和谐社会视域中农村五保老人的社会保护[①]

——来自湖南省农村五保养老问题的实证研究

 

摘要：在我国，农村五保是一个脆弱的困难群体。自然层面的孤苦无依、积劳积贫、体弱多病、缺乏收入，以及社会层面的边缘化和缺乏应有的社会保护构成了五保老人晚年和谐生活的实质威胁。五保老人作为社会的组成部分，同样有权从社会获得物质帮助和精神满足。保护五保老人基本权益，是对和谐社会以人为本理念的有效回应，符合和谐社会尊重人权的实质，体现了社会主义的本质属性。然而调查发现当前五保老人的晚年生活还存在许多不和谐的因素，必须从政治层面归附他们正义认同、从服务层面满足基本需求、从法制层面规制政府作为、从伦理层面维护社会互助，只有这样才能扩充和保护他们的社会权利。

 

关键词：五保  权利失败  和谐社会  社会保护

 

作者吴晓林，中南大学政治学与行政管理学院公共管理系（湖南长沙 410083）

 

 

1956年6月一届人大三次会议通过了《高级农村生产合作社示范章程》，提出对生活没有依靠的老、弱、孤、寡、残疾社员，给予保吃、保穿、保烧，给予年幼的保教和年老的死后保葬五个方面的保障，便简称为五保。鉴于老人在整个五保供养对象中居于主体地位，本文将研究重点放在了五保养老的方面。

 

为了做好农村五保供养工作，1994年和2006年，我国陆续颁布和修改了《农村五保供养工作条例》，明确规定对五保对象实施以下保障内容：(1)供给粮油和燃料；(2)供给服装、被褥等用品和零用钱；(3)提供符合基本居住条件的住房；(4)提供疾病治疗，对生活不能自理的给予照料；(5)办理丧葬事宜。

 

近年来随着农村经济形势、管理体制的变化，五保供养面临着许多新情况新问题。据初步统计，全国农村五保对象有570多万人，现在已经纳入到五保供养的有320多万人，占应保人员的56.14%[②]。不论是从供养人数还是供养质量来看，五保供养工作都没有跟上经济社会发展步伐，不少五保老人晚年生活处于不和谐状态。做好五保养老工作不但是完善我国社会保障机制的要求，更是和谐社会的应有之义。

 

一．做好五保老人的社会保护工作是和谐社会的应有之义

 

社会保障制度是社会主义和谐社会的重要内容，构建社会主义和谐社会的过程同时也应是建立健全社会保障制度的过程。[③]包含五保在内的社会保障制度能够保证弱势群体的公平待遇，使他们不受年龄、性别、户籍等等歧视和限制，分享社会发展成果，消除他们的不安全感，真正促进社会的公平与正义，实现人与人、人与社会的和谐。

 

（一）人本主义视角下的五保老人社会保护

 

以人为本是建设和谐社会的灵魂，应该贯穿于社会主义事业的全过程。对五保老人的社会保护实质是对人本主义的一种回应。他们由于自然条件的弱质性、市场体制的弱势性，特别是由于社会保障乏力等因素掣肘，表现出很大的脆弱性特征。这种脆弱源于贫困，但更源于权利失败。阿玛蒂亚·森认为贫困本身是“由于现行的权利结构使某些人在经济萧条、自然灾害等风险面前缺乏自我保护的能力。是一种权利失败现象”。[④]对五保老人来说，他们生存、生活的唯一而可靠的路径只能是“以道德和法律的平等来代替自然所造成的人与人之间的身体上的不平等”[⑤]。我国宪法第45条规定：公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。这实际上为五保老人这个特殊群体提供了一种最高权利保障。对老人社会保护的乏力实际上正在僭越着人本主义道德和高端法制的权威，只有从人的本质属性出发，着眼五保老人的实际需求，施以人本主义关怀，才能回归人性尊严、人格与价值，维护五保老人合法权利，保障老有所养、老有所乐的晚年和谐生活。

 

（二）人权视角下的五保老人社会保护

人权保障是和谐社会的基本内涵，和谐社会必然建立在尊重和保障人权之上。我国宪法第三十三条规定“国家尊重和保障人权。”人权得不到真正的保障，就无社会的和谐。构建和谐社会的一个重要任务，就是要解决弱势群体的人权保障问题[⑥]。“以生存权为核心的社会权在实质上是社会弱势群体的权利，生存权以其积极权利的性质为社会弱势群体权利的实现提供了强有力的支撑。社会弱势群体的权利只有纳入到生存权的视野，才能得到充分的理解”[⑦]。如果弱势群体的生存和发展需求得不到重视，就会加剧贫富差距，弱化弱势群体对社会的认同，削弱政府的道德威信与法律权威。

 

五保老人这个特殊群体，不论在社会保障体系还是人权保护领域，都是应该特殊关怀和特别关注的对象，否则就将成为领域内的“最短的木板”。一旦忽视对他们的关注，他们就会面临生存危机，这种危机反映于社会将危害和谐稳定的局面；反映于道德，则危害公平正义的价值。和谐社会不是整齐划一、全无差别、人人同质的社会，但是一定是每个人人权都得以平等而充分保护的社会。必须从人权的高度，在和谐社会的视域中审视当前五保老人的社会保护工作，从维护权利的高度为和谐社会中的五保养老工作提供支撑。

 

（三）社会主义本质视角下的五保老人社会保护

我们所倡导的和谐社会是社会主义和谐社会，其本质从属于社会主义属性。马克思所设想的社会主义社会是一个“自由人联合体”的和谐社会模式。他说“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的，将是这样一个联合体，在那里，每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[⑧]。邓小平说“社会主义的本质是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕”。[⑨]十六届六中全会指出：社会和谐是中国特色社会主义的本质属性，要按照民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的总要求，以解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题为重点，着力发展社会事业、促进社会公平正义、建设和谐文化、完善社会管理、增强社会创造活力，走共同富裕道路，推动社会建设与经济建设、政治建设、文化建设协调发展。

 

社会主义社会的动力是生产力发展，道义基础是公平正义，过程是共同富裕，目标是实现人的全面发展。我国现有五保人口虽然相对比例较小，但绝对数量较大，如若忽视对他们的社会保护，使得五保老人的生活长期处于社会底端，连基本的需求都难以满足，则难以脱离不和谐的晚年生态，那就违背了社会主义的本质要求，破坏了社会主义的完整性。改革开放20多年来，我国经济社会发展的巨大成就，初步显示了社会主义在“解放生产力、发展生产力”上的优越性，为共同富裕和人的全面发展初步打下了物质基础，如若在这种情况下仍不能有效解决五保供养问题，则有损社会主义优越性的发挥。

 

二、不和谐：农村五保老人的晚年生态

 

为了解五保老人的现状，笔者于2005年7-8月就五保户的生存状况等问题，深入湖南长株潭地区湘潭县、株洲县和天元区、望城县10个乡镇，8个敬老院，200个村（组）走访了273位五保老人（其中集中供养五保老人116位，散居五保老人165位）。发现原有给养模式的退出和现有财政的匮乏都为五保老人的供养契入了不和谐因素，当前五保老人的生活基本处于不和谐状态。

 

  （一）生存权保障的不和谐事实

 

   国家《五保供养工作条例》中所规定的五保内容，是对当前五保最需解决的生存问题的基本回应。然而调查表明，就是这部分内容也没有得到充分的保护。调研情况如下：

 

1、衣：虽然五保老人基本上能够保证有衣穿，但是一年内买过衣服的只有27.40%，超过46.98%的五保老人5年以上没有买过新衣服，表示不能保障过冬御寒衣服的占到了23.13%。

 

2.食：调查的散居五保老人中，反映基本不能保证粮食供应的达到12位，占到了7.27%，虽然比例较小，但是绝对数量很大。取消农业税后，敬老院的粮食来源也受到不同程度威胁，湘潭县河口镇敬老院截止到2005年8月初，在院的25个五保老人只有5个经由村组送来了粮食。还有75.15%的散居五保老人超过两个月不能吃一次肉。

 

3.住：散居五保老人的住房情况很差，从住房性质来看土砖房占到46.06%，红砖房占25.45%，茅草房占15.76%，12.73%的散居老人没有住房，或者流浪或者寄居弃房。拥有住房的144个老人当中，反映房子漏雨、透风等危房现象的占到78.47%。危房户和无房户共占81.21%。

 

4.医：不论是五保老人还是普通老人，能够及时治疗疾病的只有12.4%，93.59%的五保老人选择“小病忍，大病拖”这个选项。自己承担医疗费用的占到了大部分，其中散居五保老人（完全或者大部分承担的）占有86.67%，65.52%的集中养老者完全由自己承担医疗费用。

 

5.葬：几乎每个散居五保老人都给自己准备好了木棺或石棺，五保老人基本处于自葬阶段。村干部告诉笔者：老人为自己准备身后事，村里没钱给他们买棺材；在敬老院养老的五保老人，则一般采用入院时由个人缴纳500—800元钱作为保证金，死后再拿出来用以料理后事。

 

（二）其他权利的不和谐表现

 

1.精神供养是老年人晚年生活的一个重要部分，但是对他们的精神和心理供养基本属于空白。只有15.15%的五保老人村干部经常（平均2个月一次或更多）走访。调查的村组没有一个为老年人设立了娱乐场所和设施。五保老人都将街头聊天、串门作为主要消遣方式，反映寂寞的老人达到了58.18%。反映没有消遣方式的分散五保老人达到了38.21%，远高于敬老院11.21%的比例。

 

2.选举权和被选举权是每个合法公民应有的基本权利。表示从没参加过选举的五保老人占总数的21.14%，偶尔参加过的达到了54.76%；全程参加过的则只有24.10%。在涉及选举这个农村区域最大的政治活动中，五保老人是一个参与冷漠和容易被忽视的群体。

 

总体而言，由于五保老人缺乏年龄优势、丧失劳动能力、缺乏子嗣供养、适应能力下降、没有经济收入，再加上社会缺乏必要而充足的社会救济，导致他们处于脆弱的不和谐状态。他们：

 

孤苦无依：无子无女，老来无伴，集中养老的五保老人有配偶的比率是5.17%，单身率高达94.83%；分散养老的五保老人有配偶的比率是21.21%，单身率达78.79%；

 

年龄偏高：调查的五保老人65岁及其以下的占五保老人总数的57.30%，70岁以上的五保老人占总调查五保老人的42.60%；

 

体弱多病：由于长年高体能地体力劳动和营养状况不良，导致进入老年后五保老人不同程度地伴有不同症状，从患病（常见病）比例来看，集中养老的五保人口带症状人口比例为97.41%，分散养老的五保老人带症状人口比例为76.97%。

 

经济贫困：五保老人群体基本上是处于纯支出阶段，很少有五保老人能够在年末有赢余。调查的株洲市，给每个“五保”老人（2005年）的供养标准是每人每年只有300元，湘潭市标准为每人每年480元，长沙是每人每年840元。

 

综合来看，由于五保老人缺乏年龄优势、丧失劳动能力、缺乏子嗣供养、适应能力下降、没有经济收入，再加上社会缺乏必要而充足的社会救济，导致他们十分脆弱。在“强势市场经济”条件下他们处于弱势地位，一旦风险来临便难以应付，更妄谈发展权。

 

三、社会保护：农村五保老人生活和谐的根本诉求

 

对五保老人的社会保障落后于经济社会发展水平，滞后于社会主义和谐社会的总体要求，必须改善。作为人类结合的共同体实态，国家应在正义分配和社保方面为农村五保老人和谐状态的达成提供支持。

 

（一）政治的路径——正义的达成

 

  公平正义是和谐社会的核心价值，必须予社会公平正义以制度的框约。“加强对困难群众的救助，完善城市低保、农村五保供养、特困户救助、灾民救助、城市生活无着的流浪乞讨人员救助等制度”，这是十六届六中全会提出的重要任务，也是党和国家维护社会公正的政治宣言。五保老人的弱势困境既是其自身条件使然，更是社会环境促成。尤其是经济社会成果分配过程中正义价值和正义制度的缺位，阻碍着五保老人和谐生态的生成。保证五保老人吃穿住医葬等基本需求，不但是维护社会正义的要求也是人道主义的起码要求。必须将对五保老人的社会保护提高到政治正义层面，合理分配社会保障资源，必要时向他们倾斜。只有如此，才能超越解决社会功能失调和结构问题的工具性价值，达成消除贫困、降低社会不公平、实现社会正义的诉求。

 

  （二）服务的路径——需求的满足

 

五保老人不可避免的有着这样那样的需求，但是他们缺乏自我创造能力和自我满足的基础，在没有子嗣承担赡养义务的情况下，需求仍在供应却处于缺位状态。五保从国家和社会获得物质帮助的权利，自然寄于政府的保护。政府有责任、有义务为他们提供基本而有保障的公共产品。建设和谐社会必须构建服务型政府，为人民服务是各级政府的神圣职责和全体公务员的基本准则。十六届六中全会指出要更加注重履行社会管理和公共服务职能。以发展社会事业和解决民生问题为重点，优化公共资源配置，注重向农村、基层、欠发达地区倾斜，逐步形成惠及全民的基本公共服务体系。在五保养老这一关系公众利益特别是困难群体利益的社会问题中，政府是责任的第一承担者、政策的制定主体、资源的集合和分配者、社会服务的送递者，必须以服务者的心态在五保老人的社会保护中发挥职能，认清五保老人的亟需内容和保障的轻重缓急，通过行政途径首要保障他们的“物质供应和医疗救济”需求，在此基础上不断发展对五保老人的精神、心理供养体系。

 

  （三）法制的路径——人权的保障

 

五保老人的脆弱现状是贫困病的集中反映，“只有认为贫困是违背了人权，并且从这个意义上去废除它，贫困才会最终消失。”因为“贫困总是违背社会权，一般情况下会违背经济权，并且经常践踏文化权，有时会违背政治权甚至公民权……它既是全部或部分否定人权的原因，也是其结果”[⑩]。人权领域的不和谐因素必然伤及社会主义和谐社会的核心价值，违背人的全面发展的目标要求。必须归附五保老人基于人的本能而应该共同享有的生存权意识，归附其由于实现人的本质所要享受的人的尊严和抵制侵犯的需要的社会人意识，通过法制渠道保护基本人权。由于“公民基本权利的实现，与国家权力的积极作为密切相关。只有通过国家权力特别是国家司法权力的保障，才是真正意义上的保障”。[11]要通过司法渠道规制“不作为侵权”而导致五保权力失败的政府行为，对五保老人进行司法救助。总之，从法律层面出发保护老人基本权利，将他们的保障提升到人权层面来考虑，不但代表着我国社会文明的程度，更重要的是这种提法将为政府责任的承担构架新的法规约束和伦理动力，真正地保护五保老人的合法权益。

 

（四）伦理的路径——互助的维系

 

  我国自古有公平正义、诚信友爱、互谅互助的伦理传统，在传统伦理道德的内驱下，一些民间力量确实在五保养老工作中发挥着重要的补充作用。如株洲县雷打石镇龙泉村由当地一建筑商的资助，使得本村五保供养资金由2004年的360元提高到2005年的480元，据村长介绍2006年这一资助标准会增加到1000元；望城县丁字镇金云村受益集体资本的壮大，五保老人的医疗费用甚至可以百分之百报销。十六届六中全会报告也指出要完善居（村）民自治，支持居（村）民委员会协助政府做好公共服务和社会管理工作，发挥驻区单位、社区民间组织、物业管理机构、专业合作经济组织在社区建设中的积极作用完善社区公共服务，开展社区群众性自助和互助服务，发展社区服务业。

 

伦理道德是协调人际关系，处理社会问题的润滑剂，为和谐社会的建设提供着精神动力的功能。人和人互为自由全面发展的手段，服务他人帮助他人为和谐目标的实现提供着必要的软性力量支持，“道德人生中的民生取向不但成为自我生存发展的基础，也为他人的生存发展提供皈依。”[12]必须挖掘和拓展我国民间的存量伦理资源，动员社会力量参与对弱势群体的互助和关爱活动，这样不但能对体制内的保护路径起到补充，而且能够丰富我国和谐文化，夯实和谐伦理体系，为五保老人的社会保护提供社会支持。