（一）
按照邓小平的理论观点和党的十三大人们已经形成的共识，我们知道，以党代政、党政不分，同级党委权力过分集中并缺乏有效制约和监督，是我国政治体制的一个主要弊端和“总病根”。因此，通过进一步转变和完善各级党组织特别是同级党委的领导方式和执政方式，理顺党政关系是我国政治体制改革需要着力解决的一个首要问题。同时，实行党政职能分开又是其中的一个关键环节。因此，1987年10月党的十三大提出了实行党政分开的重大改革探索措施，以期理顺党政关系，切实解决党政不分、以党代政、同级党委过分集权的问题。这是对我国原有政治体制的一次攻坚。
但是，由于人们对党政分开这个概念的涵义及其实现形式的认识的偏颇和局限，加之受苏东剧变和国内政治风波等因素的影响，使得这次攻坚不可避免地遭到失败。这样，对党政职能分开改革问题的探索，就走到了一个十分尴尬的境地：这就是，党政不分不行，但党政分开似乎也不行。并因此导致自1992年党的十四大以来，在我们党和国家的正式文件及领导人发表的正式讲话中，都一直对作为中国政治体制改革关键环节的党政分开一词实际采取了回避的态度。同时也使以党政分开为主攻方向的政治体制改革陷于进退维谷和停滞不前的局面，使中国政治体制改革从原有的攻坚战转向了外围战。
我认为，要继续推进中国政治体制改革，只是对党政分开一词实行一味回避的态度是不能从根本上真正解决问题的。比较正确的做法，应该是对党政分开的含义及其实现形式再次进行重新理解和认识，同时对原有实行党政分开的一些具体思路、办法和措施再次进行重新梳理和分析，并力求从中找出一些合乎规律性的认识。只有这样，才能有利于使人们在对党政分开的科学含义及其实现形式问题上，进一步深化认识，进一步调整思路，进一步统一思想，进一步明确前进方向，进一步打好政治体制改革的攻坚战。才能使当代中国政治体制改革尽快摆脱其前几年因党政分开攻坚失利所导致出现的尴尬困难局面，使当代中国政治体制改革尽快取得实质性突破性的进展，尽快进入一个柳暗花明又一村的新的境地。 （二）
通过回顾反思过去人们对党政分开这一问题的理解和认识，应该说，从总体上看，我们党和国家的多数同志对这一问题的理解，还是比较清晰，能够体现和反映出其本身所固有的规律性的内在要求和客观实际的。如关于党政分开即党政职能分开的观点；关于以党代政、党政不分的主要特征和弊端及其根源的观点；关于党的领导即政治领导、组织领导和思想领导的观点；关于实行党政分开的重要性、必要性和紧迫性的观点等。但是，同时也应该清醒地看到，确有不少同志，在对党政分开的含义及其实现形式等问题的理解上，至今还仍然实际存在着许多比较模糊，不够清楚的认识问题和一些重大理论上的认识误区。这些认识误区主要体现于以下四个方面的错误理论。
一是抓大放小论。这里所说抓大放小论，是指有不少人认为，我国原有政治体制中实际存在着的，因党组织特别是党委组织对同级立法权、行政权、司法权集于一身而导致的由同级党委高度集权的那样一种已经与我国新形势新任务的要求不相适应了的所谓党的一元化领导的传统领导体制是天经地义的，是一种最能确保实现党的领导的绝好形式。所以，他们根据党的历史上曾经实行过的所谓党委大权独揽，其他小权分散的用来处理党政关系的那样一种集权性的领导经验和领导方式，认为要实行党政分开，就是必须要在继续保持原有那种传统集权领导体制的前提下实行党政分开。其具体做法是，在立法权上，主张由同级党委抓立法大权，管立法大事，由同级立法机关抓立法小权、管立法小事。在行政权和司法权上，同样是主张由同级党委抓行政和司法大权、管行政和司法大事。同时由同级行政和司法机关分别抓行政和司法小权、管行政和司法小事。可见，如果真正按照这种抓大放小论者关于党委大权独揽、其它小权分散的党政分开改革思路进行改革，其导致的结果必然是使改革搞形式、跑过场，走弯路，最终仍然是名分而实不分。
二是全面分开论。这里所说全面分开论，是指有些人根据西方学者关于政党职能和政府职能不同的理论，认为政党职能的作用对象应该是主要影响政党自身内部的的全体成员，即只应有权管理下级党组织和全体党员。而政府机关（包括立法机关、行政机关、司法机关）职能的作用对象则应该是涉及管理全体国民和全体社会成员。所以，他们认为，我们国家要实行党政分开，就是要根据这种政党和政府机关各自应有职能的不同特点，将我国各级党组织特别是各级党委与同级政权机关（包括立法机关、行政机关、司法机关）及其党组之间的现有隶属关系全部彻底分开或分离，从而使党只单纯管党自身内部的所有人和事，同时使政府机关也能够独立自主地全权管理国家和社会内部的所有人和事。可见，如果真正按照这种全面分开论者关于党委全部退出同级国家立法权机关、行政权机关和司法权机关的党政分开改革思路进行改革，其导致的结果只能是使改革既背离了政党是以夺取、执掌或参与国家政权为目标而建立起来的这样一个政治组织的本质属性和规律的内在要求，同时也必然会使党失去原有的执政地位和领导地位。其危害性是可想而知的。
三是行政权先分论。这里所说行政权先分论，是指自从提出党政分开以来，在许多人的心目中，都自觉不自觉地存在着这样一种模糊认识和糊涂观念，认为实行党政分开，其中首先和主要的就是要使各级党组织特别是各级党委与其同级政府即行政组织二者之间实现彻底分离或分开。并在这种错误理论和错误思想的指导下，我国各级已经先后组织进行了包括在公有制企事业单位内部，农村基层行政村一级内部，以及乡镇以上的地方各级党政机关等多种多样的关于党政分开改革的试验和探索。虽然这些改革试验和探索措施，在促进理顺党政关系，精简机构等方面也起到了一定的积极作用。但是，由于这种党政分开的思路和做法从总体上严重背离了我们党作为一个执政党所应遵循的关于执政即是行政，执政党即是行政党的这个一般执政党的科学执政规律，所以，这些违背政党执政规律的以使各级党组织特别是党委组织与其同级行政组织之间职能分开为主旨的党政分开改革的探索活动，其最终结果都不可避免地受到了客观规律的惩罚，都不可避免的由此引发出了诸如党政一把手之间闹矛盾的普遍内耗、严重影响党的执政效率、加大党的执政成本等诸多意想不到的困难和问题，以及许多不同程度的负面效应。可见，如果真正按照这种行政权先分论者关于首先使各级党组织特别是党委组织与其同级行政组织之间职能分开的党政分开改革思路进行改革，其结果必然会是因这种党政分开的思路和做法从总体上严重背离了我们党作为一个执政党所应遵循的关于执政即是行政，执政党即是行政党的的这个一般执政党的科学执政规律，而最终导致或者由此引发出如党政一把手之间闹矛盾的普遍内耗、严重影响党的执政效率、加大党的执政成本等诸多矛盾和问题，或者由此导致使党完全失去原有的执政地位和领导地位，给党和人民造成不应有的危害。
四是间接执政论。这里所说间接执政论，是指我国一些学者，根据对西方国家执政党特别是西方议会制国家执政党的执政方式的研究，发现西方国家执政党的执政方式，有两个明显的特点,一个是西方国家的执政党都是采取以党员个人的形式而不是以党的领导集体的形式来直接代表党执政的。一个是西方议会制国家的执政党在其执政过程中都是采取以首先由党来直接控制那个名曰议会的国家立法权力机关，然后再由那个名曰议会的国家立法权力机关去直接控制那个名曰首相或总理的同级国家政府行政机关的程序和方式来确保实现其党的执政职能的。同时，他们把西方国家执政党的上述那两种不同形式的执政方式，都认作是执政党的间接执政方式。在此基础上，他们认为，我们国家要实行党政分开，中国共产党要真正转变、改进和完善各级党组织特别是各级党委的执政方式和领导方式，也应该学习借鉴西方国家执政党在其执政过程中所采取的上述那两种不同形式的执政方式。也应该在其执政过程中采取西方国家执政党那样的间接执政方式。我认为，由于上述那两种间接执政方式，其一是采取以党员个人的形式而不是以党的领导集体的形式来直接代表党执政的那种间接执政方式，只是适合于以个人主义为其社会价值观的西方资本主义国家的执政党的本质要求，但却不符合以集体主义为其社会价值观的社会主义国家的执政党的本质要求。其二是通过作为议会党来间接控制国家行政权力的那种间接执政方式，只是适合于议会制国家的执政党的党情国情特点和要求，但却不符合总统制国家的执政党的党情国情特点和要求，更不符合我们作为名曰人民代表大会制，实为党委制的当代中国社会主义国家执政党的党情国情特点和要求。所以，间接执政论者的间接执政方式理论，实际上是一种似是而非的完全背离当代中国国情和党情的错误理论。如果真正按照间接执政论者关于只以党员个人的形式而不是以党委领导集体的形式来直接代表党执政，或者只以直接作为议会党而不是直接作为行政党的形式来间接控制国家行政权力的那样一种间接执政方式的党政分开的改革思路进行改革，最终也仍然难免会同样使党完全丧失其对当代中国国家和社会所应有的执政党的执政地位和执政权力。其结果也仍然难免会给党和国家造成危害。
上述四个方面的对党政分开含义及其实现形式上的重大认识误区和错误理论，也是直接制约和干扰我国党政职能分开改革工作无法顺利进展，并导致使前几年我国政治体制改革中党政分开攻坚战严重失利的一个重要原因。
（三）
据我个人的理解，邓小平同志和党的十三大文件中所说的党政分开概念，应该是直接针对我国原有政治体制中实际存在着的以党代政、党政不分，同级党委凌驾于同级国家立法权、行政权、司法权三种权力之上，并集三种国家权力于一身，而导致造成其权力过分集中并缺乏有效制约和监督的，那样一种所谓实行党的一元化领导的传统领导体制的主要弊端和“总病根”所提出的一个唯一有效的根本解决办法和解决措施。因此，如果从这个意义上来对党政分开概念的涵义及其实现形式加以科学理解的话，我认为，这种党政职能分开的改革，比较正确的做法，应该是使其必须同时符合以下四个方面的基本原则和要求。
一是这种党政分开的改革思路，必须确保符合有利于根治和能够有效克服我国原有政治体制中实际存在着的，因党组织特别是党委组织对同级立法权、行政权、司法权集于一身而导致的由同级党委高度集权并缺乏有效制约和监督的那样一种已经与我国新形势新任务的要求不相适应了的所谓党的一元化领导的传统领导体制的主要弊端和“总病根”问题的根本要求。
二是这种党政分开的改革思路，必须确保符合中国共产党作为一个一般政党所应实际具有着的，关于政党是以夺取、执掌或参与国家政权为目标而建立起来的这样一个政治组织的本质属性和规律的内在要求。
三是这种党政分开的改革思路，必须确保符合中国共产党作为一个一般执政党从事执政活动中所应该必须遵循的关于执政即是行政，执政党即是行政党的一般执政党的科学执政规律的内在要求。
四是这种党政分开的改革思路，必须确保符合有利于使坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一起来的根本原则和要求。
基于上述认识，我认为，如果要给党政分开这个概念下个比较科学的定义的话，那么，所谓党政分开，就是指对当代中国共产党的各级党组织特别是各级党委组织的传统执政方式和领导方式的一种转变、改进和完善，并通过这种转变、改进和完善，从而确保使各级党组织特别是党委组织都能由原来对其同级国家立法权、行政权、司法权这三种国家权力，实行集于一身抓全权的那样一种所谓议行合一权力结构形式的全面执政方式和人治执政方式，逐步过渡和真正实现向由其对同级国家立法权、行政权、司法权这三种国家权力中的某一部分权力抓重点，即只是由其重点直接掌握和控制同级国家政权中的某一部分权力，特别是其中那一部分国家行政权力的那样一种所谓议行分立权力结构形式的有限执政方式和法治执政方式的转变。
因此，如果从另一个角度来给党政分开这个概念下个比较直接和科学的定义的话，那么，所谓党政分开，就是指使当代中国共产党的各级党组织特别是各级党委组织与其同级国家立法权、行政权、司法权这三种国家权力机关中的某一部分国家权力机关，特别是其中那一部分国家立法权力机关即同级人大常委会机关的职能和职权及其党组隶属关系之间的分开。通过这种党政职能的分开，从而确保在各级国家政权系统内部的公共权力结构形式的配置上，创造建立起一种在上一级党委和同级人民代表大会以及同级党的代表大会领导下的使各级党委和同级人大常委会及其党组双方并列、相互独立、具有完全平等的地位，并由各级党委和同级人大常委会及其党组分别作为各级国家政权系统内部常设最高行政（决策）领导机关和常设最高立法（监督）机关的，以国家政权系统内部的常设最高行政（决策）领导权和常设最高立法（监督）权两权分立为其本质特征的当代中国国家政权系统内部的所谓议行分立权力结构的国家政权组织形式和公共权力结构形式及常设权力配置方式。
只有从上述这种新的思路和新的视角来对党政职能分开的科学含义及其实现形式进行重新理解和深刻认识，才能有利于准确把握我国党政职能分开改革问题的内在规律，才能确保有效克服和根治我国原有政治体制中实际存在着的，因党组织特别是党委组织对同级立法权、行政权、司法权集于一身而导致的由同级党委高度集权并使其缺乏有效制约和监督的，那样一种已经与我国新形势新任务的要求不相适应了的所谓议行合一的党的一元化领导的传统领导体制的主要弊端和“总病根”问题，才能确保切实按照中国共产党作为一个一般执政党从事执政活动中所应该遵循的关于执政即是行政，执政党即是行政党的一般执政党的科学执政规律的内在要求，使坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机统一和结合起来，才能确保使党政职能分开的改革工作继续向前顺利推进，从而确保尽快完成邓小平同志和党的十三大所提出的关于当代中国社会主义政治体制改革的攻坚任务。
2006年8月
作者单位：中共山东省委党校省直分校
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附:主要参考文献
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10、《中国政治体制改革的理论研究方法要尽快从书斋走向现实一一对当代中国政治学理论研究方法转型问题的思考》，霍宪森，发表于2005年1月光明观察。
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22、《我的政治改革观》，霍宪森，发表于2005年2月光明网光明观察学术观点。