改善农民“就业状态”：政府改革的焦点
本报记者 王 淼
农村税费改革后，乡镇政府机构改革成为当前农村发展面临的重要问题之一。一些地方“吃饭财政”难以为继，在中央尚没有统一部署的情况下结合自身情况进行了一些改革探索。这些改革的主要出发点是缓解财政困难，防止农民负担反弹。近日，财政部财政科学研究所副所长刘尚希研究员在接受本报记者采访时表示，缓解县乡财政困难，防止农民负担反弹，要靠城乡分治体制的全面突破，政府职能转变应从统筹城乡协调发展出发，将改善农民的就业状态作为新农村建设的中心环节来抓，而绝非一味地单纯撤并乡镇和精简人员。
政府改革应立足于打破城乡分治格局
“十一五”规划纲要提出了巩固农村税费改革成果，全面推进农村综合改革，基本完成乡镇机构、农村义务教育和县乡财政管理体制等改革任务。现在不少地方已经开始进行新一轮的乡镇机构改革，有学者则提出用3年~5年时间，取消乡镇一级政府机构，变成县派出机构的建议。对此，刘尚希表示，现在的当务之急是搞清楚改革的目标，否则就无法真正摆脱以往“循环改革”的怪圈。
刘尚希说的“循环改革”是指今天的改革成果成为明天的改革对象，看似改得热火朝天，却没有实质性的进展。循环改革是动真格的改革，既打雷又下雨，但水过地皮湿，要不了多久，又恢复了原状。它付出了实实在在的，巨大的改革成本。因此，只把目标锁定在减人减机构上，而不是立足于改变政府行政方式和服务目标上，现在的改革就很可能成为将来改革的对象。
针对记者提出的怎样才能摆脱这种“循环改革”局面的问题，刘尚希表示，只有解决城乡分治的二元体制才能真正摆脱这种局面。原有的乡镇组织虽然与其之上的各级政府具有类似的构架，有行政，也有人大和政协，但其功能被城乡分治的二元体制框定在间接为城市服务的位置上。在城乡分治的体制下，乡镇以上的各级政府及其财政事实上是围绕城市来运转的。他说，我们现在谈发展、讲改革、定政策有意无意地几乎都是以城市为出发点和落脚点。尽管有时候也十分重视农村问题，但也往往都是从不影响城市的粮食供应，不妨碍城市的工业和不危害城市的治安而言的。与这个大背景相适应，乡镇这个基层政权尽管身在乡村，但其使命是为城市服务，而不是为乡村居民服务。刘尚希指出，这种状况到本届政府才有所改变。中央在“十一五”规划建议中提出了“工业反哺农业”和“城市支持农村”的基本方针，标志着我国的城乡关系已经进入到一个崭新的阶段。从城乡关系的这种历史性变化中，乡镇政府的功能应当是为农村居民提供各类公共服务和公共设施，乡镇改革的目标就是调整乡镇政府长期来（间接）为城市服务的功能定位，实现乡镇政府的功能归位，转变到真正为农村居民提供各类公共服务和公共设施上来，落脚到建设社会主义新农村建设上来。既然乡镇功能定位是为农村居民服务，现在大行其道地撤并乡镇和裁减人员的改革就要重新考虑了。
刘尚希不否认现有的乡镇机构确有“人浮于事”的情况，有的地方还很严重，但他认为，“人浮”与否，是相对于“事”而言的，在没有弄清楚这个“事”是否到位以前，轻易地下结论，说乡镇一级的财政供养人员太多未免过于轻率。他说，一个机构如果没有职能，养一个人都嫌多；如果要搬一座山，1000个人也不够。如果不以占人口多数的农村居民提供公共服务为目标，哪怕是精简到只剩下一个人，那也是冗员。他认为，对于城乡居民来说，不能对为他们服务的基层政府采用不同的标准进行衡量，认为城市的政府就应该由国家财政供养而农村的基层政府就应该由农民自己供养。在现阶段，农村还离不开基层政府这个主体。农村市场经济秩序的维护、利益矛盾和纠纷的处理、公共资源的管理、各种公共疫情的防范、农村教育和培训的组织、农村文化的建设、公共信息的发布等等，都要靠乡镇机构去具体组织和实施。若真正以人为本，乡镇机构现在不是无事可做，而应当是做不过来。
改善农民就业状态是破解二元体制的突破口
记者在近年来的采访中日益感受到，中国的二元经济社会壁垒非常强大，而且在很多时候已经成为了人们的一种固定思维。很多看似解决现实的矛盾的办法有时产生的结果则是有意无意地强化了这种二元经济社会结构。这种二元壁垒渗透在土地、财政、税收、工商、教育、医疗、社会保障等等方面，而决非取消户籍所能解决的。刘尚希表示，解决城乡分治的二元体制问题是一个历史过程，既需要解决体制方面的问题，也要改变人们的观念认识，而现在最重要的还是把视角放在人的身上寻找突破口。他认为，这个突破口就是农民的“就业状态”。
刘尚希认为，人们谈就业问题往往从劳动力供求方面入手，认为达到均衡就实现了充分就业。而在我国，由于城乡二元结构的存在，就业问题不只是一个劳动力和就业岗位多少的对比关系，更重要的是就业的平等性和就业能力的高低。在我国，长期实行的城乡分治体制，使得农民长期处于就业不平等和就业能力低下状态：一方面，对农民就业，尤其是外出打工长期采取歧视的政策，不能平等就业；另一方面，教育资源、医疗卫生资源分配都是向城市倾斜，在极其落后的农村环境中，造就了就业能力低下的庞大农民群体。现在政府的职能定位如果以为农村居民提供公共服务为目标，当务之急就是改善农民的就业状态。
刘尚希所说的“就业状态”包括三层含义：一是指就业的平等性，二是指就业的能力，三是指就业的岗位。而农民就业可为三类：一是在农业部门就业，二是在农村的非农产业就业，三是异地就业的农民工，主要是在城市的各非农产业就业。尽管就业岗位不同，但都是属于户籍概念下的农民群体，与城镇户口的就业者享受的待遇是完全不同的。他认为，在户籍概念下，“农民”就业的范围虽然不断扩大，进入的领域和行业越来越多，但各种不平等的“硬性”制度障碍和歧视农民的“软性”观念障碍在阻碍农民异地就业，在宏观层面上制约了农民作为生产要素潜能的进一步释放。农民整体的就业能力低下，导致他们中的大多数人只能从事简单劳动，与这种就业能力相对应的就业格局就会制约着我们提升工业化水平和优化经济结构。只有农民的就业环境好转了，就业能力提高了和就业岗位增加了，其它问题才有化解的基础。尽管现在进城的“农民工”队伍在不断扩大，但由于农民在城市不能享受平等的市民待遇，因而使农民难以在城市定居下来变成市民。刘尚希说，“候鸟式”的就业使农民永远只能是农民。
整合各项支农政策和农村各项改革势在必行
刘尚希认为，近年来，政府与农民就业相关的各项政策目标呈现出多元化特征，如农村税费改革，目标是减轻农民负担；关注“农民工”问题，目标是减缓长期不公正对待农民工激发的各种社会矛盾；扩大对农业的投入，目标是粮食安全等等，这些政策对农民就业带来了实实在在的帮助。但问题的关键是各级政府尤其是地方政府仍以经济增长为首位目标，在大搞招商引资的情势下，农民的就业问题只是附带的，甚至以“只有经济增长了才能为农民提供更多就业机会”为理由而使农民的就业问题迟迟难以进入到“体制内”来。在这种情况下，由于对农民就业问题缺乏整体考虑，长期使之处于“体制外”的原生态，平等就业就不可能实现，农民的就业能力难以提高，农民的就业机会也难以真正增加。我们既需要“在发展中解决问题”的思想，现在更应该树立“在改革中解决问题”的理念。
针对政府职能如何体现帮助农民改善就业状态的问题，刘尚希提出，当前的各项支农政策和农村的各项改革有必要进行整合，使之形成合力，都落实到有助于改善农民的就业状态上来，并以此来衡量各项政策和改革的轻重缓急。从短期看，最重要的缓解上述三类农民就业不平等的状况，同时加强对现有劳动力的就业技能培训。现在有两个方面应该提上日程，一是改变农村基础设施和农田水利设施建设靠自己农民解决的状况，扩大政府的投入，改善农民在农业和非农产业的就业条件，同时也能改善农民生活条件。二是进一步加大农民就业技能培训的力度和广度，初期应当完全由政府免费提供，并覆盖到三类农民。从中期看，提高农民的就业能力是重点。从改革教育资源和医疗资源不平等分配入手，提高农民的文化素质和身体素质。从远期看，农民向市民的转化是关键，要打开城门，为农民进城提供更多机会，以稳步地减少农民。
刘尚希表示，中国提出新农村建设的要求后，各级政府都想迫切地做点什么，如果弄不好，农村建设就会变成一场新的“大跃进”，劳民伤财，得不偿失。现在各级政府对农村的投入和针对农村的各项改革，都应当聚焦到农民“就业状态”的改善上来，防止农村建设和改革上的“形象工程”和“政绩工程”。对农民来说，“就业状态”的改善是最大的，也是最长久的实惠；对政府来讲，也只有不断改善农民“就业状态”，才能使农村的人口压力转变为人力资源。(原出处:中国改革报 发表日期:2006-6-22 )