征。而税收不可能解决一切社会问题，所以必须有所为，有所不为。

“有所为”的含义是：对环境保护，税收必须参与其中，能做到、且有效果的，立即做，如生活中的塑料袋子，在生产企业征收，一个一元或五角。“有所不为”的含义是：最难办的事大家办。企业排污和城市居民生活污水征税与治理，税收就不能包干为之。如生产企业排污是目前最大的污染源，靠几个有良心的记者去偷拍找证据，公开环保局的态度，其效果可想而知。“经济要发展，环保是问题”，谁也不否认。具体是谁在污染都是个问题的情况下，税收就不可能参与。必须要有多个中间环节，一是谁排污有人认定；二是排多少有数据，治污需多少资金有标准；三是征多少税，由政府全面承担治污责任，要有认定主体和认定程序；四是征收排污税是最后程序，税务机关只是执行机构，企业不交或交不了，要有权威机构处理。

城市居民生活垃圾与污水征税，是另一种“费改税”。它涉及到垃圾与污水处理问题，涉及到广大城市居民。目前的城市固体垃圾由城建卫生部门收费、收集，集中填埋处理，生活污水却是直接排放，集中处理，难度较大。征，只能解决资金问题，还必须拿出切实可行的城市污染处理办法；不征，政府也要有治理的办法和资金保征，目前的收费和治污办法都有缺限。

税收是国家行为，每一项征收行为，必须有法理根据，合理因素，可行措施。环境保护税的难度在于可行措施，其解难办法有：一有治污法，人大主持，政府和多个部门参与，责任分解；二有治污程序法律规范，配套措施完备；三要具体明确责任，利益相关方有权参与决策；四要形成强大和舆论压力，堵塞一切保护排污行为的途径。五是形成相互制约机制。排污者、直接受害者、人大机关和人大代表、当地政府、环保部门、税务部门、新闻媒体等相关方，在认定排污、确定征税、征多少税等程序和环节中，都有参与权，决策权，把民主与依法有机地结合起来，程序与过程重于收税收。税务机关只负责征收，财政按预算拨付治污，治污企业是国全额拨款企业单位。

3、燃油税，主要征收理论是特种能源税，首先是抑制一次性能源消费，抑制城市家用小汽车增涨过猛，其次才是取代养路费，还有取代路桥收费功能，必须尽快开征。只要妥善解决原有公路收费人员失业转岗、非运输用油区分、“国地利益分配”三个问题就能实行，高油价，对我国必然是社会正效用大于负效应。

4、资源税，需要修改。我国是人均资源贫赋国，许多战略资源没有制定长期规划精心护理，税收的作用没有得到较好利用，国家应通过税收调节盈利水平，扩大现有资源税征收对象，改变征收办法。矿产资源（含稀有资源）、土地资源、水资源、草原资源、森林资源等等，都应列入征收范围。如一次性筷子作为一个税目，在生产环节从量计征。其征收方法，应按资源品种制定多种征收办法，有和按量征收，有的按价目计税，有的按销售毛利率计征。给居民灌输资源有赏使用，节约资源意识。其中，工业用水资源，非农占用农地、草场、水面和矿床破坏土地、森林等，在改变用途时一次性征收资源税，治理、恢复、复种费用，在经营期间按经营收入征收。

5、反暴利税，从名称上是新设税种。其实，原土地增值税就是一个反暴利税，只是没有设计好，只是事后征收（没认真执行），没有提前介入机制，在房价超常规上涨时，政府没有经济调空手段。反暴利税，作为“画虎吓人的税种”应先立法，后针对社会特殊需要，由国务院提出请求，全国人大批准，在某一个行业或产品启动反暴利税机制。如目前的房产和药品就应该启动反暴利税措施。

2007年5月30日前，沪深股市疯涨，30日公布提高印花税比率，股市即作出反应。这就叫宏观有效调控，中国的房价和药品价格，政府若有这样的调控工具（不一定是税收的），就能为民造福。市经济就是博弃，政府就是要研究掌握有效的调控工具，反暴利税就是其中之一。

6、印花税保留不变。

 

八、财产税城乡一体的改革项目

1、遗产与赠与税。对此税的争论有三点：一是某些发达国家和地区有取消遗产与赠与税的议案，我们还征什么遗产与赠与税。二是防碍致富，怕人不敢富。三是国家还没有建立财产登记制度，个人财产财产不易确定，再就是估价也是个大问题，暂时不宜设置等等。那些发达国家和地区，贫富差别不大，有的国家是没有仇富心理现象（如印度），此税的存在意义不大。中国这样快速发展的发展中国家，暴富者原罪论者著，仇富心理现象严重，急需设立遗产与赠与税，其意主要是一种社会导向。

遗产与赠与税就是对过去积累的财产在转移时征收的一种税，它的本质就是对社会少数富有者的最后清算税、社会财富限制税、勤劳税。开征比不开征有利于社会的进步与发展，就为培养一种社会意识，立法比不立法好，甚至有人认为确定多大的起征点合适，都是个问题，要问：个人所得税1600元起征点是怎样定下来的？社会经济差距大的社会里，制订经济政策时，都会遇到这个问题。中国人习惯说100万就是大富人了，现在北京、上海、深圳的一套房子都在100万以上，物价是动态的，汇率是浮动的，就暂定1000万的起征点，五年一调整，绝对13亿人口有12.9亿人民同意。

2、房产税和车船税，是两个老税种，契税并入房产税为一个税目。房产是中国人追求的第一财产，小车是第二财产追求。但随着社会变迁，房产税的主要功能除筹资外，现实要求它的功能要体现两点，一是对超过一定面积和一定价值的，要多征税，设计累进税率，让其有打压高房价功能，因为房产税是年年征，高额房产税就限制了高价房的销售市场。二是对城乡一户有两处以上的房产者，加倍征收房产税，既打击炒房者，又打击其多占用有限的土地资源。这一点在乡村也必须实行。乡村一般房产税（对土坯房不征）在目前可以适当降低征收，但必须征。车船税没什么可改的，由征收“交强险”机构代征是个好主意。

3、土地使用税。可以理解为土地使用权税。改原土地使用税一次征收为年年征，改只对城镇征收为城市与农村统一征收，耕地占用税并入其中。新土地征用或改变原有用途性质，第一年征收，实行两种税额，一种是对依靠土地生存的农民或居民，用地单位接收失地农民和居民为本单位员工的，设计较低但高于第二年征收的普通土地使用税（高的部分指政府新土地开发基金）；一种是不接收失地农民或居民的，第一年采用高额征收，高于部分返还一定比例给失地农民和居民作安置费，另一半作政府新土地开发基金，专户存储，专款专用。

 

九、城乡税制一体条件下的“分税制”改革

分税制，是世界通行做法，前提是各级政府财权与事权相对应。我国是个集权制国家，本来各级政府的权力没有法律明确规定，所以94′分税制不可能彻底，在向上集中财政收入的指导思想下，必然是县以下的财力脆弱。所以行政体制改革必须先行于分税制，这样的财政体制才是稳固的和可持续的。在行政体制没有改革之前，只能先在财政体制上模拟试行。

模拟的行政区划：由现在的中央、省、市地、县、乡镇五级财政体制，减化为三级体制。即中央、省和都、县和市三级（市不管县、乡镇不设预算）。

其具体模拟是：都，是特大城市的称谓。即不对省在地理上大分解，省的划分是几千年历史留下的，不宜改动。都，只是一个地理上的一个点（新设置的都，只有郊区，不辖县市区域），成立多个现在“直辖市”意义上的都（北京是首都），只是为了提升工业社会城市经济主体在国家管理上的地位。

目前，对计划单列市和副省级以上城市，按都模拟预算。省会城市建都后，为节约行政经费，一般省级机构不得迁出，另建省会城市，须经全国人大批准。

20年后，全国管理28个省，30个左右的都，近60个单位。县、市都是省直管单位，市不管县，原市的行政级别不变。10万人口以上的县城，可以成立县级市，县城迁出，多建小城市，1000万城市人口以上的市，才能建都，人口分布大致是，都集中人口3亿以上，市5亿以上，农村人口5亿左右。

模拟的经济政策：都、市，是国家经济主体，向国家上交财政收入的主体；县，是国家农业主体，国家给予财政支持。省、都、市、县各级人民政府的职责与分工，由中共中央深入调研，提出方案，经全国人大正式立法。目前的预算，按中央垄断军事、国防和内务安全、外交、航天、社会保障等事业，中央和省、都分别垄断高等教育，县、市负责基础教育和中职教育。税务机构按三级预算设置国家税务局、省都税务局、县市税务局，国家和省都税务局只设到县城，乡镇村区域企业税收全部划归县级财政。税务管理以地域管辖为主，县城以上城市区域内国有占51%以上股份的国有企业所得税，按隶属关系征收，低于51%国有股份企业，其所得税按地域管辖。

模拟的分税制度：详见下表

 

“分税制”模拟表

 

编号	税种	中央%	省都%	县市%	征收税务局
1	增值税	75%	5%	20%	国家税务局
2	消费税	100%			国家税务局
3	营业税			100%	县市税务局
4	企业所得所	所属51%以上股份企业	所属51%以上股份企业	所属和乡镇村区域企业	分别征收
5	个人所得税	40%	30%	30%	省都税务局
6	社会保障税	100%			国家税务局
7	环境保护税		30%	70%	省都税务局
8	燃油税	40%	30%	30%	省都税务局
9	资源税	10%	20%	70%	县市税务局
10	反暴利税			100%	县市税务局
11	印花税	股市印花税		股市外100%	县市税务局
12	遗产与赠与税			100%	县市税务局
13	房产税			100%	县市税务局
14	车船税			100%	县市税务局
15	土地使用税			100%	县市税务局

 

    模拟财政体制试运行。模拟分税制必然对财政体制产生全面影响，按模拟三级财政分工与分税制条件下，由下至上，全面实行零基预算，测算期半年，试运行三年，待国家各级行政分工法出台后，行政编制法、国有事业促进法出台，新的预算法随之出台，再按行政编制法和国有事业促进法的规定，编制正式各级预算，运行新的国家预算体制。

在试运行期间，预算内中央财政和省都财政的每一笔转移支付，必须有全面的调查分析报告，经同级人大财经委员会审批的正式文件，由同级预算最高行政长官签署拨付。新的预算按三年试运行实绩为计算基础，建设新的“城乡一体的财税体制”。

 

 

                                                  2007年6月1日初稿于南湖

 

参考文献：

[1] 朱振达，新农村建设投资主体多元化的利益激励，浙江师范大学工商学院农村研究中心，

中国农村发现网，网址：http://www.zgxcfx.com/Article_Show.asp?ArticleID=2918

[2]中共中央十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》