摘要：通过对当前乡村治理必须处理的供给与需求、控制与自治、一元与多元、传统与现代四大对称关系的梳理与释读，文章指出，乡村治理结构的现代转型应在四大基本逻辑基础上进行构建：在空间结构上要以农民的公共需求与乡村有效治理为主线来确定其适度规模；在权力结构上要以国家与社会的良性互动来实现官治与民治的合作互强；在制度结构上要根据乡村具体境域来进行多元化制度安排；在资源结构上要注重传统资源与现代资源的有效开发与整合，最终实现乡村社会的善治与和谐。
关键词：乡村治理 结构转型 现代 逻辑
乡村治理结构是国家为治理乡村社会建构的一整套机构设置、资源配置与制度体系，属于国家政治体系的基础性部分。根据结构－功能主义的观点，不同乡村治理结构决定着乡村治理的不同绩效。乡村治理结构的优劣，不仅关系到我国中央和地方政府的职权能否在农村社会内合理有效的行使，而且对于中国历史发展的方向性选择同样具有基础性的影响。随着现代化建设的深入，中国乡村政治社会正在发生结构性的历史变迁。乡村治理结构如何实现现代转型以适应农村发展的需要，已成为破解“三农”问题的一条重要路径。
当前学界对乡村治理结构的转型设想，主要存在三种见仁见智的理论观点和理想模式：一是以徐勇为代表的“县政乡派村治”模式；二是以沈延生为代表的“乡治村政社有”模式；三是以吴理财、郑法、于建嵘等为代表的乡镇自治模式。根据现代治理理论，国家对于社会的治理都是在一定的时空背景之下通过特定的公共权力和制度安排运用相应的治理资源实现社会整合的过程。在本文中，笔者暂且悬搁对诸多理论设想的论争和评判以及提出理想模型的宏大意旨，意欲另辟蹊径，从构成乡村治理基本结构的物理空间、权力结构、制度安排与治理资源四大要素着手，对当前中国乡村治理普遍面临的四大对称性关系进行梳理和释读，以期为乡村治理结构的现代转型提供理论铺垫和逻辑思路。这样的理论进路，一方面避免了无视中国乡村社会非均质特性以偏概全的理论武断，另一方面也希冀尽量祛除理想模型“致命的自负”之流弊。
一、需求与供给：乡村治理空间结构的经济逻辑
任何社会治理均是在一定的时间和空间内进行。乡村治理空间结构主要由横向管理规模、幅度和纵向的管理层级所构成。管理规模是管理范围大小，管理幅度主要是一个组织下辖组织的数量，而管理层级则是管理组织的纵向分层。合理的乡镇村规模以及适当的管理幅度及管理层级是乡村社会有效治理的基础。任何治理体系要将政治投入转化为政治产出，都需要通过某种结构、体制要素进行整合，而这种整合就是在需求与供给维度下对社会治理规模的伸缩扩减。
国家整合社会的理想模式是将官僚机构渗透到乡村社会的最基层，但前提是国家有足够的资源来维持这种控制规模。事实上，中国小农经济的有限剩余根本无法支撑庞大的官僚体系。无论是秦朝的乡、里、什、伍，北齐的党、闾、邻、里，北周的党、闾、里，隋初的族、闾、保，宋代的牌、甲、保，明清两代的乡、都、图，还是民国的保甲制，传统中国乡村社会的这种所谓地方自治，更多地被视为国家维护其统治的节约工具。在中央集权统治下实行乡村地方的有限自治，既可以达致国家征税派役的目的，又能够最大限度的节约治理成本，这是他们最大的政治。但这种“地方‘自治’的意义，不是代替官制或推行另外的治理原则，而是补充官制所不及或忽略之处；一切巩固自治的改革建议，用意显然不在倡导一种不同于官制的新原则，而在于解决官僚系统对地方控制的无能与无效”[1]。
建国以来，在乡村治理过程中，乡镇作为国家最基层的政治权力中心，其空间结构一直处在变动之中，大致经历了“小区小乡”、“小乡小镇”、人民公社和“大乡镇制”四个发展阶段，其规模变动的逻辑主要源于财政压力及政府的推动。在当前新一轮乡村改革中，国内学界和政界关于乡村治理结构规模和功能定位仍存在激烈的争论和严重的分歧。如在乡镇体制改革方面，存在着“撤销乡镇”、“乡镇自治”以及“加强乡镇”等种种主张；在县级政府改革方面，也提出了“强县”、“弱县”和“虚县”诸种不同的建议；而在实际操作中，许多地方在财政压力的倒逼之下，正在进行一场轰轰烈烈的“撤乡并镇”、“合并村组”的改革试点。
赵树凯在对10省20个乡镇机构改革情况进行调查后指出，撤乡并镇并没有达到精简人员、减少开支和提高效率的目标，相反，由于管理幅度的加大，给工作安排造成新的不便，增加了农民的办事成本。贺雪峰则认为，合村并组虽然减少了村干部数量，但一方面因为扩大管理范围而增加村干部了解农村最基层社会的难度，另一方面，不同的村组有着不同的集体资源或不同的村级债务数量，合村必须对不同的集体资产进行量化处理，否则，就不仅是不公平，而且破坏了村民对作为一级经营层次的村集体的信任关系。合村并组破坏了产权发挥作用的基础，改变了村民对村集体的预期，也可能使村民长期以来形成的对村集体的认同遭到破坏。
对于任何政府治理来说，合理的规模必须满足两个需求：一方面有利于政府对社会的有效管理，另一方面有利于满足社会公众的公共需求。因此，乡村治理空间结构转型的逻辑在于实现国家秩序供给与农民公共需求的均衡。随着农村经济社会发展的发展，乡村治理结构规模调整有其合理性，但其合理限度在于能否实现乡村社会的有效治理和满足农民群众公共需求。从宏观上来看，目前我国乡镇村规模过大，出现“一大二空”和“离农化”倾向，超出乡村有效治理的合理限度，大规模撤并乡镇、合村并组的改革必须适可而止。
二、控制与自治：乡村治理权力结构的政治逻辑
历史经验表明，“永远维持农业管理专制主义并不需要全面的社会控制”[2]，而通过必要的组织手段提取资源和进行社会整合的能力则是一个国家能否顺利推进现代化的关键。中国现代化后发外生的特征和赶超战略的选择，决定了在推进现代化过程中，必须以对农村政治、经济、文化和社会生活的深度介入为基础。在传统社会，社会的构成是由地方到国家，地方性居主导；现代化的过程则是国家化的过程，社会的构成是由国家到地方，将分散孤立的乡村社会整合到国家政权体系当中。国家与社会之间的内在张力，决定了乡村治理中政府行政控制与乡村社会自治不可避免地存在某种结构性紧张。
这种结构性紧张在当前“乡政村治”的治理格局中表现为两个悖论：一个是“自治行政化”悖论，一方面政府对乡村社会全面控制，包括财政控制、政治控制和土地控制，形成了对乡村社会的控制体系；另一方面强制行政化偏离了预期方向，其效果越来越差，基层政权及其精英蜕变成谋利型“国家经纪人”。另一个是“自治虚弱化”悖论，一方面人们抱怨政府过于强大、管得太多，需要乡村自治予以制衡；另一方面人们又发现我国乡村组织系统和能力不完整，加之宗族势力、黑恶势力、宗教势力等非正式组织的存在和消极影响，使得乡村自治不充分，难以独立维护乡村社会稳定，以及推动乡村经济发展。一方面，农村社会控制结构的变迁为村民自治制度的产生创造了条件；另一方面，村民自治制度安排又影响了国家层面上对农村社会的控制，表现为控制力弱化的态势。“控制”和“自治”成了乡村治理制度安排中的突出矛盾。
正如美国著名民主理论家达尔所指出的：“控制的价值可以被定义为预期收益超过预期成本的部分。如果控制的成本超过收益，那么那个范围或领域的有效控制对统治者就没有任何价值。如果控制的成本将超过收益，即使拥有巨大而有限资源的统治者也会放弃其目标的全部实现，以期在其资源限度内实施控制”[3]。从政治的逻辑来看，随着经济社会的发展，国家这一“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离的力量”[4]必将逐步回归社会，“自由人的联合体”将成为未来社会的理想境界。实现这种社会的解放是“社会共和国”的主要目标，而实现这一目标的总原则是将产生于社会但与社会相脱离的力量重新归还社会，使社会公共权力与社会本身融为一体。马克思这一国家理论说明国家的产生是基于社会的需要，社会的发展必将要求从国家收回属于自己的权利。
然而，就如国家的发展是漫长的一样，国家权力退出乡村社会必将是一个渐进、缓慢、有序的过程，因为“政治变革导致传统权威的合法性危机，进而引发社会结构的解体和普遍失范，作为对这种社会失序状态的回应，政治结构往往向传统回归，而这又使政治结构的转型胎死腹中。”[5]根据现代化理论，后发国家实现现代化必须具备两方面的能力：一是在现代化开始阶段要有强有力的资源提取和社会动员能力；二是现代化启动后在整个现代化过程中，具有控制社会、保持稳定的能力。“对于正在从事大规模现代化建设的当代中国来说，政治稳定与政治民主同样重要，从某种意义上说，政治稳定往往被置于优先地位。政治民主必须在政治稳定的环境下进行。”[6]因而，欲实现乡村自治与国家控制的正和博弈，就要求国家自觉收缩组织边界与功能边界，在国家控制与乡村自治的相互整合、相互形塑中发挥主导作用，要求国家对国家与乡村社会关系自觉进行制度化重构。一方面国家控制应避免超强控制和过度控制，承认乡村社会的独立性及其自治权的合法性，并为乡村自治提供制度性的法律保障。另一方面国家对乡村自治进行必要的干预和调节，为乡村社会活动确立人人适用的普遍法律规则，对乡村社会自身无力解决的矛盾或冲突进行协调。一般地说，“国家的干预表现为把社会本身所具有的契约性规则予以法律效力，或者是社会成员在公民社会的‘私域’中意识到仅凭社会契约性规则无法解决他们的冲突时，国家才可以出面裁决与调解”[7],如此，方能走出“一放就乱，一乱就统，一统就死”的治乱因循的历史怪圈。
三、一元与多元：乡村治理制度结构的境域逻辑
乡村治理具体由一系列的制度规定。按照马克思主义经济基础决定上层建筑的观点，农民的生产方式和生活方式决定建筑于其上的制度结构。“制度安排对乡村社会性质有着深刻依赖，同一个制度安排在不同性质的乡村社会可能具有极其不同的效果。”[8]由于中国社会发展的非均质性，不同乡村社会纵向上处于不同发展阶段的历史境域中，横向上处于不同资源禀赋、风俗习惯的空间境域中。概言之，东、中、西三个区域的乡村在经济和文化方面都存在较大的差异，南方与北方又存在着明显的区域差别。从政治学意义看，非均衡性是现代政治共同体中的多样性、差异性的存在状态，是国家一体化过程中政治的具体表现形式。
时空差异的存在表明，在一个地方经由自下而上的方式总结提炼出来的先进经验，一旦上升为某种普遍性的游戏或行为准则，对于其他地方来说就可能意味着某种自上而下的东西。因为中国农村不同地区非均衡的特点，使得同样的从上而下自外而内的政策、法律和制度安排在嵌入农村社会的过程中可能产生不同的后果。试图以一种制度结构概括中国乡村社会之治策，不仅违背系统权变之基本规律，其实际治理效果恐怕也难尽人意，甚至出现“南桔北枳”的恶果。而既然同样的制度会在不同的地区产生不同后果，学术界在讨论乡村治理制度安排时，一定要防止以偏概全，政府部门则应力戒将某个地区的成功经验抽象地推广到全国不同的地区。这构成了中国乡村治理制度结构的境域逻辑。因此，在乡村治理制度的建构过程中，只有理解中国乡村社会本身的非均衡性及其对自上而下政策实践形态的不同义涵，我们才能为不是一刀切的制度建构提出有用的建议，才可能避免惘顾中国乡村具体情况地将一个地方之经验照搬到另一个地方的教条主义错误，也才可能具体理解自上而下制度安排在某一特定农村区域实践效果的原因。因而，地区多元化安排应成为乡村治理制度发展的主要趋势和特点。
四、传统与现代：乡村治理资源结构的历史逻辑
传统是社会累积的经验，往往指过去旧的东西。现代则意味着普适性、标准化和理性化，是社会发展的未来指向。中国乡村承载着浓重的儒学色彩与深厚的宗法制度，并在此基础上形成了决定中国乡村社会行为取向的家长权威、道德规范、平均分配和血缘关系等传统文化，形成了一套顽强持续的生活态度、价值观、思维模式和行为方式。按照现代化的理论逻辑，随着经济社会的发展和现代化的推进，这些传统因素及其作用在乡村治理中将会逐渐减少以至消失，现代因素则日益增长，最终实现由现代对传统的取代。但诸多研究表明，某些乡村的传统因素不仅未成为农村现代化的障碍因素或随着现代化而自然消失，反而成为当前和今后进行乡村治理实践最可借用的资源。“传统从来就是一种现实的力量，它既记录在历代典籍之中，也活在人们的观念、习俗与行为方式之中，并直接影响着各项制度的实际运作过程，不管这些制度是用什么样的现代名称”[9]。
传统资源在乡村治理中具有两面性。一方面，作为资源，可以在国家推进现代化的进程中扮演积极的角色，现代乡村治理资源总是需要在传统基础上发展起来，忽视传统基础的治理往往难以获得有效的社会支持。在乡村社会，家庭、宗族发挥着独立于国家政权组织的治理作用，有效地维持着中国底层社会的一个又一个小秩序，“传统社会的大秩序是建立在无数个以村落家族为基础的小秩序上的”[10]。另一方面，作为传统，往往与外嵌的现代性因素之间具有某种深刻的抗拒性。例如，宗族在乡村治理过程中，既存在把持乡村权力聚集宗族利益，加剧派系斗争的消极影响，也存在提高乡村自我治理能力，推动村庄公共事务和农村现代化建设的积极作用。传统资源的消极面，极易诱发国家对传统资源的全盘否定和“推倒重来”式改造与重建的强烈冲动，这势必造成对现有乡村传统自然状态的扭曲，引发乡村传统自发韧性抵抗，导致国家与乡村在文化层面博弈中的零和态势。
“在现代社会历史上的大部分时期里，现代性在消解传统的同时又在不断重建传统”[11]。传统在现代化进程中仍然发挥重要作用，现代化并不必然意味着决然抛弃传统。关键是处于现代进程当中或谋求现代性的我们要有正确对待传统的方式，不能对它们一概继承，更不能全盘否弃。中国的现代化进程具有突发性特点，外部强势力量突然将中国拽向现代化。现代性是嵌入的，而不是自然生成和发展的。因此，如何衔接或安排传统资源的退出与现代资源的进入，如何改造和利用乡村治理的传统资源并在此基础上创造适合于中国乡村社会具体情境的恰当方案，如何在本土的基础上构建乡村社会的现代化，是乡村治理结构转型必须重视的问题。
作为现代化的后-外发展型国家，“中国必须作出相当幅度的政治和社会结构调整，以容纳和推进现代化的发展。在这一结构的调整过程中，需要解决的核心问题被认为是如何改造传统的政治结构和权威形态，使其在新的基础上重新获致合法性并转换成具有现代化导向的政治核心。”[12]而上述转型要顺利进行，一方面国家必须尊重乡村传统的文化存在，避免立基于原有结构的政治权威在变革中过度流失，从而保证一定的社会秩序和政府动员的能力，维持文化层面上的“乡村自治状态”；另一方面在乡村治理资源的“现代化导向”构建过程中，必须防止转型中的权威因其不具外部制约或社会失序而发生某种“回潮”。勿庸置疑，只有当我们对当前农村社会事实上存在什么、未来会产生什么以及历史上曾经有过什么有了较为深入的理解，我们才有可能有足够多的超越现代化困境的选择与资源。
五、结语
英国著名公共管理学者胡德曾无不睿智地指出：“就组织和管理而言，我们形成改革的观念往往是通过反对一种令人不满意的社会现状，而不是真正从‘零起点’开始制度设计的过程”[13]。乡村治理的理论设想显然不是在一张白纸上绘图，而是在乡村社会既有格局基础上，通过对现有治理困境的深度反思和审视来寻求灵感与答案。制度变迁的“路径依赖”决定了乡村治理结构的现代转型将是一个渐进性、非均衡性和反思性的过程。尽管如此，通过对乡村治理结构要素的剖析，我们仍可以把握其基本的技术路线：在空间结构上要以农民的公共需求与乡村有效治理的均衡维度来确定其适度规模；在权力结构上要从国家控制与社会自主的维度来合理界定国家与社会的组织边界与功能边界，实现官治与民治的契合共治；在制度结构上要根据乡村具体境域来进行地区多元化制度安排；在资源结构上要注重传统资源与现代资源的有效开发与整合。最终达至的目标是实现乡村社会的善治、和谐与发展。
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