实行和坚持依法治国，是建设有中国特色社会主义民主政治的重要任务。依法行政是依法治国的必然要求和核心所在，也是依法治国的重要组成部分，反映了人民的根本利益和意愿。只有强化依法行政，才能保证人民当家作主的地位；才能维护市场经济公平竞争、有序发展；才能“充分发挥人民群众的主观能动性和伟大创造性精神，保证人民群众依法管理好自己的事情，实现自己的愿望和权益”，自觉地、积极地投入到社会主义现代化建设中去。

按照泉州市委党校对这期处级领导干部学习培训的安排，我们带着“面对面新形势下如何推进依法治国方略，提高依法行政质量”的社会调研课题，到南安、安溪、石狮等地为期三天进行社会调研。本人侧重于“依法行政”方面的课题，做一些调查和思考。

1、依法行政的现状。

几年来，各地政府认真贯彻执行泉州市委、市人大关于依法治市的决定和决议，依法行政工作取得了实质性进展。行政管理逐步走上规范化、制度化的轨道，依法办事的机制基本形成，公民和法人的合法权益得到了有效保障，促进了各项法律、法规得到全面和正确的实施。主要的做法是：

⑴ 切实加强对依法行政工作的领导。在实施依法治国的基本方略，推进依法行政进程中，各地政府都能进下深刻地认识到依法行政是依法治国方略的重要地位和关键环节，把依法行政工作纳入重要议事日程，成立了依法行政工作领导小组，下设办公室，具体负责处理依法行政工作的日常事务和组织协调工作，做到领导、机构、人员、经费“四到位、四落实”，并认真制定了《依法行政的实施规划》和《实施细则》。机关部门也能结合实际，制定总体规划、实施方案和具体措施，精心组织，扎实开展，确保如期实现依法行政的各阶段目标。

⑵ 深入开展法制宣传教育，增强公务人员法律意识。各地政府都把深化普法教育，提高行政人员的法律知识水平作为推进依法行政的一项先导性、基础性的战略措施来抓，深入开展“三五”普法教育，运用报纸、广播、电视、电影等宣传媒体以及上街宣传、张贴悬挂标语等各种形式，对依法行政的有关法律条文和地方性法规进行广泛宣传营造有利于实现依法行政的法制氛围。各地政府领导都能重视加法律知识的学习，带头学法，多次邀请法律专家举办法律知识讲座，如对《行政诉讼法》、《行政处罚法》、《国家赔偿法》、《行政复议法》、《宪法修正案》等法律进行专题培训。通过学习增强了各级行政领导及执法人员的法制观念和法律意识，促进各级行政机关正确行使执法权，有效地提高执法人员依法行政水平。

⑶ 规范执法程序，严格依法行政。随着依法治国进程的不断推进，人民群众的法律意识和法制观念不断增强，全社会对依法行政的要求越来越高。各地政府都把行政行为规范化、法制化作为当前的一项紧要任务，依照法律、法规和有关规章，结合各自实际，制定具有普遍约束力的规范化文件，进一步强化和规范行政行为，提高行政执法质量。一是制定有关行政行为规范，为依法行政提供依据，如《政府工作细则》，直接规范行政机关的行政行为。二是制定有关经济、社会发展的规范性文件，明确行政机关在社会主义市场经济中的职能和行为方式。如，在经济管理方面，制定了扶持重点企业发展、鼓励招商引资、市场整治、粮食流通体制改革和建立现代企业制度等文件；在行政管理方面，出台了《财政收入管理办法》、《人事制度改革方案》，完善以优抚、医疗、养老、失业保险和城乡居民最低生活保障制度为重点的社会保障体系；在城市管理方面，制定了市容环境卫生、社会治安、交通管理、运输管理和禁燃烟花爆竹、殡葬改革、封山育林等方面的规范性文件，这些文件的制订和颁布，明确了政府部门的职权和责任，以及职权行使方式、程序，为政府依法组织经济建设、管理社会事务提供了有效的法律依据，为实现依法行政工作的规范化、法制化奠定良好基础，较好地纠正过去那种“无利不管”、“为利而管”、“以罚代管”等行业不正之风。

严格依法行政，除了要有法律依据外，关键是要按照一定的法定程序加以执行。一是许多单位根据本部门的职能和有关行政法律的要求，制定本部门行政处罚及具体行政行为的工作程序和操作规程；制定了本部门统一格式的行政法律文书；严格要求所有行政执法人员在履行职务时必须出示省政府统一制定的执法证件，从而使行政机关的执法规范化程序得到进一步提高。二是按照《行政处罚法》和《行政复议法》程序的要求，采取一系列措施，规范行政执法行为。建立行政复议制度，对依法提起的行政复议申请，依法办理；对执法不当的行政行为，坚决予以撤销、更正，切实保障当事人的合法权益。通过认真贯彻《行政处罚法》和《行政复议法》有关规定，行政机关的行政处罚行为得到进一步规范，执法质量明显提高。行政机关处罚时重实体轻程序问题得到改变，行政执法过程中程序违法问题得到有效解决。

⑷ 实行政务公开，促进勤政廉政建设。行政过程的透明度，直接关系到行政行为的公正性和行政机关的效能。近几年来，各地行政机关推行政务公开，改革办事程序，简化办事环节，建立“服务承诺制”，实行“两公开一监督”，加强机关廉政建设，大大提高了依法行政的质量。一是政务公开范围进一步扩大，对行政执法的依据、执法的程序和期限、取得放许可的具体条件、申请人的资格、应提供的材料以及申请人不服行政决定的申诉途径等等给予全部公开。二是行政机关实行公示制，制定办事程序流程图，实行审批时限制度，革除办事推诿扯皮、拖拖拉拉、效率低下等不良作风和各种腐败行为。三是各新闻媒体积极配合监察机关开展工作，明查暗访，曝光各种违规行为和不文明行为。经过大力倡导勤政廉政，推行政务公开制度，大大地改善了机关工作作风，提高工作效率，使依法行政工作逐步走上综合化、规范化、法制化的轨道。

⑸ 强化行政执法监督，加强执法队伍建设。加强执法监督是提高依法行政质量的重要保证。各地都积极开展日常检查和重点执法监督，强化执法监督力度，重点对经济建设和社会生活影响重大的行政活动，特别是对社会普遍关注的，如涉及收费、处罚等行政措施的执行情况进行监督检查，有效地制止乱收费、乱罚款、乱摊派的现象。实施行政复议制度和规范性文件备案制度，加强财政监督、审计监督、行政监督和司法监督，加大对公务员行政纪律的监督监察，强化行政机关内部监督，充分发挥民主监督、舆论监督、群众监督的作用，确保行政执法活动及时、公正、合法、有效。在这其中，各级人大及其常委会充分履行宪法和法律赋予的各项职权，参加行使国家权力，保证宪法和法律正确实施，在调研、视察、执法检查活动中，不断提高和履行监督职能，为提高依法行政质量有关提供保证。

同时，各地行政机关都十分重视执法队伍建设，注重提高执法人员的政治素质和业务素质，严格执行《福建省行政执法资格认证与执法证件管理办法》的规定，加强行政执法活动的监督和行政执法队伍的管理，禁止机关合同工、临时工或是无行政执法资格的行政人员从事行政执法，保证行政执法的合法性。开展执法专项检查，认真受理举报，查处一批野蛮执法、有法不依、以权代法的违法人员和违纪案件，有力促进执法队伍建设。

2、 依法行政工作中存在的一些问题。

⑴ 各地依法行政工作开展不平衡。有的单位在依法行政工作方面做了许多探索和努力，取得很大成效。而有的行政机关、工作人员，甚至个别领导“重政策、轻法律、薄程序”，依法行政意识比较淡薄。在制定实施规划和实施细则时，不结合本地实际，生搬硬套，只图应付检查。个别部门还存在着“无利不管”或“以罚代管”等错误思想，甚至把“罚款”当作本单位的“创收”，严重损坏了国家行政机关的群众中的形象。

⑵ 规范性文件清理不够有力。不少行政机关至今没有对本机关制定的文件按照上级要求进行全面清理。一些部门在审查清理规范性文件时存在着认识上的偏差，有局部利益的思想，清理规范性文件不够彻底。行政复议制度宣传力度不够，行政处罚等行政行为缺乏明确的工作程序和操作规程，这些都难于保障当事人的合法权益。

⑶ 行政处罚仍然存在着“乱”和“轻”的问题。有个别不具备行政执法主体资格的单位仍然行使处罚权；有的执法部门存在着“重实体、轻程序”的错误认识；有的执法部门对行政处罚案件处罚不力：有的执法人员政治素质和业务素质不高，特权思想严重，野蛮执法，甚至滥用权力，以权代表，造成了恶劣的社会影响。

⑷ 一些行政机构职权交叉、重复。目前县（市）以下的政府机构改革尚未进行，部门之间职权交叉、重复，造成互相推诿、扯皮，甚至“依法打架”；行政执法机构设置和职能设计不够规范，以致现行执法体制仍存在主体多元、职权不清、责任不明等许多弊端，导致人民群众的合法权益受到损害。

⑸ 一些起行政执法公开不够，透明不够，监督不力。当前，一些地方人大代表知情知政渠道不畅，难以发挥参与管理国家事务的作用。个别代表还存在着“人大举举手、政协摆样子”的错误观念，没有真正履行监督职责。许多地方尚未开展国家机关工作人员述职评议工作，造成国家机关工作人员的民主政治意识和公仆意识减弱，直接影响到依法行政、公正司法和机关效能建设的开展。

3、依法行政工作的几点思考。

⑴ 要进一步加强法律法规的宣传和学习，努力提高全社会的法制意识，为提高依法行政质量奠定广泛的群众基础。依法行政是依法治国的核心。只有依法行政，才能组织人民、教育人员、宣传人民、发动人员积极参与中国特色社会主义现代化建设。通过深入开展法律、法规的学习宣传教育活动，不仅要使行政人员懂法依法行政，还要使广大人民群众守法、护法。要组织实施行之有效的普法工作制度，加强行政执法人员的法律学习和业务学习，提高行政执法队伍的整体素质，使每个公务员都懂得一切权力都属于人民，必须依照法律的规定，按照一定的规范程序行使行政权力，并且要懂得违法行政必须承担法律责任。同时还要加大对广大人民群众的法制教育，增强他们的知法、守法意识，进一步提高他们的监督行政行为、维护自身合法权益的能力和自觉性。每一个公民在普法过程中要懂法、守法、用法、护法，这不仅仅是权利，同样也是义务。监督行政机关行政行为，维护自身合法权益也是现代文明“四有”公民的标志。

⑵ 要提高行政管理效率，建设一支精干、养廉、高效的行政管理队伍，这是提高依法行政质量的根本保证。在加入世贸组织后，政府职能转换益发迫切的情况下，提高行政管理效率更显得十分重要。切实提高依法行政质量，必须讲求行政管理效率。首先，政府机构要精干，不能人浮于事，行政机构职权要减少交叉，真正做到“减人增效”。其次，在人员精干的基础上，建立健全政府公务人员激励约束机制，较大幅度提高公务人员收入，使之与社会其他职业中同样付出脑力劳动的收入大体相当，增加其渎职、腐败的风险成本。第三，人在员精干、收入增加的同时，要重点改进政府的办事制度，逐步使政府机构成为全部社会组织中效率较高的组织形式之一。要切实修改和完善国家人务员考试、录用、任免、培训、晋升、奖惩、退休等各项制度，将现行《国家公务员暂行条例》上升为法律，依法建立高效、务实、廉洁的公务员队伍，方能保证依法行政的高质量、高效率，树立政府高效、廉洁、为民的形象。

⑶ 要建立健全法律法规，努力建立统一、开放、公平竞争的市场秩序。为提高依法质量提供有效的参照系数。随着我国经济和政治体制改革的深入和社会主义市场经济的发展，经济和社会生活的各个方面发生了一系列的深刻变化，经济成份，经济主体和经济运行方式越来越多样化，社会生活方式、社会组织形式越来越多样化，这种变化，必然会带来一些问题。解决前进中的问题，最重要、最根本、最有效的是靠法制，靠政府依法行政，把经济运行、社会发展纳入规范化、法制化的轨道。当前由于社会主义市场经济体制建立不久，计划经济条件下的观念思维方式仍然影响到行政行为。应当尽快制定《反法》，修订和完善《反不正当竞争法》，以法制手段遏止地方保护主义倾向，国内市场的统一和完整。同时应当将行政机关的抽象行政行为纳入行政诉讼受理范围，使各级政府行政部门制定的行政规章、规定及其他规范性议论接受法院合法性审查。要进一步健全和完善法律法规，防止行政行为存在有较大空间的法外权力，酿成腐败诱因。在社会转型时期，权责分离，还需进一步强化落实责任体制，建立责任政府，杜绝以“官出数字、数字出官”的现象，真正体现出政府“依法行政、加强监管、强化服务”的职能。

⑷ 要加快行政程序，规定行政权力，落实依法行政责任制。现在，关于政府行政程序的法律规范尚不健全，而且适用范围太小，造成大量政府行政行为未受行政程序制约，加重了行政腐败，影响了政府行政效率的提高。因此，应当尽快制定统一的国家行政程序法，通过完善的行政听证制度、公开制度、说明理由制度、卷宗阅览制度、时限制度、代理制度、紧急处理制度、委托制度、联合决定制度以及行政协助制度等，加强对行政行为的程序监督，减少行政腐败，克服官僚主义，提高行政效率。要督促和指导各级行政机关建立健全行政执法责任制、规范性文件备案制、重大行政处罚备案制，公民法人和其他组织行政处罚的申诉检举制度一系列行之有效制度，强化对行政处罚的监督。要完善行政执法的错案追究制度，作为依法行政的突破口，通过实施错案追究制，对违法的行政行为，按照“即纠错、又究责，谁违法、谁负责”的原则，追究行政执法人员和有关领导的责任，增强所有行政执法人员的责任心，促使他们依法行政，维护公民合法权益。

⑸ 要强化基层民主法制建设，确保依法治理工作落到实处。要把法律送进千家万户，扩大基层民主，完善基层民主选举制度，强化民主决策、民主管理、民主监督，实行政务、村务、厂务公开和财务公开，使依法行政工作成为群众广泛参与的自觉行为，为依法治国、依法行政奠定坚实的群众基础。

⑹ 要坚持人民代表大会制度，充分发挥代表参与管理国家事务的作用。法律监督是人大工作的一项重要职能。要进一步为人民代表创造知情知政条件，拓宽代表法律监督渠道。人大常委会要经常组织代表调研视察、执法检查、听取述职、评议等活动，做好人民代表大会会前的调查研究工作，努力提高代表议案、建议、批评和意见质量。要改进督办措施，提高代表议案、建议、意见办理实效。人民代表大会或人大常委会要依法开展对任命的人民政府工、法院、检察院的领导及其有关工作人员的监督，积极开展述职评议，促进依法行政、公正司法，推进机关效能建设。

全国提高依法行政质量是一个长期的历史过程，是依法治国方略的重要组成部分。它随着社会的发展和实践而不断完善。各地行政单位和领导，只有认真学习“三个代表”，结实合际，勇于实践，不断创新，一定会大大加快我国民主法制进程，实现社会主义法治国家的战略目标，为我国在本世纪中实现伟大民族复兴和“三大任务”做出应有的贡献。

（泉州市委党校调研文章2002年4月6日）