新型农村合作医疗制度（简称“新农合”）是由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。该制度的实施是党和政府“以人为本”、“执政为民”的体现，是解决“三农”问题、提高农民健康素质、统筹城乡经济社会协调发展，全面建设小康社会的重大举措。按照中央七部委文件的要求，新农合将于2008年在全国基本推行，2010年实现基本覆盖农村居民的目标。在市委、市政府高度重视下，我市怀远县于2006年启动了新型农村合作医疗试点工作。
为了解这项造福农民的德政事业、民心工程在怀远县的试点运行情况，为下一步在全市推广提供经验，根据市政协三季度常委会专题调研计划安排，市政协社法委和九三学社蚌埠市委联合组成调研组，在王心云副主席带领下，于2006年6月中旬至7月上旬，深入怀远县新城区、万福镇、荆芡乡等地，分别召开座谈会、走访部分农民，并先后听取了怀远县政府及市各有关部门的情况介绍。现将调研情况报告如下。
一、怀远县新型农村合作医疗试点工作情况
怀远县总人口127万人，其中农业人口114万人。自2006年元月1日起开展新型农村合作医疗试点工作，全县共有876472人自愿参合，参合率达80.28%。通过半年左右的运行，总体状况良好，基本达到了预期效果，一定程度上缓解了农民因病致贫、因病返贫的问题。
1、新农合惠及农民群众，党和国家的重大举措深得民心。1-6月份统计数据显示，全县参合农民住院为14290人次，约占参合人数的1.6%；住院医药费用总额为2493.11万元，补偿总额为888.26万元，大病住院医药费负担平均减轻35.6%，农民患病住院率平均提高30%，住院医药费均次补偿额678.24元，最高单人补偿2万元已发生两例。新农合政策受到农民群众的普遍欢迎。在荆欠乡张圩村，参加座谈的农民一致夸赞新农合，感谢党和政府对农民群众的关怀。张 老人争着向调研组叙说，孙子在上海打工患病，赶回县里住院，花了4000多元还补偿了1000多元，要是在上海住院就不知要多花多少钱；张金兴老人告诉我们，农村人有个病过去都是“小病扛、大病拖”，那敢动不动就去医院？现在有了新农合，我脚上长了9年多的瘤子也要等秋凉后去县上治治了。在万福镇，在新城区的曹河村，所到之处农民的感激之情都溢于言表。新城区负责同志说，新农合不仅扭转了农民因病致贫、因病返贫的情势，而且对改善党群关系、化解基层矛盾、促进社会和谐必将产生积极影响。
2、试点工作顺利启动，资金运行安全平稳。怀远县由于准备工作抓得早、抓得细、抓得实，在综合考察的基础上制定了一个切实可行的方案，试点工作有了一个良好的开局。各乡镇全力以赴，村干部逐户上门宣传，确保试点启动时取得80%以上的较高参合率。参合资金按人均45元筹集，其中农民个人缴纳10元，国家、省、市、县财政分别为每个参合农民投入20元、6元、3元、6元。个人缴纳10元中有5元进入家庭账户，用于支付门诊及购药费用。全县共筹集资金3942万元，实行专款专用、封闭运行，确保资金安全。1～6月份共支出医药费补偿总额为888.26万元，预计下半年支出将有新的增加项目，包括慢性病补偿、免费体检、新增补偿范围、家庭帐户支出及风险预留金等。综合分析，全年度基金支出符合“以收定支、收支平衡、略有节余”的管理原则，基金出现重大风险的可能性不大。
3、全县医疗卫生事业得到一个新的发展机遇。半年以来，全县33个定点医疗机构门诊及住院率平均增长30%。乡镇、县级和县外定点医疗机构住院人次比分别为53：32：15，不仅说明农民就近医疗的选择在增加，乡镇医院的业务量上升，同时，也说明乡镇医院面临着全面加强能力建设的重要发展契机。在市发改委的积极努力下，全县有16个乡镇医院获得820万元的国债资金用于基础设施建设。目前，各乡镇医院在严格管理的同时，已采取各种措施要求医护人员切实增强服务意识，努力提高服务水平。万福医院新近购置了两辆救护车，实行24小时免费接诊；新城区医院（县三院）和万福医院还对参合住院农民提供免费餐饮，医患关系也有了新的改善。各定点医院医务工作人员表示，一定要克服困难，决不辜负各级领导和农民群众的支持和信任，把新农合这件惠农利民的好事做好，为社会主义新农村建设做出应有贡献。
二、试点工作的主要做法与经验
怀远县新农合试点工作取得上述成绩是来之不易的。总结他们的做法与经验主要有以下几方面：
1、县委县政府高度重视，各相关部门通力配合。怀远县委县政府充分认识到在农村实施新型农村合作医疗制度，是解决“三农”问题，振兴农村经济的重大举措，专题研究新型农村合作医疗试点工作，成立由县长任主任的新农合管理委员会和由县人大、县政协负责同志牵头，有监察、审计、物价等部门和农民代表组成的新农合监督委员会。县卫生、财政、民政、农委、广电等部门通力合作，积极为争取试点及试点的正式运行创造条件。在本县财力十分困难的情况下，确保首批县级配套资金525万按时到位。在市委市政府的重视支持下，于2005年初正式申报，2005年10月份获得省政府批准。
2、精心组织，广泛宣传，深入发动。为保证新农合的正常运行，怀远县成立新型农村合作医疗管理中心，作为县卫生局二级机构，全额拨款事业单位，专门负责对新农合有关事项的具体组织和管理；各乡镇也分别成立管委会及监委会，乡镇合医办设在各乡镇财政所，具体承担大量的日常工作；行政村成立村合管小组，各定点医疗机构也成立合医办。各级组织积极开展有关宣传工作，通过广播、电视、会议、横幅、宣传单、展板、宣传栏等形式进行了广泛、深入的宣传发动，按期完成了对农民参合的动员工作，保证了较高的参合率，使新农合政策日渐广为人知。
3、精心设计，积极探索，不断完善。为确保新农合的健康运行，先后制定了《怀远县新型农村合作医疗实施办法（试行）》、《怀远县新型农村合作医疗有关问题的规定》、《怀远县新型农村合作医疗有关补偿问题的规定》、《怀远县新型农村合作医疗定点医疗机构财务及相关手续的管理规定》《怀远县新型农村合作医疗慢性病管理办法》等多项管理制度，并对癌症病人门诊放化疗、透析、置换手术、以及镇痛泵、白蛋白等特殊药品、物品使用的补偿方式及范围作出明确界定。为方便农民和便于管理，从三月份起，将农民住院医药费补偿方式全部改为垫付制，即农民在住院结算时由医院垫付其应当享受的补偿,然后由医院再与县合管中心结算;参合农民县外转诊手续由县合管中心统一办理改为乡镇合医办直接办理。县合管中心的负责同志表示，将密切注意运行情况，以方便农民、实惠农民为宗旨，不断完善各种制度。
4、加强监督管理，制度执行有力。为确保参合患者得到合理治疗，确保基金安全，该县制定了定点医疗机构准入制度，首先由各医疗机构自愿申请、卫生局与合医办审核认定，合管中心与定点医院签订协议，定点医院缴纳管理押金，对之实施动态管理。全县共设立定点医院33家。并相应成立了稽查科，制定了《怀远县新型农村合作医疗稽查工作管理办法》，选人配车对定点医院和乡镇合医办进行定期不定期督查。对少数医院管理不规范,制度不严格,超能力接纳病人住院以及个别医护人员违背因病施治、合理检查、合理用药原则，增加参合农民医药费负担的，都坚决予以查处。1～6月份共对5所定点医院提出通报批评，一所定点医疗机构承包科室的合作医疗相关业务被终止、5名相关责任人受到相应的行政和经济处分，扣除相关定点医疗机构违规违约金4万余元。
三、需要进一步努力改进的几个问题
怀远县的新农合工作经过半年左右的试运行，已经取得了很大的成绩，但是也还存在一些问题亟须加以改进。
1、宣传工作有待进一步深入和加强。虽然已有较高的参合率，但仍有近20%的农民尚未参合。综合分析，一是受该县电视覆盖范围有限，有关报纸、杂志难以入村入户等的制约，宣传工作仍留有死角；二是部分农民对党和政府的政策仍持怀疑态度，甚至认为年轻身体好不生病无须参合；三是外出务工人员失去联系，无法参合。此外，由于新农合政策各项具体内容的传播要有个过程，部分农民甚至部分基层干部对新农合有关政策理解不深不透，有的农户只知道交纳了合作医疗基金，对报销内容、报销程序和报销比例认识不清，有些甚至还存在一些误解。上述因素不仅在一定程度上影响了今年的参合率，同时也将直接影响明年全县参合率的巩固和提高。
2、如何让农民得到更多的实惠有待进一步探索。从座谈和走访中了解，不少农民反映：报销起点高，一般生病不花到200元不给报销；报销范围窄，有许多情况被限制不能报销；报销比例低，尤其需转诊到县外医院就诊，花费多报销比例反而低。对这些反映，一方面应看到新农合运行初始，严格把握整个基金的安全运行、适当控制补偿范围是绝对必要的，另一方面也要看到，新农合的初衷就是要解决农民看不起病的问题。因此，如何把握“大病住院补偿为主与兼顾受益面”，使农民享受到更多看得见、摸得到的实惠，使整个新农合的操作运行有一个更加稳固的基础，是需要认真对待并解决好的。有的同志认为“农民要求过高”，这种认识是不利于新农合的健康运行的，在为农民服务的工作实践中应当注意纠正。
3、在方便农民就医方面有待做出进一步努力。在解决农民“看病贵”的同时，还要解决好农民“看病难”的问题。首先，乡镇医疗机构布点少，一些村庄距定点医疗机构较远，加上路况不好、交通不畅，看病就医十分不便；其次，对于《转诊证明》的开具，虽然已经由县合管中心统一办理改为分散到乡镇合医办办理，但鉴于乡镇合医办并不能确定病人是否需要转诊，其实只是增加了农民患者及家人的麻烦，增加了负担和不便。第三，部分乡镇反映县外就诊费用报销不快，效率不高，拖延时间较长，对那些经济困难的农民家庭造成一定的影响。
4、新农合在全市的全面实施将使市、县财政面临一定支出压力。按照《蚌埠市新型农村合作医疗规划目标和阶段性计划》，到2007年新农合将覆盖全市50%的农村居民，到2008年将基本上覆盖全体农村居民。届时，由于市、县两级财政对每个参合农民的补助将由现在的3元、6元分别增加到4元和7元，即使仍按80%左右的参合率，以全市260万农业人口计算，蚌埠市财政每年需提供800余万元的资金支持，而所属区县每年将需提供1400余万元的资金支持。同时还需要提供与实际运作相配套的管理、运行等各种费用（怀远县今年提供了50万元），市、县两级财政将面临一定的考验，将直接关系到这一政策的正常运行和健康发展。
四、建议
综合上述调研情况，我们认为，怀远县的试点工作经验，可以为其他两个县的试点和全市的普遍推行提供直接的借鉴。为确保新农合的健康运行，我们向怀远县政府及市政府提出如下建议：
1、进一步加大宣传，使新农合政策深入人心。要针对农民最讲实际的特点，在下一步宣传工作中，一是抓住典型事例来宣传，将因参合而受益的典型事例进行筛选整理，打印张贴到村庄农户。二是通过补偿公示来宣传，特别在村一级要定期向农民公布补偿兑现情况。三是通过农民喜闻乐见的方式来宣传，注意具体、生动、形象，将参保办法、参保人的权利义务、审核结算流程等总结提炼，编成顺口溜、漫画，以及让受益者现身说法等，通过县广播台、村喇叭等广为传播。四是要抓好对外出务工人员的宣传，要通过家人、亲戚、同行外出人员相互告知，建立联系。目前全县26万外出人员，应当是巩固明年参合率的工作重点。五是将新农合的基本规定、相关政策编印成册，发到农户，帮助农民更加深入细致的了解这一新制度。
2、进一步加强监管，真正做到取信于民。一是建立健全新农合管理组织、参保者和医疗单位三方制约机制，规范运作，提高资金使用效率。二是进一步完善定点医疗机构的准入、退出制度,完善定点医疗机构考核管理办法,引入竞争机制,实行优胜劣汰。三是新型农村合作医疗管理委员会应切实履行组织、协调、管理和指导等工作职责，同时要切实发挥新型农村合作医疗监督委员会作用，努力使新农合的健康运行具有强有力的组织保证；四是加强经办机构建设，按规定落实人员编制、工作经费，完善工作制度，加强规范管理；五是完善基金监管机制，制定监督管理规定，形成定期审计监督制度，确保基金运作规范、透明、高效，保证制度的公平公正。
3、进一步加强医疗机构建设，真正规范医疗服务行为。如果说，党和国家的决策是新农合制度的先决条件，农民群众的积极参与是新农合制度的广泛基础，那么医疗队伍建设就是这一制度健康运行的关键环节。珍惜新农合为农村医疗卫生事业带来的发展机遇，首先要抓好医德医风，增强服务意识，决不允许个别医护人员从中牟取不当利益；其次要全面提高医疗技能和服务水平，以精湛的医术和热忱的态度获取农民的信任，塑造良好的医卫形象；再次要用好国债资金，抓紧乡镇医院基础设施建设，切实加强和改善乡镇医院的服务能力和服务环境。
4、进一步巩固提高，真正体现便民利民。一是总结经验，科学测算，不断完善基金收支使用方案，防止基金过多沉淀或透支。要按照农民“能承受得实惠”、医院“能接受不亏本”、基金“能负担不透支”的原则，稳步探索降低起付线、提高封顶线以及增加个人帐户比例的可行性，合理扩大受益面，增强新农合制度的吸引力；二是积极探索改进医疗费用管理报销办法。实行一站式服务,建立“集中受理、规范运转、限时办结”的服务模式，为申请人提供“一次告知,二次办结,决不让群众跑第三趟”的服务。三是尽快提高信息化水平，充分利用计算机及网络技术，将参保农民的个人资料、就医情况、住院费用报销情况等基础资料实行计算机网络管理，提高工作效率，既方便各项工作的开展、各种数据的统计，也能杜绝一些人为因素的影响。四是加快农村医疗卫生体系建设，进一步强化村级卫生组织，研究解决村卫生室纳入新农合网络的具体措施，为农民就近看病提供便利条件。五是在原设立举报电话的基础上，在县合管中心设立咨询电话，公布号码，方便农民群众随时咨询。
5、进一步加强部门配合，真正形成齐心协力建设新农村的生动局面。要重视医疗救助与新农合的协调互补作用，进一步完善农村医疗救助制度。怀远县民政部门在为全县五保户、特困户共计2.7万人出资参合的同时，今年上半年还对全县19户大病救助对象发放救助资金8.8万元。但是农村医疗救助资金缺口很大，大病救助额度最高为6000元，明显过少。建议市、县政府在加大对医疗救助资金投入的同时，研究解决如何开辟筹资渠道，增强救助能力。药品监督部门近年来在药品供应和监督“两网”建设上做了大量工作，但是在新农合体系中应当如何发挥作用，各级政府及相关部门应当认真研究解决好。
6、积极争取，确保新农合资金投入。根据今年元月份中央七部委《关于加快推进新型农村合作医疗试点工作的通知》文件精神，从明年起省、市、县三级财政对每个农民的投入要增加到20元，“地方财政增加的合作医疗补助经费，应主要由省级财政承担，原则上不由省、市、县按比例分摊，不能增加困难县的财政负担”。建议市政府向省政府报告，积极争取这一政策精神的落实，尽力减轻我市市、县两级的财政压力，防止新农合政策因地方财政困难半途而废。 (市政协第三调研组 执笔 苏少忠 高青春)