信息公开：构建诚信政府的要件
（吴晓林）
（中南大学，政治学与行政管理学院，长沙，410083）
摘要：政府部门信息公开不足造成政府诚信危机，导致行政秘化、人治色彩浓重和腐败现象，最终影响政府与民众的信任关系。政府信息公开是增强政府合法性、保障公民知情权、适应公共管理和强化政府公关的重要手段，也构成了重塑政府信息的要件。为此，要强化服务理念、加强立法和制度建设利用先进技术手段全面推行政府信息公开。
关键词：信息公开 诚信政府 公共管理 电子政府
中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：1671-0924（2005）S1-0200-02
1.“信息公开不足”：政府与诚信的障碍
1.1 信息公开契合诚信政府的要义
诚信政府以政府为主体，以诚信为基础。因此一个诚信的政府其要义和主旨在于自身的诚信，即政府诚信。所谓政府诚信意即：在行使国家行政权力，实施公共管理中，必须坚持诚实守信的原则，并以此规范和约束自身的行为方式。[1] 诚信政府是公民及社会对政府的一种期望，而政府诚信则不但是这种期望评价与价值判断标准，更是政府形象的核心要素。一个诚信的政府不会将其所有信息封存，相反，政府主动的信息公开活动更能赢得政府在公众心中的信誉度。
关于这一点，从终极根源上看，政府及其公共权力产生于人民的直接或间接授权，这种授权不仅是现代政府及其公共行政合法性的惟一来源和公共行政运作的前提，而且从根本和实质上决定了政府的公共行政活动必须遵循和体现民主原则和民主精神；[2]从经济学理论来看，西方契约论早就指出公众与政府之间是一种委托一代理关系，公众将公共权力委托给政府同时期望获得能够维持其利益的公共产品，这实际上构成了政府的责任与义务。如果政府不能回应公众的期望履行应有的责任与义务，就会造成政府的信用危机。按照以上阐述，出现在政府主体身上的行政秘化等信息公开不足的现象则不但违背了公民对政府公开的期望，也背离了政府的责任与义务，更从本质上否定了公民的授权，造成政府诚信在公众视野中大打折扣。相反，一个注重有原则有章法地公开信息的政府和政府部门却能够通过信息公开本身，传播有利信息，塑造诚信政府形象。
1.2信息公开不足造成“信任匮乏”
20世纪中叶以来，世界各国特别是发达国家掀起了促进政府透明化的改革浪潮，政府信息公开成为其中的热点和趋势。信息公开不但是大势所趋,更是构建诚信政府的要件。从其理论内涵来看,政府信息公开就是政府机关依照法定程序以法定形式公开与社会成员利益相关的所有信息,并允许公众通过查询、阅览、复制、摘录、收听、观看、下载等形式充分利用政府所掌握的信息的行为与制度。[3]
当前，由于服务理念未能被政府有效涉入，各种规范、制度的尚不完善，政府主动进行信息公开的力度不够，范围过小，形成部分政府、部分部门对于民众“信任匮乏”的局面。“信任匮乏”一词是对社会生活中人们之间的交往、沟通过程中的滞塞、不畅状况和相互猜疑、不信赖状况的表述。较之更为严重的是“信任危机”，是指社会成员相互交往过程中由于缺失有效性承诺而导致的缺乏基本信赖的不确定乃至不安全关系的状况[4]。这种“信任匮乏”很可能会在某一偶然事件引发人们心理底线崩溃的同时，严重摧毁信任的根基，造成“信任危机”。[5] 2003年非典出现的早期恰恰是这种推理的表现，也是政府诚信危机在社会危机来临时的集中表现。政府对信息的封锁和掩盖不但加剧了人民的恐慌，更减损了政府应有的权威性和信誉度，提高了政府行政的运行成本。
1.3 公开不足影响下的政府诚信危机。
政府诚信危机不但是信息公开不足的客观结果，也是政府权力运行缺乏透明化、缺乏监督的必然。由于信息公开不足，政府诚信在社会危机来临时尤其显得脆弱，导致政府诚信赤字产生的诱因也尤其集中。由信息公开不足导致监督不力，间接导致政府失信的案例屡见不鲜，主要表现为：
1.3.1，行政神秘化。政府信息公开，行政透明化运做是现代政府取信于民的重要途径，然而当前政府在这一方面仍然存在不少缺陷。许多政府部门将手中掌握的信息当成一种权力，愿意公开就公开，不愿意公开就不公开，没有意识到向公众提供权威性和指导性服务是自己的一项责任；[6]部分习惯于统制行政的政府和部门，仍然沿用“暗箱操作”的行政管理方法，在招标、采购和关系利益的诸多工作中，无意执行阳光政策，使政府活动的每一步操作都蒙上神秘的面纱；各种各样的文件和信息大多统属“国家机密”，一般不向公众开放和传达；有些地方的干部任免甚至也局限在内部通报，公众不知道“父母官”姓什名谁的现象见多不怪。在信息膨胀的今天，这些所谓神秘化的政府运做，不但没有起到保密的结果，反倒使得小道消息甚至丑化性的消息充斥社会，极大地削弱了政府的信誉度。
1.3.2，人治色彩浓重。行政领域内的腐败诋毁了政府的信誉，威胁了政府在群众中的信用。集中表现为：在政策执行上，“上有政策，下有对策”的现象极为普遍，一些地方政府和公务员从自己的特殊利益出发去诠释政策；在资源配置上，假公济私；在工作安排上，部门与部门之间相互扯皮，一些公务员出于私利瞒上欺下；在干部任用中，搞裙带风，任用、提拔不称职的人。[7]这一切都必然使政府职能的发挥受到影响，产生低效率甚至负效率。在中国社会转型期人际信任关系普遍缺失的背景下，上述情况的存在极易造成公众与行政官员、公众和政府之间基本信任关系的解体。
1.3.3，危机时期“信息公开不足”加剧危机。改革开放以来我国的政治职能越来越适应市场经济的发展，政策的指定也日益民主化，在信息公开方面也比以前有了进步，但是在整体上特别是在危机来临时仍然表现出信息公开不足的弊端。以非典时期为例，非典危机不仅暴露了这些问题，而且还使得其危害最大化了。其不足表现为：一，有关传染病信息披露的法律规定不足，或者有了法律规定，政府部门还是不习惯于依法行政；二，行政机关习惯于秘密运作，在发现多例非典病例后广东省卫生厅明知形势严重也下发通知要求隔离诊治并要求下属部门天天上报疫情，但是通知只是内部文件，没有对外宣布；三，政务信息内部发布与宣传信息往往相互混淆在一起，让人分不清什么是可用于指导具体行为的真实的政策信息，什么是经过有意处理的旨在安定人心的宣传信息；四，政务信息披露没有与公共讨论空间的建设同步，也没有与民间防治非典的微观需求相匹配。[8]在广州，当“非典”危机导致谣言满天飞，引起市民疯狂抢购之后，信息公开不足导致整个社会并没有形成积极的有利于防控非典危机的公共空间，加剧了社会的恐慌。从某种意义上讲，政府诚信危机的表现即是诚信危机的原因，带有双重属性。但是归根结底，政府诚信危机的一个重要原因在于政府对信息的掌控过严，公开不足。
2.政府信息公开：构建民众信任的渠道
政府信息公开是人民主权这一宪法性原则在国家行政领域的具体体现,它对于人们节省收集信息的成本、促进经济发展,监督政府行为、确保行政的公正和民主,特别是防止政府腐败都起到巨大的作用[9]。政府公开是沟通政府与民众的有效渠道。
2.1 政府信息公开是强化政府合法性的要求
政府诚信能够为合法性政府加码，而信息公开则是政府诚信不可或缺的要件，换句话说，信息公开能够强化政府的信誉度，增强政府的合法性。原因在于：政府以法律为其存在依据，合法性是政府存在的基础。有学者指出：合法性不仅是公众认为政府的统治是合法的和公正的一种心理态度，[10]而且意味着“某种政治秩序被认可的价值”[11]。随着经济、社会和技术的快速发展，政府诚信已经表现为一种政治秩序的地位广泛地为人民所接受。简而言之，不讲诚信或诚信不足的政府是不合法的，是不被人民所接受的；而信息封锁或公开不足甚至传播歪曲信息的政府很难达到理想的诚信高度。从逻辑上讲，政府信息公开不理想的政府难以为合法性增加筹码。
2.2 政府信息公开是保障公民权利的要求
知情权是公民的一项基本权利，关于这一点，《岳麓法学评论》主编郭道晖教授认为：知情权与信息自由更主要是作为一种政治权利，关系宪政的实施和国家与人民事业的兴衰。知情权和信息自由权是公民行使言论、、、示威、结社、出版等表达自由和选举权、监督权等基本权利
的基础，也是由这些基本权利衍生的，不得剥夺。[12]公民的知情权和信息自由不是洪水猛兽。在当今，对于绝大多数政府和政府部门政府来说，对本身信息的封锁和公开不足等做法是不明智的是有违赋予公民知情权的法律精神和原则的。尤其是在信息化和互联网时代，实行情报垄断和，也几乎是不可能的。政府信息理应成为一种公共信息，它就象“清洁的空气一样，是一种公共物品”[13]一个连法律都不遵循、连公民基本权利都不保障的政府是不足以获得公众的信任，更何谈公民的尊重与支持。
2 .3 政府信息公开是实施公共管理的要求
当前，公共管理逐渐走向公众视野，成为政府运作的趋势。从概念上来看，公共管理就是公共机构运用公共权力对社会公共事务所进行的管理。历史和现实都证明,如果没有公民参与,公共权力的运行就可能偏离社会公共目标,甚至导致公共权力的异化现象。[14]政府信息公开是公民参与政府决策、监督政府、民主评议的先决条件，是沟通政府与公民的有效渠道，只要公民参与的渠道畅通了中国公共管理的民主化和科学化就必然会成为现实。
在公共管理过程中，政府重视社会公平、代表性、响应、参与及社会责任感政府与公民的信任关系，社会公平强调对公众的要求作出积极的回应而不是以追求行政组织自身的满足为目的，[15]而信任关系恰恰“是建立在公众对政府的合理期待以及政府回应基础上的一种互动、合作的关系”。 [16] 此外，政府信息公开不足将最终阻碍公共管理地有效执行。由于 “小道消息”以其传播的效率高、间隔短、迎合受众的心理需求而迅速占据“传播市场”，误导信息的接受者，致使受众对正确的政策信息内容产生质疑、排斥、抗拒，给政策的有效执行带来很大的阻力[17]。公共管理需要信任，信息公开则是达成互动和信任的要素，因此，公共管理本身呼唤政府信息对民众的有效公开。
2.4 政府信息公开是政府公共关系的需要
政府公共关系是政府在维护社会利益和促进社会发展的前提下，为了在公众中树立良好的形象、争取公众的支持和理解而运用各种传播手段来协调与公众之间关系的行政管理行为，[18] 是政府为了实现社会公共利益和法定职责而主动采用的行为。如果政府不认真开展公共关系活动，就会给政府行政工作带来损失。政府为了进行有效的管理，必须争取广大公众的信任与合作，而争取广大群众的信任与合作，要求政府在群众中间有一个良好的形象。树立一个民主、法治、透明、廉洁、高效的形象，才能从心理上争取到群众的理解与信任。群众对政府的信任，要求政府与群众之间能进行快速有效的沟通。政府作为管理者，群众作为被管理者，双方天然地会存在一些矛盾，这是由双方的地位、出发点、利益要求决定的。有矛盾和分歧不可怕，只要双方能够有效地沟通，就能弭平这些矛盾。[19] 在协调与公众之间的关系方面，即政府在寻求公众信任的工作中，主动权是在政府一方。政府要利用手中的信息，通过社会宣传、联络交往、舆论引导和管理实绩等手段，来缩小政府的理想形象和现实形象之间的差距，培养起政府的美誉度。很显然，政府信息的有效公开能够避免公众决策的失误和竞争的盲目性。为此，信息公开不但是诚信政府应有的职责，也是树立政府良好形象的手段。
3.推进信息公开，重塑政府诚信
3.1 推进信息公开，理念先行
推进信息公开建设必须有正确的指导思想，要以真正认同、内化正确的行政理念为思想前提，“只有政府及其公务人员真正认同正确的行政理念并且把它们内化在行政文化的结构之中……公开制度化建设才能有持久的动力”。[21]这一点要求政府和公务员牢记服务政府“全心全意为人民服务”的原则和服务行政的理念。沟通不畅是权威行政的症结和表现，在服务行政的理念下，信息公开应该成为政府和公务员的义务而不失对公众的恩赐。正如美国著名政治家、思想家詹姆斯·麦迪逊所言：“一个民选政府如果没有广泛的信息或是没有取得这些信息的方法，那么它只能是一场闹剧或悲剧的前奏或者可能二者兼而有之。知识将永远统治无知，因而准备成为他们自己主人的人们一定要用知识赋予
的力量武装自己。”[22]对公众而言，了解与自己利益相关的政府掌握的信息是正常的不可剥夺的权利，对政府及其工作人员来说，要有原则地向公众公开其掌握的信息是对人民忠诚、对人民负责、为人民服务的要求与义务。
3.2 政府信息公开要有法律、制度保障。
政府信息公开制度的构建最终表现为法律的确立[23]，法国制订了《行政公文公开法》，澳大利亚制定了《联邦情报自由法》，英国制定了《信息公开法》，日本政府则有《政府咨讯公开法草案》，韩国于1996年制定了《公共机关情报公开法》。我国目前还缺乏一部针对政府信息公开的专门法律，因此，把政府信息公开纳入法治轨道，有助于提升政府透明度，构建政府诚信。
针对我国政府信息公开渠道不畅等问题，我们要积极探讨在国家《档案法》和《保密法》允许的范围内，对政府公信息公开工作提供制度保障。从实际来看，政府信息公开其实是权利的一种分享。
这种权利分享到什么程度,以什么方式,都需要制度和机制来保障。[24]当前，除了立法外，还要注重在行政制度、行政程序中贯穿政府信息公开的精神和原则，用必要的程序和制度规范信息公开，以避免政府信息公开流于形式，不见实质。
3.3 推行新闻发言人制度
新闻发言人制度作为政府和公众之间沟通的渠道，是政府信息公开的重要手段，也成为政府公关的重要形式。新闻发言人制度的推广，对增强政府的信息透明度、规范信息发布渠道、扩大民众的知情权、提升政府形象有着重要的意义。[25] 政府新闻发言人制度可以起到安定民心、稳定社会的作用，以非典事件为例，自2003年4月20日起，政府部门采取了包括“非典”疫情新闻发布制度等一系列措施。信息的公开、透明，受到了群众的拥护。
对于政府信誉造成巨大损害、公众深恶痛绝的腐败现象，推行新闻发言人制度，及时将查处的情况和反腐败举措公之与众，表明政府不是遮遮掩掩或寻求内部解决，而是主动承担责任，客观分析产生腐败的原因，不姑息，不迁就，以诚恳的态度，重新取信于民，维护了政府清正廉洁的形象。[26]在关系民生、民权等民众关心的大事上，通过新闻发言人制度，可以及时地将政府信息传播到民众中去，不但在实际上取得公众对政府的拥护，制度本身也成为宣传政府透明公开的载体。
3.4 推行行政听证制度 听证制度是行政程序法基本制度的核心，是行政程序实现公开、公平、公正价值理念的有效保障。行政机关要尊重民意，必须从尊重公民的主体地位、听取他们的意见开始，必须为公民发表意见，反映其主张创造、提供充分的条件和机会，同时这也是表现政府愿意与公众分享信息、树立诚信形象的良好途径。在听证程序中，公民与政府机关针对问题坦诚相见，从而也使行政机关的行政行为更加公正、合理，公民也容易接受。听证程序本身虽然不能自然而然地代表公正合理的结果，但是它的存在能产生公正的形象。[27]这种公正、公平、正义的形象无疑与政府诚信一脉相承。
3.5 发挥电子化政府在公众、政府间的沟通作用
随着计算机技术的发展和电脑进入更多的用户，尤其是互联网的迅速发展引起了社会各个层面包括行政管理的深刻变革。在这个背景下构建电子化政府成为可能和必然。互联网已经成为一种崭新的政府——公民双向互动方式。从香港特区政府的实践看，利用互联网可以实现行政信息低成本大范围的传播，政府上网之后，可以在网上发布政府公告，提供包括市政规划、工商管理、人事管理、劳动就业、医疗卫生、物价信息等在内的数据库查询服务，在网上进行电子采购和电子招投标、及时公布政府政策和政务活动情况，公民在网上参与行政决策、电子投票、电子民意调查，达到行政活动的透明性、实效性和权威性。[28]网络的特点在于便捷、快速、高效，政府可以凭借互联网强大的技术支持，为公民提供关系其切身利益的知识和信息。就这一点而言，电子政务无疑成为政府公开信息的得力渠道，也将为昭示和最终构建政府诚信提供快捷通道。 需要指出的是，诚信政府的构建不但是纠正政府与公民之间“权力与权利的错位问题”，更是政府适应环境和自身变革的需求；诚信政府的一个先导就是进行信息公开。而要在新的行政环境中达到行政公开化的目标，必须有理念、有法制、有具体措施和先进的网络技术，这几个条件有机结合，缺一不可。
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