近几年来，跨国公司在华种种行为给我们带来收益的同时，也给我们的经济发展造成了许多麻烦。其中，尤为关注的一个问题是国家经济安全问题。下面，找来一些代表性的观点，希望大家多多支持，参与讨论。
也谈外资并购与中国经济安全
王志乐
最近，许多人对于外资并购带来国家经济安全问题表示了忧虑。我认为其中有一些似是而非的观点。为此，我发表以下几点看法。
1、中国处于一个半世纪以来经济安全度最高的时期
根据我们调查的情况，我们认为中国目前是有史以来，起码是从1840年算起一个半世纪以来中国国家的经济安全度最高的时期。跟解放前，跟改革开放前比，这个事实很容易理解。
国家经济安全度高不等于没有安全隐患。大家有那么多关于国家经济安全的议论，反映了居安思危的理念，是可以理解的。但是我们对整个国家经济安全形势的判断要准确。
决定一个国家的经济是否安全，主要看它的经济竞争力。没有竞争力的国家面对外部竞争就难以保障安全。国家经济竞争力又决定于企业的竞争力。
我们认为中国经济安全度提高的一个重要根据是这些年中国企业的竞争力大大加强了。举个例子，《财富》杂志最新排名的全球500大公司名单(2005)，有19家中国大陆企业，上榜数量居世界第六，仅次于美、日、英、法、德，而10年前的1996年还只有3家中国企业上榜。中国企业不仅数量大大增加，而且质量也显著提高了。今年全球500大的平均销售收益率是6.42%，中国的19家企业平均销售收益率是6.88%，这个数字超过美国、日本、英国、法国和德国。历史上，一个国家崛起的时候往往伴随着一大批世界级的企业出现在国际舞台上。目前，中国企业群体正在崛起，而且势头强大。
2、现在还没有一个行业真正被外资企业垄断
市场份额大不等于垄断，人们所批评的垄断其实是一种限制竞争的行为。现在还没有一个行业真正被外资企业垄断。一些人说某某领域被外资“垄断”了，其理由是这个行业各个外资企业占有的市场份额加起来达到很大比重。
这种判断有两点失误。首先，同一行业内的外资企业之间也存在竞争。不应当把一个行业所有外资企业加在一起作为一个市场竞争主体来作判断。第二，市场份额集中是垄断的条件，但不等于垄断。因为垄断是市场竞争主体运用其市场优势地位限制竞争。判断是否垄断主要看这个企业是否运用其优势地位限制竞争。从我们的调查看，目前有少数行业确实存在某个外资企业市场份额集中度高的情况，但还没有真正形成垄断，即这个外资企业利用其市场份额集中的优势限制竞争。从目前看，一个外资企业还难以在短期内形成对中国某个产业的垄断。
现在真正的垄断企业还多是国有企业。国家在市场准入上有限制，行政造成的垄断。随着改革开放步伐加大，绝大多数行业应该允许外资、民营企业进入。这样对中国的产业安全最有利。
不能把一个企业或者一个产业在市场竞争中遭遇困难就上升到国家经济安全的高度，这样做往往会使某些企业以国家经济安全为名行企业保护之实。
3、外资企业是中国企业一个重要的方面军
国家经济安全是相对外来威胁而言的。如果不涉及外来威胁，仅仅是内部经济运行问题，那么就属于经济运行健康不健康的问题，而不是国家经济安全问题。就像一个人，身体有毛病是健康问题，但是遭遇交通事故、生产安全事故以及战争和天灾等，就面临安全问题了。我们不能把中国不同所有制企业间的竞争、并购等问题，包括垄断问题统统上升为国家经济安全问题，因为这些问题基本上属于国内经济运行中的问题，涉及的是经济体制或运行机制是否健康的问题。
从所有制来看，中国企业包括国有企业、民营企业、外资企业三大方面军。外资企业是中国企业的一部分，把“外资企业”等同于“外国企业”是不对的。
外资企业是按照中华人民共和国公司法在中国境内设立的公司。它们不仅具有中国企业的法律地位，而且已经在中国经济体系中运行。这些企业创造了中国约1/3的工业产值，提供了全国约1/5的税收，雇佣了2000多万员工。国家统计局历来把外资企业作为中国经济的一部分纳入国家经济统计。
更为重要的是，外资企业已经深深地融入中国经济。外资企业引进技术在中国引进技术总额中约占50%，外资企业出口约占中国全部出口60%，其中高新技术产品出口的88%是外资企业实现的。以一批著名跨国公司为龙头，在中国形成了一条又一条具有国际竞争力的产业链。显然，外资企业作为最具有活力的企业群体，大大加强了中国企业在全球的竞争实力。如果中国企业群体不包括外资企业，中国企业的国际竞争力将大打折扣。
近年来，随着中国企业海外上市的快速发展，许多国有企业也在国际资本市场上吸纳了越来越多的外资。国有企业已经不是传统意义上纯粹的国有企业。今后这种“你中有我们，我们中有你”的融合还会逐步加深。在这种情况下，我们不能把外资企业等同于外国企业，把外资企业并购国有企业视为被外国人控制。因为并购国有企业的外资企业或并购后成立的外资企业是受中国法律管辖的中国企业。
关于徐工的并购，我们觉得被凯雷收购也好，或者最终被卡特彼勒收购也好，就算由外资控股了，也是变成了一个中国的外资企业。它是中国企业群体的一份子，它的运行受中国的法律规范，受到中国政府的管理，并不会威胁国家的经济安全。如果通过并购，外资企业形成行业垄断，那么这是中国市场竞争秩序出现了问题，属于市场经济运行不健康，而不是国家经济安全问题。况且对于外资企业的垄断倾向我们可以通过相关法规加以约束。我们应当对国家管理和约束外资企业的能力有信心。事实证明，多年来我们国政府对于外资的引导和管理是成功的，存在的一些缺陷也正在改进之中。
民营企业收购国有企业，你说安全不安全？按一些人原来的观点也认为是不安全的，因为被私人控制了。民营企业早期也没有被看作是“自己”的，但现在人们就不这么看了。
外资企业是中国企业一部分，外资企业并购内资企业是中国企业之间的商业行为，不应当将这种商业行为意识形态化，进而渲染为国家经济安全问题。我们要学会在企业所有权相互渗透的条件下看待和参与全球竞争，不能用过去的观点和方法分析现在新的企业竞争形势。
4、与外资合作出现问题应当更多地从自己身上找问题
近年来外资企业的进入和民营企业的崛起，促使国有企业改革、前进、发展。没有外资企业的示范作用，没有外资和民营企业的竞争，国有企业难以如此深刻和广泛地进行改革，企业竞争力不会得到这么大的提升。
我们的调查发现，很多国有企业恰恰是通过和跨国公司合作发展起来，提高了竞争力。西安电气集团就是一个很好的案例。改革开放以来西安电气集团第一阶段和日本三菱电机合资，第二阶段和ABB合作，引进消化吸收跨国公司的技术，并且进行了再创新。在短短十几年里发展起来了，成了国内行业老大。这样的案例还有许多，例如中海油、中国移动等等。没有外资企业的示范作用和竞争的压力，中国企业竞争力不可能在短短十几年间取得如此之大的进步。
我们的媒体在关注与外资合作遭遇困难的企业案例同时，也应当关注通过与跨国公司合资合作而成长壮大的中国企业的案例，总结这些成功的经验。
与跨国公司合作出现问题的原因往往是我们的企业管理体制没有深入进行改革，企业缺乏自我们发展的动力，缺乏对引进技术消化吸收再创新的动力，一些人甚至躺在合资企业上睡大觉。媒体披露的一些消极案例恰恰证明了这一点。
企业没有搞好，或者行业发展出现问题应当善于从我们自己身上寻找原因，而不要把责任统统归于引进外资或者归于跨国公司的“阴谋”。一个伟大的民族应当善于自省，善于寻找自己的问题，而不是把产生问题的主要原因归于外因。只有善于发现自己问题的民族才能够在全球竞争中取得成功。
5、资本、股权和所有权是流动的
中国经济处在一个多世纪以来安全度最高的时期，但是安全度高并不等于没有安全隐患。我们经济竞争力确实提高了，但是这种竞争力面临能否持续发展的严峻挑战，比如对国际资源定价权的掌握，能源安全、环境安全等以及企业创新能力等问题。
这些问题的解决需要进一步改变经济管理体制和运行机制，最好的办法还是加强改革，进一步市场化。比如说自主创新，中国的企业投入到研发上非常少，并不是不知道技术重要，但是研发出成效一般需要比较长的时间，但是国企的领导任期却比较短。一些领导往往更多地考虑在自己的任期内的绩效，而不是任期后企业的长期可持续发展。这样的管理体制显然不适应企业发展规律。需要改变滞后的管理体制和经营机制。
还有一种认识，外资占据了产业链的高端，我们在低端，导致外资挣大钱我们挣小钱。这个是现实，但是应该换一个角度思考。首先，我们过去是在全球产业链之外，现在能进入世界产业链的低端和中端，这是一个巨大的历史进步。其他一些发展中国家都嫉妒，说中国像一个巨大的黑洞，把本该投向他们的外资都给吸走了。他们想进入全球产业链低端都进不了。我们不应当否定自己取得的巨大进步。第二，我们中国企业在进入全球产业链低端后不应当到此止步，可以而且向中端和高端发展。事实上已经有一批中国企业开始了新的攀登。
对自主知识产权和品牌问题，也要从发展的角度来看待。随着中国企业的发展，到国外收购的机会也会越来越多。我们调查过两个典型的案例，一个是上海的一家做工业缝纫机的企业——上工申贝公司，2005年收购了德国的DA公司。一个是北京第一机床厂，收购了德国的科堡机床厂(生产大型龙门铣)。这两家德国企业都是该行业的隐形冠军，技术世界领先，拥有核心技术和世界著名品牌。收购以后，品牌、技术专利以及工厂和研发中心都属于中国企业了。中国公司正在吸收和整合这些国际资源，实现欧亚联动，全球协同发展。
这给我们的启发是，在全球化条件下，在市场经济中，股权是流动的，资本是流动的，所有权也是流动的。你今天可以收购我，我明天也可以收购你；你在国内收购我，我也可以在国外收购你。不要以为目前被人收购了是多么严重的事。如果了解经济全球化的新发展，从全球化大视角以及发展变化的观点看问题，我们就会认识到外资并购仅仅是中国企业成长壮大走向世界全过程中的一个阶段。
6、国有、民营和外资企业合作竞争最有利于中国经济发展
在发展的初期阶段，中国经济更多地是数量型增长。现在中国正在转变经济增长方式，经济增长更加关注质的成长。在这种情况下，适度调整外资政策是必要的。我们在积极吸收外资的同时应当强调提高外资质量。如果说，过去我们吸收外资，促进了中国经济的高速成长，那么，今后我们吸收外资应当使外资促进我国经济增长方式的转变，促进我国构建和谐社会，促进我国建立环境友好资源节约型经济。
我们对外资的引导必须按照市场化的原则，不应当回到计划经济时代强制的行政干预。要运用市场化的办法，想鼓励某一项新技术，可以采用政府采购等措施，鼓励创新也不能只鼓励某一类企业，谁创新我们就鼓励谁。
政府该做的是创造一个公平的环境，保证国企、民企、外资三个方面军的公平竞争和合作。因为三个方面军合作竞争最有利于中国经济发展，也最有利于企业进步。我们不能排斥一类企业而扶植另一类企业。
过度保护国有企业是不可取的。从整体看，效率高成长快的企业恰恰是外资企业和民营企业。外资企业竞争的压力，民营企业竞争的挤力往往是国有企业成功的动力。
另外，政府信息应该越来越透明，一项政策出台前，应该征求多方意见，民营企业有它的利益，国有企业有它的利益、外资企业有它的利益，都是正当的。政府在这个过程中，应作好裁判员，找到各类企业利益的平衡点。
7、中华民族具有征服征服者的文化影响力
外商直接投资是一种含金量比较高的投资，外资(特别是著名跨国公司的投资)作为载体一揽子带来的是管理、技术、理念等一些新东西。跨国公司投资往往会在投资所在国延伸出一系列的产业链条和集群。
外资所发挥的作用在中国和在其他市场经济国家是不同的。在其他市场经济国家，引进外资可以推动竞争促进其经济发展。中国正处在从计划经济向市场经济转型阶段。中国引进外资不仅看中其对经济发展促进的影响，而且看中外资对于中国经济改革的影响。外资不仅给中国带来资金、技术和管理，成为中国经济发展的引擎，而且通过示范和竞争给中国带来向市场经济转型的推动力。外资也是中国经济体制转型和市场经营机制形成的催化剂。今后，只要我们引导得当，外资还可以成为我们国经济增长方式转变的积极因素。正是由于外资具有这些特殊的作用，即使在我们内资充裕的情况下也应当继续积极吸收外资。
我们周边的不少国家还在强化吸引外资的政策，像越南的引资政策比中国还优惠。韩国甚至也来请教中国如何引进外资。几年前，韩国一个研究所曾要求我们研究中心提供中国48个高新技术开发区和53经济技术开发区的相关鼓励外资的政策资料。此后不久，韩国就设立了3个经济开发区。
中国给外资一定的优惠并不为过，这是参与国际引资竞争、吸纳国际资源竞争的需要。我们主张对外资政策适度调整，从普惠、即对所有的外资优惠转变到特定产业和特定地区的优惠，比如鼓励外资往西部走，对一些产业如高新技术产业给与优惠，而且符合条件的内资企业也可以同等得到优惠。
全球化时代，一个企业的竞争力关键看你吸纳整合资源的能力。一个国家的竞争力也是看你吸纳整合国际资源的能力，比如能源、资金、技术、市场等。历史上一个国家崛起的时候，往往都需要吸纳国际资源。19世纪英国、德国的崛起，20世纪美国、日本的崛起都是如此。历史上这些国家崛起之时，往往借助暴力或者不公平贸易掠夺别国资源。现在，市场竞争规则已经改变，暴力掠夺已经成为历史。中国的崛起只能通过市场竞争吸纳和整合国际资源。
中华民族有一个很大的优点就是，她有一种特别的竞争力——反征服征服者的能力，历史上多少入主中原的少数民族，最后都融入到中华文化当中了。面对经济全球化的挑战，我们应当以这种反征服征服者的信心和能力参与全球竞争。
改革开放27年来，当跨国公司把中国纳入其全球经营网络时，我们事实上也把跨国公司的资源整合到中国经济体系中了。整合和反整合恰恰是全球化时代经济竞争的一个特点。因此，我们应当把被动挨打的弱者心态转变为自信自强的强者心态，更加主动更加积极地吸纳和整合全球资源为我们所用。
作者：王志乐 研究员 （商务部 研究院 跨国公司研究中心 主任）
外资并购在我国的正负效应
关扬
正面效应
我国正处于加快结构调整、推进产业升级的关键时期 , 面对全球外资并购浪潮的冲击 , 机遇与挑战并存。 借鉴发达国家的引资经验 , 通过外资并购方式吸收更多的外资 ,引进先进技术和管理方法 , 特别是使国内企业更加紧密地融入世界经济发展大潮中 , 对提高国内企业在国际市场上的竞争能力具有重要意义。具体来说 , 外资并购将会给我国经济带来如下积极影响：
有助于我国产业结构的调整、升级和优化。当今科学技术日新月异 , 科技越发达 , 社会分工越细密 , 生产社会化程度也越高。与此同时 , 新兴产业部门不断出现 , 它们利用科技进步的后发优势 , 抢占市场竞争的最有利位置 , 通过并购集中全社会乃至全球范围内的生产要素 , 谋求规模经营 , 以获取最大可能的利润；同时推动了全社会存量资产和闲置资产的有序合理流动。外资并购促使我国新的资金、 技术密集型产业支柱的形成。
通过引入国际经济通行的规则惯例，可为企业树立市场经济中运营的样板 , 推动企业的创新 , 如制度创新、技术创新及市场创新 , 并使我国企业直面国际竞争。我国很多企业过去对国际市场不熟悉 , 通过外资并购 , 使很多过企业可以向国际发展 , 实现国际化经营。
可以有效补充我国资金不足 , 迅速形成规模经济的生产能力 , 增加社会的有效供给。据估算 , 我国现有的国有企业战略性调整和资产重组大约需要 2-2.6 万亿资金。在外资并购已 成为跨国公司对外直接投资的主要方式的今天 , 外资并购必将成为我国利用外资的重要途径。我国在“十五”规划中提出将以收购、兼并方式加大引进外资力度 , 这表明我国政府在国有经济战略调整和国有企业改革过程中大胆利用外资并购方式的积极态度 , 有利于更好地引进外资 。
外资并购引进了先进的管理和新技术。近年来 , 中国许多企业通过外资并购 , 在企业的生产、财务、物资管理等方面 , 引进了国外先进的计算机管理信息系统 , 实行了产、供、销全方位联网 。外资企业以先进方法培训我国管理人员、技术人员和熟练工人 , 开发我国高素质的人力资源 , 提高我国企业的管理水平 , 还可带进先进的营销观念和网络 ,为我国生产力的发展带来动力 。
可以吸纳一部分劳动力就业。跨国公司之所以外资并购 , 正是为了利用我国廉价的劳动力 , 把中国建成“世界工厂”。一般来说 , 外资并购企业中 , 除了少数高级管理人员来自跨国公司其他人员基本上都是从东道国聘用 。
有利于提高上市公司的质量 。从我国上市公司的股权结构看 , 65% 以上都是不能流通转让的国有股和法人股 , 而且往往出现国有股和法人股一股独大的局面。外资受让部分非流通股之后 , 使得上市公司引入一些国外的投资者 , 改变公司原有的一股独大局面 , 改善公司的法人治理结构 , 使公司的股权结构更加合理 , 有利于公司的发展。其次 , 外资并购国内上市公司 ,将给上市公司带来先进的设备、技术、 管理以及公司经营的理念 , 从而使公司的技术水平得到提高 , 管理更加科学 , 规范 , 公司运作更加成熟 , 最终提高上市公司的绩效 , 改善上市公司的质量。再次 , 随着外资进入上市公司，将带来国外的市场通道 , 使得上市公司走向国际化 , 融入全球的经营环境中 , 从全球的范围考虑公司发展所需的资金、人才 , 市场、信息等 , 使得上市公司的运作逐步与国际接轨 , 成为世界性的公司 。
有利于推动国企改革。目前国际上收购兼并已经成为国际资本投资的主要方式 , 资本的跨国流动有 80% 通过股权并购实现。但在中国 , 受到政策和市场成熟度影响 , 外资并购只占中国吸收外资的 5%~10% 。由于中国现有的国有资产只有 10 多万亿元 , 仅仅相当于一年的国民生产总值 , 而需要支付的国企历史遗留性债务就有上万亿元 , 如果实现外资的进入 , 将不仅仅解决国企的负担问题 , 也有利于改善上市公司的质量 , 实现国有资产的变现和增值。
负面影晌
在重视外资并购的积极作用的同时 , 我们不能忽视其对我国经济的负面影响 。
外资并购容易形成垄断和控制。由于跨国公司以全球利润最大化为目标 , 故其投资、销售、雇佣、贸易等多种决策都可能由母公司做主 , 它很少甚至完全不考虑中国某些经济及社会利益 , 有时会与我国经济发展目标和经济利益发生冲突 。它可以经常利用其雄厚的人力、物力和财力等优势在中国形成一定范围的垄断和控制 。甚至对市场进行肆意操纵乃至最终形成完全垄断 , 弱化了竞争机制在资源配置中的杠杆作用 。由于跨国公司是一个遍布各国的国际网状组织 , 它在货币政策、财务政策以及销售安排等方面的影响 , 中国企业往往难以左右。跨国公司拥有雄厚的经济实力及全球经营发展战略 , 一旦控制市场就可能压抑竞争、降低市场效率、扭曲市场结构 , 造成一种垄断代替另一种垄断 ( 原来的国有企业的垄断 ) 的局面。需要警惕的是跨国公司的“恶性收购。”一些跨国公司为了垄断我国市场 , 往往采取全行业收购或者收购主要企业 , 挤垮其他企业等办法。这种收购可能会扰乱我们的经济秩序 , 甚至会影响我国经济安全 。
争削弱了企业的科研能力 , 造成中国人才流失。外资并购后 , 跨国公司取得了企业的经营决策权 , 他们把握着企业的技术、科研、销售等 , 这样 ,外方就容易削弱企业自身的研究与开发能力 。据对跨国公司在中国的技术扩散问题进行的调研 , 超过 93% 的外资企业在中国有技术扩散行为 , 即国产化行为 , 但大部分企业处于浅度国产化阶段 , 占77.5%, 有深度国产化行为即关键中间投入品国产化的企业只占 16.25% , 而实现了技术创新的只占 6.25% 。 考虑到技术保密问题和技术领先带来的收益 , 在我国从事研发活动的跨国公司多数从事适应型研发活动 , 真正从事创新型研发活动的很少。另外 , 跨国公司在中国设立的研发机构有独资、委托科研机构、科研机构联合开发等形式 , 在外资并购科研机构中 , 除少量高级研究人员来自国外 , 大多数都在投资当地招聘 ,它们“挖”走的是当地最优秀的人才 , 以完成其人才本土化战略。其更大的威胁在于国内的“创新人才”被瓜分。
挤占了国内市场 。外资着眼于中国经济发展的前景和巨大的市场容量 ,为了最大限度地占领国内市场 , 把外资并购作为其输出产品和占有市场的重要手段。其外资并购行为主要由其全球经营战略所决定 , 它对生产、经营地点的安排、投入产品的走向等都取决于内部计划和资源培植的要求 。因此 , 中国从跨国公司外资并购中能否获利 , 产业结构是否合理 , 并不完全取决于中国的主观设想和政策取向 , 而在一定程度上依赖于跨国公司的发展战略 , 这会给中国带来两个方面的负效应 。一是“挤出效应”, 即跨国公司大规模投资并购 , 利用外资并购控制产业经营权 , 使中国产业资本被逐出 ；二是“虚入效应”, 即跨国公司利用外资并购对企业的绝对控制把巳投入或在中国开发出的先进技术和其他资源转移出去 , 造成中国技术和资源等的流失 。
外资并购还将导致跨国公司在我国市场的相互竞争日趋激烈 。作为拥有巨大潜在市场的我国 , 长期以来一直是跨国公司觊觎的地区。西方跨国公司逐鹿我国市场 , 既是我国扩大和加深对外开放的必然结果 , 也是跨国公司自身发展的必然趋势。 跨国公司到我国投资的主要目的是开拓和占领较多的我国市场份额。而迅速占领市场 、占据市场份额 、赢得竞争主动权的最快捷的方式就是实施并购。
造成国有资产流失 。在我国 , 由于上市公司股权结构的特殊性 , 国有股 ( 包括国家股和国有法人股 ) 目前尚未进入二级市场流通 , 外资并购上市公司主要在二级市场之外通过协议转让完成 , 而且国有股转让价格通常由通过一对一的协商谈判方式确定 , 转让价格高低往往取决于双方的议价能力而非股权的内涵价值。而外资并购所选择的目标上市公司往往是资金匮乏 、技术落后而暂时陷入经营困境的公司 。这些上市公司急于引进外资和技术 ,借以摆脱经营困境 , 所以通常在谈判中处于劣势 , 出现低估公司的股票价值 , 外商也借机极力压价 , 从而导致国有股权转让价格过低 , 国有资产损失。国外有学者研究指出 , 中国地方政府和合作伙伴对中央政府打“擦边球”, 或合作伙伴有腐败行为 , 外资企业在中国经常得到超国民待遇 , 比国内企业享有更多的独立性。由此有可能引发一系列不良后果 , 在并购中造成中方权益受损 , 甚至导致国有资产流失 ( 包括国企品牌被重组、利润转移、支付高昂技术转让费或低水平技术转让等 )。
作者：关扬
选自：商务部研究院 《中国外资》 第7期
外资并购国内企业的问题及政策取向
韩彩珍
自上世纪90年代以来，跨国并购迅猛发展，整个90年代跨国并购的平均增长速度达到30.2%，大大超过了全球对外直接投资(FDI)15.1%的平均增长速度；90年代中后期，跨国并购投资占国际直接投资的70%-90%左右；尽管2l世纪初跨国并购投资有所下降，但仍然占据着国际直接投资的绝大部分份额。吸收外商直接投资是我国对外开放的重要内容，进一步吸收外资离不开利用跨国并购这种国际直接投资的主要形式。
自20世纪90年代初出现第一起外资并购国有企业的案例——香港中策公司收购山西太原橡胶厂以来，外资并购的发展并不顺畅。据统计，到2001年，中国吸收的FDI中外资并购额仅占4.96%。自2003年以来，外资并购内资企业的案例逐渐增加。
虽然外资并购这种国际上主要的外商投资方式在中国刚刚起步，但外商投资实践中出现的变化，已让许多中国人焦虑不安。
一、外资并购国内企业的问题
（一）最大的负面效应——市场垄断的威胁
外资控股并购最大的负面效应就在于它可能导致的垄断，跨国公司利用资本运营控股并购我国企业后，凭借其雄厚实力逐步占领较大的市场份额。对我国产业尤其是战略性产业的控制，将可能垄断或图谋垄断国内一些产业。
外资企业的工业总产值占行业产值的比重从1990年的2.28%上升到现在的35%以上。在轻工、化工、医药、机械、电子等行业，外资企业所生产的产品已占据国内1/3以上的市场份额。在感光材料行业，1998年以来，柯达出资3.75亿美元，实行全行业并购，迅速获取了中国市场的较大份额，2003年10月柯达又斥巨资收购了乐凯20%的国有股，全面控制国内数码冲印市场。在移动通讯行业，摩托罗拉、诺基亚和爱立信三家企业1999年市场占有率达到80%以上。在软饮料行业，可口可乐基本控制了国内大中城市的饮料市场，国内生产能力超过5万吨的啤酒厂合资率已经达到70%。跨国公司凭借其技术优势、品牌优势和规模经济优势，构筑起较高的行业进入壁垒，便可能把价格提高到完全竞争水平以上，以获得巨额垄断利润。
如果外资并购造成垄断，外商不仅控制国内市场，制定垄断价格和瓜分市场策略，破坏市场竞争秩序，损害消费者利益；而且容易制约内资企业成长和技术进步，制约国内幼稚产业发展。
(二)挑战中国的相关政策
我国在《外商投资产业指导目录》中规定了禁止外商设立独资企业和外商控股的产业内容，但可操作性不高，目前并没有单独制定外资并购的产业政策，而是把外资并购的产业政策与其他的外商投资产业政策等同视之，对于哪些领域允许外资并购、哪些领域鼓励外资并购、哪些领域禁止外资并购，主要靠部门内部掌握，缺乏全国统一、透明、公开、操作性强的产业政策和产业导向。这使并购的信息搜集难度加大、谈判困难、并购交易成本上升。为了有效推动国有企业参与跨国并购，在外资并购国有企业中获得最大利益，必须确定明确的外商并购的产业导向。
根据我国生产力发展状况和世界经济发展动态，符合以下两个条件的产业，都应是允许跨国并购的领域：第一，不涉及我国国民经济命脉的主要行业和关键领域；第二，我国缺乏国际竞争优势、而且产业全球化程度较高的产业，利用跨国并购会获得更多发展机会。
对于“关系国民经济命脉的经济领域”，也要有动态的思维。过去一直被许多国家认为是属于国民经济命脉的领域，如电信、交通、运输、电力、公共设施等，如今随着经济社会的发展，也越来越多地被纳入了开放的领域，成了跨国并购的主战场。在电子、制药、航空、新技术等国际化程度高且我国目前缺乏竞争优势的产业领域，可以大胆参与跨国并购。
(三)固有资产的流失
外资并购不规范和缺乏法律依据，导致固有资产流失严重。在外资并购国有企业中，普遍存在着两个方面问题：一是多数情况下未将商标、专利和商誉等无形资产的价值记入企业总价值之中，导致这一部分国有资产流失；二是原国有企业拥有的技术含量相对较高的劳动力价值未记入企业总价值之中，这同样属于国有资产的流失。
2002年1月1日财政部颁布了国有资产评估管理的规则，旨在改革国有资产评估行政管理方式，加强资产评估监督管理工作，减少不必要的行政审批，促进中介机构和从业人员独立、客观、公正地执业。这些规则的方向是正确的。但入世后涉及的外资并购问题更加多样复杂，该国有资产评估法规也就显得过于粗泛，评估办法也与国际通行做法存在一定差别，国有资产评估制度已不完全适应入世后新的外资并购国有企业行为的需要。特别是国有资产的所有者职能转移给国有资产监督管理委员会后，虽然相关的国有资产评估管理办法仍然具有行政法规的效力，但随着国资委作为国有资产所有者职能到位，国资委在管理、评估国有资产时，又会出台一些新的管理规程、制度。这样，原来有关外资并购中国有资产评估的法规就显得缺乏操作性，而且也存在漏洞。
二、政策取向
(一)加强产业政策的立法导向作用，明确外资进入的行业和领域
产业政策是直接体现国家宏观调控意图的宏观经济政策，外资并购中国企业必须符合我国国民经济发展战略和国家产业政策的要求。
1995年6月20日国家计委、国家经贸委、原对外贸易经济合作部联合发布了《指导外商投资方向暂行规定》(简称《暂行规定》)和《外商投资产业指导目录》(简称《指导目录》)，在《暂行规定》第4条中将外商投资项目分为鼓励、允许、限制和禁止四类，并且具体将鼓励类、限制类和禁止类的外商投资项目列入《外商投资产业指导目录》。从其实施以来的情况以及我国目前规制外资并购中国企业的现实需要出发，应当适应调整外资进入的行业范围，必要时可以考虑在《暂行规定》的基础上制定一部统一的《外商投资产业政策法》，以加强对外商投资方向的导向作用。
目前面对外资大规模地并购中国企业，我们应当结合产业政策，并根据行业和产品的特点，具体明确所要禁止、限制和允许的范围，进行分类管理，设定制度条件和法律规定来指引外资对国企的并购行为。
(二)完善我国的外资立法
1、在外资立法中逐步赋予外商投资企业以国民待遇
改革开放以来，我国为了吸引外资，发展经济，给外资企业许多优惠待遇，各地政府在吸引外资方面又相互进行攀比，因此，在我国的内、外商企业之间形成了事实上的“政策差”和“体制差”，二者的权利不平等。在这种状况下，必然会导致国家利益的损害，并且与国际惯例不相符。按照国际惯例，内外企业应当享有同等的待遇和平等的权利。在我国，给予外资企业以同等的国民待遇有两层含义：一是取消对外资企业的歧视性待遇。二是调整我国己给予外资企业的优惠待遇，使其逐步与国内企业的待遇接近。赋予外资企业国民待遇，在具体步骤上要逐步进行，不能一步到位，要注意保持我国吸引外资政策的延续性和稳定性。
2、外商出资比例问题
我国虽然具体制定了《指导外商投资方向暂行规定》和《外商投资产业指导目录》，但这些规定只是明确了外资进入的具体行业和范围，并没有明确外资进入的程度。为此，建议在我国的外资立法中，不仅要明确外资进入的行业和领域，而且还要区分不同行业具体规定不同的出资比例，具体规定外资进入的程度，只有这样，才有利于我们具体把握外资进入的程度，防止或减少外资并购我国国有企业所带来的负面效应，保护我国经济的自主性和安全性。
3、外商增资扩股问题
目前在一些经济效益好、产品畅销的行业中，外方投资者为了获取更大的利润并取得合资企业的控股权，提出追加资本的要求。在这种情况下，如果中方不能相应地成比例地增加资本时，其外方单方增资的结果就是使中方减少在合资企业中的股权份额，外方通过这种方式就能够逐步实现对经济效益好的合资企业的控股和收购。因此，如何规制外资通过增资扩股来实现其控股和收购的目的，是外资并购我国有企业面临的一个新的突出的问题。
在我国现行的外资立法中，对于外国投资者在合资期间增加资本的数额和程度都没有具体的规定，再加上我国目前对外商出资比例的上限没有规定，因此，目前对于外资追加资本的行为缺乏、具体明确的法律依据。为了维护合资企业中方的合法权益，防止合资企业被外资逐步控制，笔者建议采取以下两项措施来进行规制：
第一，修改有关的外资立法，设定合资企业增资的数额和程序。当合资企业的一方单方面要求增加资本，并且增资的数额(一次或多次增资)会导致控股发生变化时，必须经过合资企业董事会全体成员的一致通过，设定这一程序的实质是赋予合资企业中方成员对外方成员恶意增资的否决权。
第二，如合资企业确实需要追加投资而中方又无力增加资本时，可以考虑由银行来提供金融支持，追加相应比例的投资。
4、外资审批制度问题
按照国际惯例改普遍审查制为有限度的自动核准制，以提高外资审批的效率，促进外资的引进。在一定范围内保留实行普遍审批制，并且根据外资的持股比例和持股份额，划分为中央和省级两级政府审批。保留实行普遍审批制的目的是为了防止地方政府的短期行为和损害国家利益的行为发生，因为在我国实行分税制以后，一些地方政府的官员认为地方利益少了，于是，把原来由地方政府投资的固有企业的产权全部或部分卖给外商，以便二次性地收回投资。在一定范围内分级审批，有利于防止这种现象的泛化。
同时，对外资并购我国固有企业实行严格的审查制。要具体审查外资进入的行业和允许外资并购国有企业的规模，对公司制企业或国有企业改制后允许外商参股的比例也应当加以严格限制。并且要同时审查国有资产的评估情况，防止国有资产在评估过程中流失。
(三)建立以《反垄断法》为核心的并购规制体系
目前，我国规制企业并购方面的立法还很不完善，建立和健全我国有效的法律规制体系，形成较为完善的企业并购法律体系也应是当前的一项艰巨任务。具体来讲：
1、完善我国的并购立法
我国目前有关并购的立法已有一些，但很不完善。如1989年颁布的《关于企业兼并的暂行办法》、《关于出售小型企业产权的暂行办法》，1992年陆续出台了一些相关的政策配套措施。但现行的有关并购的立法存在问题很多，为了适应建立社会主义市场经济的需要，必须完善企业并购的立法，借鉴西方市场经济国家有关并购立法的成功经验，制定一部统一的《企业兼并法》，在该法中应当包括以下内容：①总则；②并购的条件；③并购双方的权利和义务；④并购程序；⑤并购的管理；⑥法律责任；⑦附则；并且应当明确从实体和程序两个方面来规制并购。
2、制定《反垄断法》，建立统一的竞争法体系
由于我国目前内外资企业事实上存在的“体制差”和“政策差”，其后果是在我国某些产业部门的产品生产销售领域，出现了外资居于控制地位甚至形成垄断的现象，如计算机产业、小轿车市场和电子通讯领域。
种种迹象表明，外资通过控股某一行业进而实现其行业垄断，这已成为外商来华投资的重大策略之一，并且由于在外资实践中因行业特许权的出让，也会形成某些行业被外资垄断的局面，并且这种外资垄断的情形在今后的几年里还有可能继续加剧。为了有效地规制外资并购行为以及反对己现实存在的经济性垄断，应当尽快制定我国的《反垄断法》来限制和阻止垄断的形成。具有我国特色的反垄断法的框架体系，其内容应包括：①垄断控制制度；②经济力量过度集中的阻却制度；③横向限制和纵向限制规制；④不公正交易方法与歧视规制；此外，外资并购国企时，还会使用商业贿赂、非法融资、欺诈舞弊等不正当的竞争行为，为此，我们应当完善现有的《反不正当竞争法》，并在此基础上，逐步建立和健全我国统一的竞争法体系。
作者：韩彩珍 中国人民大学国际关系学院
商务部 研究院 《中国外资》 2006年 第1期
罗志松
20世纪80年代以来，跨国并购的浪潮席卷全球，这其中，银行业的跨国股权并购案例层出不穷，先后发生了美国花期银行并购墨西哥国民银行(125亿美元)、英国汇丰银行并购美国家庭国际银行(153亿美元)、德意志银行并购英国莱斯银行(700亿英镑)等多起巨型并购案例。由于外资股权收购的核心是通过收购东道国企业的股权来获取东道国企业实际控制权的一种市场交易行为，加上银行业在国民经济体系中的特殊地位，因而银行业的外资股权并购行为备受东道国政府的关注，许多人认为其可能会给东道国的金融安全带来潜在的风险。当前，在经济全球化和金融自由化趋势势不可挡的情况下，东道国政府如何推动本国银行业对外开放，规制本国银行业的外资股权并购行为，成为各界关注的焦点。
一、银行业跨国并购的主要趋势及动因演变
20世纪70年代以前，相对制造业而言，世界各国的银行业还是一个比较稳定的行业，无论是利润率还是经营状况，都处于相对平稳的阶段，边一方面受益于国际制造业的大发展，另一方面也由于布雷顿森林货币体系瓦解后，国际金融的相对无序导致各国政府对金融业，特别是银行业加强管制的结果。但70年代特别是80年代以后，随着各国对金融业逐步放松管制，银行间的跨国股权并购行为开始出现，并逐步成为跨国并购的重要组成部分。近几年金融业在跨国并购总额中的比重一直保持在16%以上，并呈现逐年递增的态势。
世界各国银行业的跨国并购，在股权并购和资产并购两种主要方式中，以股权并购的方式进入东道国金融市场的更为普遍。外资银行往往通过股份互换、合资参股、股市收购、债权换股权等方式，获得东道国银行的部分甚至全部股权。对于银行业并购动机的分析，西方经济学家曾作过大量探索。其中，最为著名的是“大则不倒”理论(Too Big TO Fail)。该理论正式创立于1984年，是在伊利诺斯大陆银行破产时提出的。该理论认为由于大银行具有与金融市场及其他机构“牵一发而动全身”的关系，因此政府出于维护国家的经济安全和社会稳定等方面的考虑，往往在这类银行遇到困难时，对它们给予保护从而推动许多银行追求规模的扩张而并购正是银行业在短期内实现规模扩张的最好方式。事实上，规模经营虽然一定程度上能够维护银行体系的稳定，但银行经营失败对金融安全的潜在威胁并未消除，相反，一旦大银行发生危机时，对经济和社会造成的影响更为激烈、更为持久。这已被许多国家银行业的实践所证明。
从理论上分析，银行业之所以发生大规模的外资股权并购，除了追求规模效应之外，还受财务协同效应、管理协同效应等因素驱动。从银行业外资股权并购的外部原因来看，还有以下几个方面因素：
1.金融自由化的深化和金融市场的开放，推动东道国政府逐步放宽对外资银行进入的限制
随着银行业与证券业、保险业由分业经营模式向混业经营模式转变，许多欧美发达国家实行开放的金融政策，逐步减少对银行业跨国并购的限制，甚至出台相关政策，鼓励和扶持本国银行到境外去收购、兼并。一些发展中国家为加快本国经济的发展，也逐步对外资实行了开放政策，纷纷修改原有的限制外资进入和收购本国企业的法律，为银行业从事跨国股权并购创造了良好的外部环境。
2.银行业竞争的加剧，迫使银行管理层开始站在世界市场的角度来思考银行的发展
20世纪末期，随着银行业规模的扩大和金融衍生产品的出现，银行业乃至整个金融业的竞争开始出现“白热化”，无论是世界知名的大银行，还是名不见经传的小银行，都在为生存和发展“绞尽脑汁”。传统的拘泥于国内市场的银行经营理念已被大多数银行家们所摈弃，他们开始思索如何在世界市场上为自身的发展抢夺先机。
3.银行业经营的特殊性决定股权并购是银行业实现对外经营扩张的最好方式
银行业属于服务业的一个行业，传统的银行业需要大量的营业网络和客户服务作支撑。同时，银行业需要大量的高素质经营管理人才，如果通过在东道国新设机构的方式，一方面所花费的时间成本和费用成本无法控制；另一方面也容易受到东道国本地银行的处处限制甚至刁难，而通过股权并购可以避免上述情况的出现。
4.近年来几次大的金融危机也促使了一些大的银行加快对外股权并购的步伐
拉美金融危机使一大批拉美国家的银行被来自美国和欧洲的银行所收购，成为外资银行控制下的分支机构；亚洲金融危机的爆发也使亚洲的许多银行处于困境，为资本正处于寻找“出路”的欧美银行提供了良好的获利机遇，以至亚洲金融危机过后，许多遭受金融危机影响的国家中银行都被外资所控股。以韩国为例，外换、韩美、国民、韩亚等主要商业银行都被外资控股，部分银行的外资股东还直接参与经营；在住宅、国民、新韩等一些优良的上市银行中，外资的持股率保持在50%以上。
5.信息技术的发展也是推动银行开展跨国并购的主要动力之一
近年来，网络技术的发展使银行业的跨国经营变得更加方便，网上银行的出现正是这种趋势的体现。许多银行在国际化经营中，借助网络技术实现对国外分支行的管理，大大节约了管理成本。
从以上对银行业外资股权并购的动因分析，我们不难发现，银行业外资股权并购的发生有银行业自身求生存、求发展的需要，也有东道国对外资的渴求，同时还受国际经济形势变化的影响。可以说，国际银行业的外资股权并购走过了一条从纯粹追求规模到逐步重视市场、再到追求长远发展战略的路径。
二、银行业外资并购对东道国金融安全的影响
金融安全是东道国政府十分关心的一个话题，是指金融体系或金融制度发生系统性风险的可能性，一旦金融风险由潜在变为现实，对国家的金融安全就构成了威胁。从政府的角度，最不希望看到这种结果，因而国家金融监管部门的一个主要职责是对引发金融安全的各种诱因进行规制。
外资股权并购作为国际直接投资的一种，是推动制度变迁的外部因素之一。由于外资股权并购的动机与东道国政府的出发点难以完全一致，客观上存在对东道国金融安全构成潜在威胁的可能性。具体来说，表现在以下几个方面：
1.外资股权并购在为东道国银行带来先进经营理念的同时，也凸显出东道国金融监管理念和监管手段的滞后
在一些金融监管手段和方式较为落后的发展中国家，由于外资银行在企业评价、风险管理、资产负债管理等方面拥有较高的水平，往往对东道国的政策和法制环境进行技术分析后，能够采用一些较强的规避管制措施，导致东道国银行监管出现“真空”，如果东道国政府不能及时发现，并采取相应的措施，将对东道国金融安全带来危害。
2.外资参股甚至控股东道国银行将弱化东道国金融宏观调控政策的效应
货币政策是一国实施宏观调控的主要手段之一，银行是货币政策发生效应的对象之一。如果货币政策对银行不能起到预期的效果，则货币政策从总体上是失效的。外资通过股权并购的方式控制了东道国国内银行，可以有效抑制东道国政府对银行的干预作用，但也弱化了东道国宏观调控政策的效应。
3.外资股权并购方经营的稳定性是构成对东道国金融稳定的最大威胁
金融业是一国经济的“晴雨表”，金融危机往往会引发整个经济的大动荡，导致经济危机，甚至引发社会危机。因而追求金融的稳定是各国政府的主要目标之一，包括汇率稳定、利率稳定和货币稳定等。在外资股权并购中，一旦出现具有强烈投机色彩的短期资本和各类投资基金，很容易引发东道国银行业的不稳定性。在韩国这种情况也曾发生。一些外资控股的银行为追求眼前利益，缩减这些银行的公司金融部门，增加低风险、高收益的消费信贷，导致支撑韩国经济发展的微观基础——企业信贷规模缩减，影响到韩国经济的长远发展后劲。
4.外资银行的进入也对东道国本土银行构成了强大的竞争压力
外资银行凭借其丰富的经验、高素质的人才和先进的客户服务技术和服务理念，对长期受东道国政府保护的本土银行业将构成极大的威胁，一些中小银行可能因此而破产，诱发银行业的信用危机。正因为如此，世贸组织在服务业领域的开放谈判中，对银行业的开放问题专门拿出章节进行详细规定。
三、各国对外资并购行为的规制及启示
由于银行业在一国经济中的重要性和特殊性，因而银行业外资股权并购行为也是各国政府重点关注的内容之一。
1.各国政府应对外资股权并购的规制
无论是发达国家还是发展中国家，对外资股权并购行为都存在政府规制。如1974年马来西亚制定了《有关资产收购、合并和接管的管理指南》，对外资并购作了具体规定。1986年加拿大制定的《加拿大投资法》和美国的埃克森－弗洛里奥条款，1989年12月欧共体制定的《欧共体企业的企业并购控制政策》，都对外资并购行为作了详细规定。许多国家对包括战略性工业、公用事业、通讯业、金融等领域不允许外国资本进入，如巴西、墨西哥、东盟等国家规定在各资企业中，外国资本拥有股份在49%或以下。一些国家认为外资收购本国企业会增强跨国公司的垄断地位，减少国内市场竞争。如印度规定一般情况下禁止外国资本接管本国企业，阿根廷、墨西哥也规定外资公司接管当地企业必须经政府管理部门的事先批准。即使是追求经济自由的美国，对于金融业也实行了开放的金融保护主义政策，有效地保护其国内银行业不受外资的影响。
2.中国银行业外资股权并购的现状
中国加入世贸组织后，越来越多的跨国企业看好中国，纷纷来中国开展投资。金融业一直是中国高度保护的一个行业，长期以来对外资是封闭的。中国在入世承诺书中规定，将在2006年前，分6年放开外资银行进入中国的限制。事实上，中国加入世贸组织第一年，外资就已经掀起了一股金融业的并购热潮。目前除4大国有商业银行和一些政策性银行外，其余的商业银行和股份制银行大都已引入了外资。
外资通过股权并购的方式大量进入中国的银行业一方面是出于对中国广阔市场的美好预期，另一方面也是在华跨国企业的需求。中资银行通过引进外资，可以增强自身的整体实力，开拓国际市场，并通过外资来推动国内银行业改革，有助于推动中国金融业监管水平的提高。国际经验表明，外资并购可以深化金融体制改革。但银行业外资的大量进入，对于我国目前经营相对困难，改革压力较大的银行业来说，冲击在所难免。因此，在外资股权并购中资银行的过程中，如果不能正确把握好一定的比例关系，很可能对中国的金融安全造成一定的威胁，引起经济的恶化。如 90 年代中期以后，印尼放宽了对外国直接投资的限制，废除了股权比例限制。在金融领域，在其签署的《金融服务协议》中，印尼承诺允许外资对非银行金融机构和公开上市公司拥有100%的所有权。但是，印尼超常规的金融自由化和投资自由化埋下了隐患，以至在东南亚金融危机中印尼遭受了重创，经济严重恶化，投资环境极度恶化。
3.有效防范中国金融风险的基本对策：开放条件下的适度保护
当前，在金融自由化趋势不可逆转的情况下，实行封闭的金融保护主义已不可取，况且适当引进外资确实能够起到对国内银行业发展的促进作用。因此对中国银行业中的外资股权并购可以实行开放条件下的适度保护策略，即确定外资进入的底线，只要外资没有触及底线，可以实行开放的自由政策，但一旦涉及底线，则金融监管部门要对其进行合理规制。同时，遵循开放中的循序渐进原则，实现监管与开放同步，有效降低外资股权并购对国内金融安全的冲击。
目前，中国针对外资并购行为已出台了多部条例和规章，但尚未针对银行业的外资并购出台专门法律。由于银行业在外资比例控制或经营方式等方面都有着不同于其他行业的特殊性，因此建议根据现有的外资并购法律抓紧制定银行业外资并购条例或规章，对银行业的外资并购行为进行法律规制。同时，为有效应对外资银行的大举进入，我国还应对外资银行的进入作一些总量上的控制，以避免重蹈拉美国家的覆辙。
作者：罗志松 复旦大学
商务部 研究院 《国际经济合作》 2005年 第3期
外资并购国内企业的现状、问题与政策取向研究
课题组
一、世界跨国并购发展现状与趋势
世界跨国直接投资（FDI）在上世纪90年代后半期出现突飞猛进增长。据联合国贸发会议（UNCTAD）历年《世界投资报告》统计，世界跨国直接投资1995年突破3000亿美元，1999年突破10000亿美元，2000年达到顶峰，为13930亿美元。由于世界大部分地区经济增长放慢，特别是网络经济全球范围挤泡沫，使全球投资活动剧减。2001年全球跨国直接投资比上年减少41%，为8238亿美元；2002年同比减少21%，为6512亿美元。中国由于经济保持高速增长，市场准入领域放宽，投资软硬环境不断改善，对国际投资吸引力增大，2002年吸收跨国直接投资达到创纪录的527亿美元，为当年全球之最。
上世纪90年代后半期跨国直接投资的飞跃式发展是由跨国并购（M&A）剧增带来的。据联合国贸发会议《世界投资报告》统计，世界跨国并购1996年突破2000亿美元，为2270亿美元，占当年跨国直接投资额3861亿美元的59%；2000年突破一万亿美元，为11438亿美元，占当年跨国直接投资额13930亿美元的82%。受世界经济不景气影响，近两年跨国并购持续下降。世界跨国并购额2001年为5940亿美元，比上年下降48%；2002年为3698亿美元，同比下降38%，均超过了当年全球跨国直接投资总额的下降幅度。
长期以来，跨国并购一直集中在发达国家，主要是欧盟各国，美国和日本。但近几年来日本在跨国并购活动中的作用显著弱化。由于并购投资对市场经济的完善要求相对较高，如证券市场、资本流通市场、社会保障制度、企业现代化制度等的完善程度对并购投资的展开有直接影响，所以，今后一段时期，跨国并购的重点市场仍将在美国、欧盟等发达国家，尤其是大宗并购仍会是发达国家居多。
联合国贸发会议指出，发展中国家也将加速展开跨国并购，如拉美的巴西，墨西哥，中东欧国家的波兰，匈牙利和捷克，还有南非等国也将成为跨国并购的重点国家。特别是亚洲地区由于其经济发展和吸收外资新一轮增长势头的出现，跨国并购的发展速度将可能大大加快。在经济全球化和竞争国际化的重重压力下，亚洲地区的企业越来越意识到并购手段的重要性。目前，亚洲的并购已呈现出快于其他市场的恢复势头，亚洲将成为世界跨国并购的重要市场。特别是中国，将成为最具成长性的并购市场。我国加入WTO以后，进一步放宽了外资进入的领域。随着我国外资并购并购法规的逐步完善，随着我国产业结构调整和国企改制对并购需求的增大，我国已越来越被国际投资机构认为是亚洲新的潜力巨大的并购重要市场。
二、我国外资并购的发展情况与当前存在的主要问题
根据联合国贸发会议《世界投资报告》统计，中国跨国并购额2000年为22.5亿美元，占当年中国吸收外商直接投资额407.2亿美元的5.5%；2001年为23.3亿美元，占当年外商直接投资额468.8亿美元的5.0%；2002年为20.7亿美元，占当年外商直接投资额527.4亿美元的3.9%。
根据国际著名的汤姆森金融公司（Thompson Financial）对跨国并购和国内并购总额的统计，中国并购额2000年为470亿美元，2001年为140亿美元，2002年为290亿美元，2003年前3季度为240亿美元。根据该统计，中国2003年前3季度的并购额中，吸收跨国并购约占16%，约为38.4亿美元；“走出去”并购约占3%，约为7.2亿美元；国内企业相互并购约占31%，约为74.4亿美元；母公司与子公司之间的股权关联交易约占50%，约为120亿美元。
按照我国《外国投资者并购境内企业暂行规定》的定义，“外国投资者并购”是指外国公司、企业、经济组织或个人直接通过购买股权或购买资产的方式并购境内企业。股权并购的目标企业限定为境内依照公司设立或规范化改制形成的公司。资产并购的目标企业包括境内任何形式的企业。股权并购与资产并购的目标企业涵盖多种组织形式与所有制形态的境内企业。而国际上跨国并购的通行作法也是购买股权或购买资产，只是在市场经济和现代企业制度比较完善的国家和地区发生的并购以股权并购为主，而我国的现代企业制度正在逐步建立与完善，今后我国在外资并购发展过程中，资产并购仍将是很重要的并购方式。
我国从1999年8月到2003年3月出台了一系列涉及外资并购境内企业的政策和法规，如《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》、《合格境外机构投资者境内证券投资管理暂行办法》、《利用外资改组国有企业暂行规定》、《外国投资者并购境内企业暂行规定》等等，但中国以外资并购形式利用外资的发展一直比较迟缓。主要问题有：
（一）战略不清晰，政策摇摆大
表现之一是与并购相关的多法并存，凌乱而相互矛盾。如对并购交易价格的认定，有的要求按较早出台的国有资产评估管理规定进行评估，有的要求按国际通行的评估方法，有的则要求采用公开竞价方式。
表现之二是立法级别不高，权威性差，一机构所发“暂行规定”，其他机构有时不认账，导致并购渠道不畅，产权交易费时费力。
表现之三是随意“调整”政策，急放急收，令人没有安全感。如2001年“国有股减持”事件。
出现这些现象的根本原因还是对利用外资缺乏全面的认识，还没有将外资并购放在利用外资的全局上考虑，还没有意识到在并购这一引资高端领域的危机，所以，至今没有一个促进吸引大量国际并购资金的全面战略，立法随意而且模糊。
（二）并购预警机制尚未建立
并购风险主要来自三个方面：一是利用外资中的一些老问题如投资中造假、资产流失等问题，二是产品和服务的垄断问题，三是外资与外资在中国境内的激烈竞争并给中国产业造成损害等。
国家经济安全的预警体系是反不正当竞争法律体系、反垄断法律体系和国家经济安全许可证认证体系等，这些预 警机制在外资并购中尚未建立。
现行法规中对外资并购中违规行为的处罚，如对垄断并购的处罚，可操作性弱。在新一轮扩大利用外资的浪潮中，有的地方在实施外资并购项目时为追求“政绩”时而有牺牲国家、地方和员工利益的情况。
（三）外资并购国内企业后的外资地位问题尚不明确
外资并购中国企业过去受中外合资企业关于商业存在（commercial presence）中投资比例的规定（外资不得低于25%的股份），使跨国并购受到了很大的限制。后来放松了外资比例限制，允许外国投资者的出资比例低于25%。
但是，这条规定将涉及许多配套政策，而配套措施并没有及时跟上。如并购后企业的土地使用、税收、外贸、外汇等方面的外资地位和待遇怎么确定？打多少折扣？“低于”或“高于”的标准是否能够实际有效地掌握，对《中外合资企业经营法》是否需要另外解释。
另外，外资并购上市国企，按规定只要符合《外商投资产业指导目录》，外资不仅可控股还可独资，但其地位却不能算是外资企业。这样的并购一旦大量出现，这些并购后的企业在经营中必将实际面临究竟是内资企业还是外资企业的复杂问题。
（四）对外资并购国企已形成的负面影响认识不足
外资并购国企已形成的负面影响主要有：
1、与国企管理者勾结，把国有资产非法变为私产；
2、规避法律，贿赂机关和国企官员，突破限禁领域；
3、行业垄断形成之后，国内市场形成了不公平竞争，而损害了广大消费者的利益；
4、对原国企员工安置出现不妥，造成一些不稳定状况。
三、进一步完善我国外资并购政策的具体建议
（一）进一步明确政策导向
吸引外国投资者并购国有企业是加快国有企业改革、实现所有制多元化的重要途径。我们应创造良好的政策环境，积极宣传推进跨国并购的开展。一方面，要让以绿地投资和跨国并购方式进入中国的外国投资者享受同等待遇，另一方面，使得内外资在并购国内企业中能够享受同等待遇，实现公平竞争，使外资并购活动完全在资源配置的客观规律指导下进行。
（二）简化审批手续
要进一步下放外商并购国内企业的审批权，同时要简化工作程序，提高政府部门的办事效率。通过审批效率提高，让外商切实感受到并购的“短平快”效应，以推进外资并购展开。
（三）制定稳妥可行的被并购企业人员安置规定
被并购企业的人员安置问题，被外商认为是事先估计并购成本时最不确定的问题。政府制定政策应在减少这一不确定性方面多做文章，如制定类似“并购企业职工辞退补偿办法和实施细则”，使职工利益得到切实保障。
（四）完善国内资本市场
跨国并购有相当部分是通过资本市场完成的，建立一个规范、开放的资本市场是跨国并购得以进行的重要条件。当前，要积极稳妥地推进资本市场的国际化步伐。
（五）完善产权交易市场
除了资本市场之外，要逐步将跨国并购纳入产权交易市场的轨道。在外资并购国内企业的程序管制方面，尤其重要的是要充分利用产权产易市场这个平台。外资并购国内企业作为一种产权交易行为，通过产权市场完成产权交易可以使交易的公开和公正得到较好的保证。
（六）根据政府机构变动，明确并购监管分工
在实践中，行政程序上的效率低下也会大大阻碍并购的开展，如不透明、不按法定时限答复、不遵守承诺、出尔反尔等，因此，结合政府机构职能的调整和利用外资政策的完善，应进一步规范并购监管分工，依法管理，既不推诿失控，也不反复无常。
（七）开放市场应参考国际惯例，遵守入世承诺
并购作为企业结构调整和资本市场的一种常规运作形式，也必须按市场经济的最一般的法则进行规范，那就是：非歧视、公平、透明、自由、自愿和廉洁。从目前的发展来看，我国凡对外资开放的领域均对国内非国有资本开放，公平原则也能体现在各类竞争法律中，但透明度、廉洁度和自由度仍处在初级阶段，今后必须高度重视落实这些市场经济的基本原则。
（八）建立反不正当竞争和反垄断法律体系，使跨国并购市场安全有序发展壮大
我国的反不正当竞争法律仍在完善过程中，国内竞争法不完善是因为国内统一大市场尚未真正建立。另外，发达国家在积极吸引外国直接投资、减少对跨国并购限制的同时加强了反垄断立法。国外反垄断经验表明，反垄断的规则所指的企业集中，还包括了兼并、收购和合资行为（如《克莱顿法》）等。目前，我国只有《外国投资者并购境内企业暂行规定》对企业并购集中有临时性规定。为防止“造成过度集中”，“规定”限制了外国投资者在中国市场营业额（当年超过15亿人民币），并购关联行业的企业数量（一年内累计超过10个），市场占有率（20%）和并购后导致并购一方当事人市场占有率（25%）。监管、审批单位是外经贸部（现应为商务部）和国家工商行政管理总局。这个反集中的规定是反垄断法的先导，应体现在未来反垄断基本法的条文中去，并且根据国际惯例和国内实际情况适当调整限额或比例。
（九）建立并购中的国家经济安全预警机制
经济预警首先是信息预警，要建立并购经济信息网络和分析体系。对并购的监控、管理政策的调整，事先要有全面、及时、准确的并购信息，信息内容应包括：并购在全球的发展；并购在中国的发展；外资在中国的发展；外资并购的主要产业、控股程度；外资参股企业的效益状况；并购政策法律环境；并购指数、投资趋势等。
当外资并购中出现问题时，解决问题及采取防范措施要有法可依，不可动辄全面终止。跨国并购作为我国利用外资的一种形式，无论松紧和防收都以我为主，适时适度而动。制定补救措施要符合国际惯例，其前提是竞争中出现了扭曲、产业造成了损害和运作过程中出现了违法事件。
应充分认识中介机构是预警机制的重要组成部分，中介机构不仅可以促进并购运作，还可为政府方面提供必要的信息。
（十）建立外企并购国企的监管协调机制
对外资并购国内企业的监管客体主要有三：国有资产；产业准入；竞争。监管目的就是国有资产不能非法流失，产业和市场准入符合入世承诺和国际惯例，竞争是否公平合理。
国资委、商务部、证监会等部门在外资并购的监管及制定有关政策时，要建立可充分协调的并相对稳定的机制。
（十一）加强法律服务与独立中介机构的作用
外资并购是一种比国内并购更加复杂的企业活动，它对投资银行、资产评估机构、法律咨询机构、财务顾问公司等中介机构提出了更高的服务要求，而我国恰恰缺乏谙熟为外资并购服务的中介机构。西方发达国家90%以上的企业并购是通过投资银行完成的，而目前我国投行业务主要集中在少数证券公司，很少涉足非上市公司的外资并购业务。而且，对外资并购的需求、目标和动因等缺乏了解和研究，更缺乏为外资并购提供专业服务的人才。为此，首先要尽快建立包括产权交易、融资担保、会计审计、资产评估、法律咨询等全面的中介服务体系，在建立过程中要重视吸引享有较好信誉的大型跨国中介服务公司来华投资和合作，全面提供可信任的优质中介服务。其次，中介机构的服务程序、采用的方法、标准等要科学化和规范化，要培养专门人才，努力和国际接轨。另外，应更多发挥中介组织的独立作用，防止服务与交易政企不分。
作者：商务部研究院 课题组（成员：金伯生 孙笑华 何茂春 杨亚沙 郝红梅）
对利用外资并购改造国有企业的思考
吕博 韩春霖
有企业改革是我国向市场经济转轨过程中十分重要而尚未解决的问题之一 , 改善国有企业的经营绩效对我国经济持续增长至关重要。据统计 , 目前国有经济所占用国家的资源达 70% 以上 , 占用全社会固定资产投资和流动资金贷款等流量资源比例更大 , 但对国家经济增 长所做的贡献不到 20% 。国有企业的困难制约了我国整个经济的健康发展和良性循环。在全部国有企业中 , 国有小企业约占 80% 以上 , 但效益普遍不好 , 大多数资不抵债 ；国有中型企业占总数的 15%, 其中一部分规模相对较大 , 净资产也较多 ；国有大型企业占总数的 5%, 但利税要占全部国有企业的 60% 以上 , 资产和销售额占全部国有企业的 70% 以上。
国有企业可分为公益性或垄断性企业、基础性企业和竞争性企业三种。目前 , 国有经济遍布广泛的竞争性行业 , 影响了其主导作用的发挥。大多数国有企业债务负担沉重 , 生产资金不足 , 产品结构不合理 , 技术落后 , 设备老化 , 企业社会负担重等 ；但运行机制不合理是国有企业陷入困境的根本原因 , 直接表现为 : 缺乏权责利相统一的经营机制 , 缺乏政企关系合理的管理机制 , 缺乏优胜劣汰的竞争机制。目前 , 国有经济战略调整的主要任务是资产重组和结构调整 , 而资产重组面临的主要困难是国内市场并购资金有限 , 导致国有资产重组进展缓慢 , 已经进行的重组质量不高。国有产权代表和出资人问题还没有得到解决 , 建立现代企业制度也存在着障碍 , 国有大中型工业企业亏损数量和亏损总额未见根本性改善 , 竞争性领域的国有企业亏损尤其严重。与此同时 , 我国经济增长方式的转变 , 市场经济体制的逐步建立 , 非国有企业的发展 , 相对过剩经济的出现 , 经济开放度的提高 , 对国有企业的改革和发展提出了新的挑战和更高的要求 , 使国有企业改革和发展的难度进一步加大。
一、国企改革与外资并购的现状
我国的国有企业分为非上市型 ( 非公司型和公司型 ) 和上市型两种。一般来说 , 外资并购非上市国有企业的办法主要是整体收购 ( 买断目标企业的全部资产 ) 和部分收购 ( 收购目标企业 50% 以上的股权 , 或在原有中外合资企业的基础上增资扩股 ) 两种。跨国公司收购上市型国有企业的方式包括 : 间接收购 ( 外商控股或参股上市公司的母公司或控股企业 , 间接控股上市公司 ) 、合资方式 ( 外资企业与上市公司合资组建由外方控股的合资公司 , 然后反向收购上市公司的核心业务 ) 、直接收购 ( 协议收购上市公司非流通国家股或法人股 ) 、增资收购 ( 国内上市公司向外资定向增发 B 股 ) 、其他方式 ( 承债式收购、管理层收购 ) 。
跨国并购是出于跨国公司全球性竞争的需要 , 基于扩大规模、降低成本、行业转移、全球资源配置、行业竞争等。 以往跨国公司并购的产业主要集中在市场前景广阔或垄断性较强的行业 , 资本技术密集型的制造业和对外资开放程度相对较小的服务业将是未来几年发生外资并购活动的主要场所。相对新建项目而言 , 跨国并购可以比较方便地获得东道国的战略资产 , 投资周期短 , 并且可以迅速渗透到当地的市场 , 在争夺东道国产品市场方面处于更加有利的地位。
由于我国政策的限制 , 国际直接投资进入我国一般都是采用新建项目的方式 , 《 2002 年世界投资报告》中显示 , 我国 2001 年吸收外商直接投资 469 亿美元 , 通过跨国并购方式进入的不到 5%, 其余都是采用新项目投资的方式。
外资并购上市公司 , 通常要考虑并购的限制、并购成本和潜在收益等因素。目标企业的技术水平、服务能力、生产能力与跨国公司在我国整体的产业战略布局密切相关 , 因此成为收购价值的核心因素。从企业角度来看 , 上市公司自身有内在扩充动机 , 绩优公司需要为资金寻求出路 , 以保持较快的增长势头 , 而绩劣公司则需要尽快找到新的利润增长点 , 以改善公司盈利状况。因此 , 跨国并购也是为价值最大化所提供的机会。从这个意义上说 , 企业 兼并的动力来自市场竞争的巨大压力 , 是企业生存发展的实际需要。
从目前我国外资进入的行业来看 , 国家鼓励外资进入的行业 ( 易审批 ) 、关税和非关税壁垒高的行业 ( 获取进入受限制领域的途径 ) 并购较为集中 , 而银行、电信等行业更多 的进入方式是合作。就具体企业而言 , 行业地位突出 , 资本实力雄厚 , 营销网络完备的规模企业是外资介入的目标群体。
我国国有企业的存量资产巨大 ,2002 年 11 月 , 国家相继颁布了 《关于向外商转让上市公司国有股和法人股有关问题的通知》和《利用外资改组国有企业暂行规定》等 , 对以往的利用外资战略做出了重大调整。未来几年 , 随着国家对外商投资政策的逐步放宽 , 预计将来直接式并购将取代以往的迂回式并购 , 占据主流地位。国有上市公司因在行业内居优势地位 , 会优先成为外资并购的对象。
建立“产权明晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度是国有企业改革的方向 ；而进一步探索公有制的多种有效实现形式 , 大力推进企业的体制、技术和管理创新 ；除极少数必须由国家独资经营的企业外 , 积极推行股份制 , 发展混合所有制经济 ；实行投资主体多元化 , 重要的企业由国家控股 , 进一步放开搞活国有中小企业 , 同时要鼓励外资特别是跨国公司参与国有企业改造 , 则是目前对国有企业改革所做的新的重大战略部署。由此可见国家对推进国有企业战略性改组的决心越来越大 , 对利用外资改造国有企业的开放力度也有了突破性的进展。
企业并购是通过对存量资产、 增量资产及无形资产的重新组合 , 可以优化资产结构 , 增强企业的盈利能力和市场竞争力。根据我国国有企业目前的状况 , 利用外资并购可以有效补充企业改革中的资金不足 , 为国企改革创造有利的融资条件 , 从而有利于加快企业改革的步 伐 , 推动我国产品结构和产业结构的调整与升级 , 进一步推动国有企业的制度创新和经营管理水平的提高 , 以及经济体制的发育和完善。对国有上市公司而言 , 外资并购有利于改善其股权结构 , 规范公司治理 , 优化资本和人力资源的流动 , 并提升企业国际化的程度。
但同时我们也应当对外资并购国有企业产生的冲击和影响有充分的准备。首先 , 外资并购国企的主观目的并不是帮助我国国有企业脱困和转制 , 而是为了与跨国公司的关联配套企业开展合作。国有企业被并购后 , 原有的供应链将被改变 , 对其所在的行业甚至上下游关联产业 , 都会产生不利影响。其次 , 由于外资所收购的国有企业一般在相应的产业和市场中占有一席之地 , 收购不可避免地会引发产业垄断问题 , 从而降低市场效率 , 造成社会资源的浪费。另外 , 在并购发生过程中 , 政策方面的漏洞也可能引发国有资产的流失 ( 包括国企品牌被重组、利润转移、 技术创新缓慢、支付高昂技术转让费或低水平技术转让等 ) 。
二、国际直接投资流动的趋势变化和我国面临的机遇
1、全球外国直接投资的规模缩小 , 我们对外资的吸引力增加
根据联合国贸发会议近 3 年全球投资年度报告公布的数据 , 全球外国直接投资自 2000 年达到创纪录的 13930 亿美元之后 , 已连续下降了两年。 2001 年比上年猛降 41%( 降到 8238 亿美元 )；2002 年外国直接投资总额 6512 亿美元 , 又比上年下降了 21%, 195 个经济体中有 108 个直接投资流入量低于 2001 年。世界大部分地区的经济增长缓慢 , 证券市场缩水、公司利润下降、 产业重组放慢 , 以及一些国家私有化进程基本结束等 , 都是导致外国直接投资下降的直接原因。 数据显示 , 全球外国直接投资在 2004 年才可能出现明显反弹 , 并出现缓慢的增长 , 直接投资总的规模有可能超过 2002 年的水平。
跨国并购是 1990 年代外国直接投资的主要方式。 引发跨国并购行为不断加剧的原因 , 主要是全球性的生产能力过剩和某些行业的需求严重不足同时并存的状况 ；投资东道国寻求分担高新技术领域的巨额投资成本和研发开支 ；投资东道国广泛采取的投资自由化政策许多行业的私有化等。近几年来 , 全球经济不景气削弱了跨国公司对外投资的能力和意向 , 导致跨国并购交易大幅减少。
2002 年 , 我国取代美国成为全球吸引外国直接投资最多的国家 , 因而成为国际直接投资最引人注目的亮点。从统计数字来看 ,2002 年吸收外国直接投资最大的国家是卢森堡 , 流入 1260 亿美元 , 但流出大于流入 , 为 1540 亿美元。 由于卢森堡投资资金流入和流出的 80% 都是持股公司用于对其他地区直接投资的中转资金 , 该国中央银行认为实际吸收外国直接投资仅为 267 亿美元。 2002 年我国吸收外国直接投资 527 亿美元 ( 比前一年增长了 13%), 超过了法国 (520 亿 ) 、德国 (380 亿 ) 和美国 (300 亿 ) 。
由于我国以往吸收的外国直接投资主要集中在第二产业尤其是工业部门 , 第三产业吸引外国直接投资较少 , 服务领域开放力度的加大和国有企业跨国并购政策的出台 , 会使我国吸引外国直接投资的能力进一步加强。随着我国经济的国际化进程 , 我国在投资政策、市场准 入、国民待遇等问题上的开放程度越来越高 , 服务领域的开放进一步扩大 , 外资并购国有企业的机会越来越好 , 并购规模可望取得突破性的进展。
2、影响外资并购国有企业的主要制约因素
影响外资并购国有企业的因素是多方面的。目前我国资本市场还不成熟 , 规模小 , 国际化程度较低 , 金融改革滞后 , 金融品种、避险工具缺乏 , 配套政策不完善 , 制约了更直 接、更快捷、更大规模的外资并购 , 增加了并购成本和风险。目前 , 外商在我国企业的并购模式总量上较少 , 支付手段也比较单一 , 退出机制不够灵活。
我国对外资并购仍然有很多限制 , 具体表现为 : 外资进入及控股的行业受到限制 , 对国有股权转让受到限制 , 外商投资性企业受让非流通股受到限制。外资对上市公司的并购主要集中在《外商投资产业指导目录》中鼓励的产业 , 其中 60% 是制造业 , 而且收购的国有股和法人股尚不可上市流通 , 只能在 1 年以后转让。
目前 , 外资并购国企须报经国有资产管理部门和对外经贸管理部门批准 , 上市公司国有股和法人股转让的审批权收归中央。 由于我国的市场发育水平还不具备自发调整资源配置的能力 , 政府为防止投机性并购活动 , 还有必要对外资并购活动进行宏观调控。但这样做的结 果 , 在一定程度上影响了审批的效率 , 从而加大了外资并购的难度。
我国的上市公司基本上以国有控股公司为主 , 国有上市公司向外商转让国有股和法人股受到严格限制。 对未上市的国有企业来说 , 当前 , 国家与国有企业的财产关系仍未理顺 , 企业作为独立自主、自负盈亏的企业法人所应有的财产权利未得到确认。 产权不明晰成为利用外资并购国有企业的障碍 , 外资为避免并购风险 , 积极性会受到影响。由于国有企业的在职管理人员及相关政府部门实际上对企业享有控制权收益 , 企业并购会导致这种控制权的丧失和调整 , 甚至导致原经理人员的去职 , 不少政府部门和企业的直接领导为保证自身利益的最大化 , 对企业并购持排斥态度。由此可见 , 国有企业改革与发展中必须解决的核心问题其实也是外资并购国有企业的最大障碍。
目前我们法律和制度上的欠缺成为外资并购难以实施的重要障碍。外资并购涉及公司运作、社会保障、证券交易、破产等多个方面 , 需要具有实际操作性的相关法律进行配套。我国法律体系不完善 , 缺乏明确具体的操作规程 , 也使外资并购国有企业的难度和不确定性加大。目前我们缺乏对股东权利、少数股东利益、债权人利益和职工利益的保护制度 , 对反垄断控制、外资并购国有资产应遵循的评估制度等还缺乏明确的法律规定。 目前我国的企业并购多数由企业自己策划完成 , 缺乏中介机构的有效参与 , 制约了外资并购的运作效率。尽快制定反垄断法和跨国并购审查法 , 完善有关外资购并的法律体系 , 制定明确具体的操作规程 , 依靠法律手段来规范外资购并 , 减少政府的直接干预 , 鼓励中介机构的参与 , 都是目前急需完成的任务。
作者：吕博 韩春霖（商务部研究院 世界经济贸易研究部 研究人员）
《国际经济合作》第3期