中国20多年的改革开放打破了传统计划经济体制下的单极权力结构，国家与社会关系发生剧烈变化，国家权力进行重新分配，部分中央政府权力向地方政府转移，这一权力转移过程深刻影响中国经济社会变革。在权力重新分配过程中，使得地方政府的行政和经济权力得以扩大，强化了地方政府的自主权。地方政府具有了相当程度的经济剩余分享权和控制权，不同层级的地方政府成为辖区内经济的真正剩余索取者和控制者，地方经济利益逐渐显露，不再是完全贯彻中央政府行政命令的附属组织。地方政府实质上成为区域经济调控主体，充当准市场主体的角色，直接或间接介入地方的经济活动。

 

    出于种种地方利益的考虑，地方政府往往将促进辖区内的经济发展作为行政目标，地方政府与中央政府、地方政府与地方政府之间展开经济资源和利益的争夺。一方面设立开发区，使用土地、税收优惠等手段吸引外部资金，同时抑制资本外流，实施市场保护；另一方面对本地企业给予更多关注，扶植本地企业，提高其竞争力，使其获得参与外部市场争夺的优势。地方政府不仅仅局限对效益较差公司进行政策扶持，而且也注重对一些效益相对较好公司加以重点扶持，力争组建成大的企业集团。地方政府的这种支持往往以财政补贴的方式实现，甚至超越权限，强制迫使税收、银行等部门减税免息，组织地方性资产重组，以到达扶植地方企业的目的。这些行为在各地都具有一定的普遍性。

 

 

    财政补贴是政府财政支出的一个重要方面，财政补贴是政府根据一定时期有关政治、经济的方针和政策，按照特定目的，对制定事项由财政安排专项资金进行的一种补贴，是直接或间接向微观经济活动主体（企业和个人）提供的一种无偿的转移，属于转移支付范畴。只有在政府和微观经济主体有清晰的财产界限这个必要条件下，政府认为出于某些目的，有需要干预微观经济主体追求经济利益的活动，才会产生补贴行为。补贴的实施使得一部分纳税人的钱转移到另一部分人手中，导致利益的再分配。补贴是政府干预经济的一种手段，调节经济是它的职能。从世界各国情况来看，补贴是一个普遍的经济现象，即使是成熟的市场经济国家，政府也离不开补贴这种手段。

 

    很长时期以来，财政补贴在很大程度上被当做一种政治行为，经济学家很少对其进行深入、细致的研究。在西方理论界，有关财政补贴最早的研究起源于庇古的《福利经济学》。庇古认为：尽管完全的市场竞争社会资源可以实现最优配置，但是由于某种原因，却不能达到社会福利的最大化，故政府应当干预市场决定收入分配的过程。一方面通过税收限制那些边际私人纯产值小于边际社会纯产值的产业发展，另一方面通过补贴鼓励那些边际私人纯产值大于边际社会纯产值的产业发展，实现社会福利最大化。以后很多的研究都围绕着福利和利益分享、公益事业的定价、补贴与税收的关系等问题而展开。

R.A.马斯格雷夫和P.B.马斯格雷夫从社会产品理论出发，对补贴理论进行了进一步的研究。他们认为一切产品都是介于纯私人产品和纯公共产品之间。纯私人产品，其收益完全是竞争性的，成本完全可以通过市场交换而得到弥补，政府对他们的补贴率为0；反之，纯公共产品其成本从预算中支付，视为100%的补贴；介于纯私人产品和纯公共产品之间的产品或多或少都接受政府的补贴。两位学者认为政府财政支出的功能就是财政补贴，进而将整个财政支出看成财政补贴理论，这点上他们的观点有失偏颇。

 

    美国经济学家穆斯格雷夫认为，财政部门的一切支出活动都含有程度不等的补贴因素。在一份为美国联合经济委员会准备的题为《联邦补贴方案的经济学》的研究报告中，穆斯格雷夫提出：“从最终的意义上说，补贴可以被定义为由政府的课税和支出活动给予任何个人的净得利”。在穆斯格雷夫看来，国家财政支出的功能不是别的，就是提供补贴，因而财政支出的理论就可以看成是关于补贴的理论。在他们看来：在国家（无偿地）提供社会产品和向非政府企业提供部分资金以刺激它们在市场上提供某些产品这两种财政活动之间，这两种活动没有质的差别。这种看法是有一定问题的。仅从商品经济运行的角度来看，国家财政存在的根据就在于无偿地提供社会产品，而社会产品之所以存在，就因为有一些为社会所必需的产品根本无法通过市场提供出来。这一点，在各国财政学界中都是普遍承认的，穆斯格雷夫亦不否认。

 

    美国经济学家[1]米尔肯·弗里德曼于1962年提出：对于家计单位的所得低于某一特别的最低收入水平者，由政府给予一定金额的补贴或一定比例的补贴，这是政府财政的一项转移性支出，其目的在于贯彻所得税的再分配原则，缩小贫困差距，保障所得者的最低生活水平，弥补福利制度的缺陷。虽然遭到很多反对者的批判，但是无论如何，作为一种变价格补贴为收入补贴的方案，其优点是对市场价格机制干预较小，因而得到一些经济学家和政府部门的认可。《国际社会百科全书》提出：“很多补贴都可以看成负的税收，从而可以运用税收分析的工具来估价补贴的效果”，因此，从某种意义上讲，补贴和税收是可彼此替代的，可以将税收看成负的支出，也可以把补贴看成负的收入。在中国，企业亏损补贴就作为负的财政收入，在很大程度上就是将补贴视为负税。在发达的市场经济国家，财政对企业的补贴也是作为负的税收处理的。

 

    近些年发展起来的战略贸易政策主张政府应该采取贸易保护主义来支持企业率先行动以争夺有限的经济租金。比如政府选择优胜者并给予补贴，通过抢占第三国出口市场将外国的垄断租金转移至国内（Brander and Spencer, 1984,1985）；实施进口保护以最终鼓励出口（Krugman, 1984），对存在外部效应的行业给予补贴或保护促进生产的国家专业化（Ethier, 1982；赫尔普曼和克鲁格曼，1985）。战略贸易政策的理论核心是“利润转移论”和“外部经济论”，它们似乎为经济竞争的政府干预“提供了合理的辩护”（克鲁格曼，1992）[2]。这种理论同样适用于国家内部的区域经济发展。

最近一段时期，主要是以名为“Good Jobs First”的研究机构针对美国地方财政补贴做了一些的实际性的研究，该机构的目的是为了使得州和市的补助更有价值。它的一篇《Shopping for Subsidies: How Wal-Mart Uses Taxpayer Money to Finance Its Never-Ending Growth》文章指出：过去几十年间，沃尔玛从一个区域性的打折商店发展成世界上最大的公司，但这家富有的公司在扩张过程中频繁通过州和市的经济发展补贴收到纳税人的资助。作者从公开资料中统计出：1990—2002年沃尔玛公司从州和地方政府获得了超过10亿美元的补贴。统计出来的补贴项目分散在上千的地点，更多的补贴是不公开的，实际的补贴数额必然远超过这个数额。对沃尔玛的补贴，学者有很大的分歧。该文章作者认为使用纳税人的财富资助世界上最强大的企业是有很大问题的，对零售企业的公共资助应该仅限于缺乏足够的生活购物服务（如食物、服装）的贫困地区，而且任何零售业的补贴应该严格要求那些受到补贴的公司提供足够高的工人薪金，政府也必须全面公开补贴的收益和成本信息。该机构的另一篇文章《Minding the Candy Store: State Audits of Economic Development》通过美国44个州的财政补贴项目的122个审计资料分析，揭示出政府对补贴项目缺乏严格的管理、监管，缺乏足够的能力使之有效率，很多审计显示州和市政府在补贴资金的使用上有很大的错误。作者认为需要政府以后更多的公开这类项目，实施频繁的审计，需要做更多的工作以使得对发展机构和公司的补贴更划算。审计人员和经济发展机构也需要采取更严格的评价标准，需要记住经济发展的目的是提高本地居民的长期经济机会，应该从本地居民的角度考虑经济发展政策。

 

    国内学者对财政补贴的研究较晚，改革开放之后，学术著作才出现涉及财政补贴的内容。何盛明、梁尚敏的《财政学》认为，国家为了有计划地调节社会需求和社会经济生活，除经常性的财政分配之外，以直接或间接的方式，对经济组织、城乡居民实施财政性的特定补助，形成国家财政补贴。在陈共的《财政学》中，财政补贴被理解为一种影响商品相对价格结构，从而改变资源配置，供给和需求结构的政府无偿支出，在国内相关研究中，这种观点是比较常见的。他们侧重从财政补贴与相对价格体系的关系这一角度加以分析，抓住了财政补贴的关键，但对财政补贴经济影响的认识简单化了。

 

    李扬在《财政补贴经济分析》中对财政补贴进行了详细的分析。他把财政补贴的作用理解为是在某一确定的经济结构下，政府支付给企业和个人的财富转移。财政补贴是通过改变既有的产品和生产要素相对价格，从而产生收入效应和替代效应的无偿支出。通过收入效应，补贴增加了微观经济主体的实际收入；通过替代效应，补贴首先造成需求结构或产出结构变动，进而则可能导致资源重新配置。财政补贴可以合理地用于利用外部经济、促进经济发展、贯彻产业政策和稳定经济方面，用于这些目的财政补贴大多是提供给企业的。从理论上说，财政补贴是可能增进社会效益的，应重视的是补贴在整个社会经济运行中所应占据的地位和所发挥的作用。作为一种非规范的调节手段，财政补贴在整个国民经济的运行中只应发挥辅助性的作用，不应扮演主要角色。只是在这个限度内，各种各样的财政补贴安排才能具有合理性。他在分析企业补贴的效率时，认为一方面可以着眼企业行为，考察对企业的预算约束和生产积极性的影响；另一方面，还应着眼是否提高资源配置的效率。作者明确指出主要发挥维持企业生存作用的补贴不仅降低了企业的经济效率，而且会使社会的资源配置长期偏离其最优状态。

 

    廖晓靖在《地方财政列收列支问题研究》中对地方政府列收列支（税收先征后返，即税收支出，属于补贴）进行了理论的研究，指出税收列收列支可以促进优惠企业的融资、投资、风险投资增加，提高企业的价值，促进局部效益的提高。使用得当的列收列支还可以起到弥补当前税法不够完善、优化资源配置的作用。但地方政府列收列支行为缺乏规范和制度约束，为地方政府官员设租和企业寻租提供机会，设租和寻租的结果将使得市场秩序受到更为严重的扭曲，使得财政列收列支的良好意图部分甚至完全消失。从计量的角度，数据表明减少地方政府预算内支出，增加的预算外投资可以促进地方经济的发展，但是实际过程中列收列支行为的效果却存在争议。对同一区域的企业而言，列收列支将使得优势企业更强，弱势企业更弱。富裕地区比贫困地区更有能力支持地方企业的发展，地方政府使用财政列收列支行为吸引企业投资最终会形成均衡。

 

    陈晓、李静在《地方政府财政行为在提升上市公司业绩中的作用探析》中，在我国首次经验性地研究了地方政府财政行为在提升公司业绩中的作用，认为地方政府出于资源竞争的需要，在资本市场中积极参与了上市公司的盈余管理，对上市公司进行了大面积的税收优惠和财政补贴，不仅导致了地区间的税务竞争现象，还极大地扭曲了会计信息。如果没有地方财政的支持，近一半的已配股公司会丧失再融资能力。他们还发现国有股比例与行业无法解释补贴收入。刘浩对同样的问题也进行了研究，但是却发现地方政府并没有利用补贴收入进行盈余管理，并且国有股权比例对补贴收入有较显著的正向影响。他的发现与陈晓、李静几乎完全相反。尽管地方政府对公司治理和业绩(包括补贴收入)的影响一直是学术界的研究热点，但大多数的研究都忽略或者无法经验性地辨别地方政府发挥的作用，结论莫衷一是。

 

国内外学者对地方政府对本地企业财政补贴这方面的研究有限，鲜有文章直接研究地方政府对企业财政补贴行为，也没有进一步探讨对政府财政补贴经济效率，需要在前人的基础上进一步设问和检验，从政府角度，深入研究我国地方政府对本地竞争性企业财政补贴行为。

 

 

     建国后至1980年，中国实行的是完全的财政统收统支制度，地方政府只是国家财政收支的出纳，地方收入全部上缴中央，地方支出也由中央核定拨款。地方没有相应的财权，所以没有增收节支、促进地方经济发展的积极性。1978年之后，我国实行了放权让利的经济体制改革，财政方面中央与地方进行了财力的重分配。地方政府逐渐由“吃饭财政”过渡为拥有自我发展目标的行政和经济实体。当地方政府拥有可自主支配的财权后，地方政府就使用财政手段追求自身目标的最大化，相应的，作为重要经济手段的补贴也渐渐开始被使用。进入90年代以后，随着区域经济竞争的加剧以及各种金融手段的出现，补贴的行为更加普遍，补贴规模也会扩大。地方政府对竞争性企业的补贴始终与地方政府的财权联系在一起的。根据美国的经验和现状看，长期角度，将来地方政府的补贴行为并不会减少，相反规模上还会增大。

 

    （一）中国地方政府对本地竞争性企业财政补贴的法律环境。中国的法律对于地方政府财政支出除了不能担保和税收减免之外，没有明确的限制。我国的《担保法》明确规定国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外，地方政府没有为企业担保的权利。中国的税收权力集中在中央政府，严格地说地方政府没有税收立法的权力，更没有减免税收的权力，但《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》规定：省、自治区、直辖市的人民代表大会以及省、自治区的人民政府所在地的市和经济国务院批准的较大的市的人民代表大会有制定地方性税收法规的权力。由于我国在税收立法上坚持“统一税法”的原则，因此地方权力机关制定税法不是无限制的，而是要严格按照税收法律的授权行事。在地方政府的其它财政支出方面,《预算法》等政府文件没有对地方政府财政支出有明确的限制条款。《预算法》保证了地方预算的自主权，但仅仅泛泛的讨论了中央政府和地方政府间支出的划分，缺乏不同级别政府之间支出责任的正式划分。例如，国务院关于实施分税制的补充法规中，包含一段有关地方政府主要支出责任的内容：“地方预算主要负责地方党政机关的运营费用，地方经济发展的需求，武装警察和民兵的部分运营费用，地方融资的资本投资，地方企业技术革新和开发新产品试制费、农业支持费、城市维护和建设费和地方文化、教育、和医疗卫生、价格补贴和其他支出有关开支。”[3]因此也就是说，我国地方政府的财政补贴除了担保和减税之外，没有什么限制。

 

    （二）中国地方政府对竞争性企业的补贴形式和分类。1、地方政府对竞争性企业的补贴形式。补贴的形态比较复杂，不同级别的政府的补贴内容有很大差别。地方政府对竞争性企业的补贴，一般情况下主要由如下部分组成：无偿付给企业的资金、实物补贴、税收支出、财政贴息。从补贴资金支出形态上来看，地方政府对竞争性企业的补贴主要为实物补贴、现金补贴和税收支出，财政贴息政府支出的是现金。

 

    实物补贴的主要含义是地方政府以低于真实价格或免费向企业提供商品，例如土地的划拨或低价协议出让,与暗补的意思相近。实物补贴附着在某种商品之中，伴随着商品的转移而将利益输送，影响的是某些具体商品的价格关系。现金补贴，就是地方政府直接以现金形式向企业提供补贴，例如亏损补贴，针对特别项目的补贴,大约相当于一般所说的明补。现金补贴使补贴接受主体获得了“绝对的购买力”。税收支出，即减免税，减免税实际上是将两项政府活动合二为一：先向纳税人征税，然后在以补贴的方式将税款支付给纳税人。在我国，严格地说地方政府没有税收的立法权，中央政府不允许地方政府自行减免税收，所以地方政府往往使用先征再返还的方法，而使得企业的税率降低，其实质是税收支出。中国这种形式的税收支出没有法律条款的保护，是一事一议，一年一议，有很大的随意性。往往到年终，地方政府财政部门一纸文件，就将部分已缴税收返还给企业。先征后返的资金形式是现金，又具有无偿的现金赠款的性质。在本文中，我把税收支出视为区别于实物和现金补贴的另一种形态。财政贴息是指财政只支付部分（特殊情况下也可能是全部）贷款利息，而由企业自身负责本金和其余利息的偿还，这使得原有政府资金的使用方式由直接投入、全额投资转变为间接投入、部分出资，降低企业的资金成本，能起到杠杆作用，能带动地区投资的增加，其乘数效应远大于其他方式。

 

 

    按补贴的对象的规模可划分：大型企业补贴和中小企业补贴。专门针对小企业的补贴主要为中小企业担保补贴、出国展览补贴、中小企业扶持补贴等；大企业的补贴项目主要为亏损补贴、产业发展扶持基金、技术改造补贴等。按企业的补贴环节划分可分为：投资补贴、研发补贴、生产补贴、流通补贴。按政府对企业的补贴动因可划分：主动性补贴和被动性补贴。前者主要是地方政府出于刺激地区利益的考虑，主动给与的补贴，后者主要是地方迫于无奈所给予的补贴，一般在两种情况下给予，即企业迁移的威胁和企业的亏损经营条件恶化。

 

    2、某企业2004年获得地方政府补贴一个例子。地方政府对本地企业的补贴缺乏公开性，只有在公开的财务报告上面才能见到补贴的细节，这里摘录一份年度财务报告的关于补贴收入的内容，从一定角度反映补贴的存在形式，从地方政府获得的补贴收入占该这家公司年度净利润的7.8%。

 

项目	本期数（元）	上年同期数（元）
出口商品贴息	1,661,716.15	2,123,591.54
出口信用保险补贴	294,104.30	476,888.63
产业园区补助金	606,000.00
其他	1,371,212.98	20,000.00
合计	3,933,033.43	2,620,480.17

 

    本期补贴收入来源和依据、相关批准文件、批准机关和文件时效的说明：根据宁波市对外贸易经济合作委员会、宁波市财政局[2001]甬外经贸计财发第148号文，本公司及控股子公司敦煌进出口公司、精华国贸公司分别收到出口商品贴息82.7万元、69.2万元、11.7万元；本公司之合营企业华美线业收到出口商品贴息4.2万元，公司之合并会计报表按比例并入该部分出口商品贴息2.1万元。根据宁波市对外贸易经济合作委员会、宁波市财政局[2001]甬外经贸计财函字第125号《关于印发宁波市出口企业2001年出口信用保险保费补贴实施办法的通知》，本公司之控股子公司敦煌进出口公司本期收到出口信用保险补贴29.4万元。公司本期收到宁波市财政局的工业产业园区开发扶持资金60万元、工业产业园区工作目标考核奖0.6万元。本公司之控股子公司敦煌针织公司本期收到自购发电机组补助14.4万元，收到技改补贴12.3万元。[7]

 

    （三）地方政府补贴的具体项目。地方政府对竞争性企业的补贴项目的种类繁多，而且很多补贴项目是不公开的，其中的一部分实际就是政府对企业支持、利益输送的一个借口或名目。同一补贴项目在各地的补贴名称可能会略有不同。从公开资料中一般可以常见到以下的补贴项目：（1）企业扶持发展资金补贴（补助、基金）：政府扶持企业发展壮大，直接提供现金补贴给企业，以促进地区经济发展，执行地区经济产业发展政策。此种补贴数额往往很大，而且随意性也很大，没有明确的地方法律和制度规范，只要政府认为可以给，就可以以现金形式给企业扶持发展补助，实际上成为地方政府给予企业利益支持的主要渠道。例如：2003年ST松辽收到沈阳市苏家屯区财政局拨付的企业扶持发展资金合计1亿元，从而实现2003年扭亏。这种补贴在ST公司或重组企业中比较常用，一般由各地财政局管理和拨付。（2）工业技改财政贴息：地方政府依据产业政策和规划的需要，支持企业的技术改造，对技术改造的投资资金进行贴息补贴，以降低技术改造的成本，促进企业固定资产投资和技术升级。这种补贴目前许多城市都在实施，贴息范围不限于国企，民营企业也能获得这种补贴。温州高新区财政局每年提供至少500万元的技术改造贴息资金。辽宁省除国家对重大技改项目加大贴息外，2004年起每年从财政预算中安排3亿元，作为企业技改财政贴息资金，重点支持装备制造业、原材料工业、精细华工、农产品深加工等行业的技术改造。（3）科技发展（研发）补贴：用于企业技术的研发，为企业的技术发展研发提供一些资助。某些产业由于竞争过于激烈，企业无法完成产业技术升级。企业产业发展的方向，更可能急功近利，追求短期的效益，忽略技术发展。科技发展补贴资金的使用是为了弥补部分或全部科技费用，受资助的主要环节为新产品试制、中间试验、重大科研攻关。科技发展补贴包括有息贷款、无息贷款、贷款贴息、中介担保、无偿支持补贴、部分偿还补贴。几乎各个城市都有科技发展补贴使用的规章制度，只是实施规模大小的问题。一般情况下，由科技部门管理资金使用，也有些地区由财政局直接管理。与其它补贴相比，技术研发补贴对于企业核心竞争能力更为重要一点，对市场干预程度很有限。（4）土地优惠：是最常见的实物补贴，地方政府在对企业购买土地的时候，有意以无偿划拨或低于公平市场价格协议转让土地，减免征地、拆迁费用。一些地区出售的土地远低于评估价格，企业购得土地之后，可以以更高的评估价格向银行申请抵押贷款，这样就能够以极少的资金来启动较大规模的投资。土地优惠一般情况下是提供给工业企业，全国各地都普遍存在，地方政府对这种优惠是比较隐讳的，公开资料鲜见。这里有一则新闻可窥冰山一角：2003年江西新余市为了支持新钢转炉下山和高速线材两个重点项目，该市优惠供应土地250亩，为企业节约资金2500万元；为支持新上中厚板技改工程项目减免征地、搬迁费用5000多万元。（5）税收减免和返还：税收返还是指政府将企业所缴税收按一定比例返还的财政政策，税收返还与上缴的税收挂钩，并予以专项返还。在税收优惠中，许多地方政府的做法是，按照国家的规定，对企业先行征税，税款征收到后，根据原先的协议，以财政奖励或补贴的名义返还给企业。例如呼和浩特市和林县盛乐经济开发区自定税收返还政策，将税务局征收的地方收入全部返还给企业，仅2002年返还蒙牛乳业股份公司税款就达4900多万元。税收减免为政府根据有关规章制度对企业应纳税收给予一定程度的豁免，严格来说，地方政府上是没有税收减免权的。减免税的权力基本上是在中央，省级政府在执行中也要按照中央的统一政策，地方政府的税收减免一般都是越级减免。但实际中，中国的某些地方税收并非按照应征净征的原则征收，而是按既定指标来征税，地方政府还是很大的余地。（6）出口补贴：地方政府的出口补贴是为了促进地区企业出口产品、降低出口成本和风险而设立的补贴，包括出口商品贴息补贴和出口信用保险保费补贴。出口商品贴息补贴：是指企业出口商品时，往往要向银行申请出口信用贷款，以使进口商在一定时期再结算款项。例如：根据宁波市对外贸易经济合作委员会、宁波市财政局[2001]对外经贸计财发第148号文，雅戈尔公司收到出口商品贴息82.7万元。出口信用保险补贴：对出口企业投保出口信用险保费给予一定的补助，根据有关规定，中央财政自身提供出口信用险保费20%的补贴，各地政府根据自身的情况，也制定自主的出口信用险保费补贴政策。北京市级财政部门就在国家补贴20%保费的基础上，再给予50%的保费补贴。例如：根据宁波市对外贸易经济合作委员会、宁波市财政局[2001]甬外经贸计财函字第125号《关于印发宁波市出口企业2001年出口信用保险保费补贴实施办法的通知》，本公司之控股子公司敦煌进出口公司本期收到出口信用保险补贴29.4万元。（7）中小企业担保补贴：地方政府为凡符合某种条件的小企业贷款担保机构所发生的损账，提供一定比例的财政补贴。息差补贴：上海市实行的息差补贴是对于已获得补贴资格认定的担保机构，其年担保企业户数和年担保贷款金额达到一定要求且连续两年没有损账，可得到一定的补助。补助金额按其担保贷款余额与补助率相乘确定，补助率最高不超过银行同期贷款利率的50%。这种补贴对于解决小企业发展的融资担保不足问题有重要作用。（8）中小企业出国展览补贴：地方政府对中小企业参加展览活动实施财政补贴的政策，地方政府、或者由地方工商会机构直接出面在展览会之中设置集体展馆，然后将这种已经完全装备好的集体展馆以十分优惠的价格分别转租给当地的各家参展企业，或者地方政府单独直接地向一些参加展览会的小企业提供参展费用一定比例的财政资助。（9）商标注册补贴：一些城市对本地的海外商标注册者提供市场开拓资金的补贴。浙江省就制定明确的规定：补贴标准将因企业在不同国家申请商标注册而有所不同：在欧美等发达国家申请商标注册的企业，将享受注册费用50%的补贴；在发展中国家申请商标注册的企业，则享受注册费用70%的补贴。（10）专利补贴：以上海为例，2004年9月政府出台并执行《上海市专利新产品认定实施办法》，该条例规定专利补贴上海境内的各种所有制企业均可申报，只要产品拥有自主专利技术，符合国家和上海市产业导向，且在3年内通过新产品鉴定，技术达到国际先进或国内领先水平，并能取得较大的经济、社会效益的，均可享受政府补贴。补贴的形式由同级财政部门根据产品的专利技术对经济增长的贡献程度，公开对研发进行资助。资助金额最多可以达到工业研究成本的75%或进入市场竞争前开发活动成本的50%。这是一种全新的前溯性专利补贴，只补贴进入市场前的研发，不补贴产品，与税收完全脱钩，不妨碍竞争。（11）培训项目补贴：地方政府对企业所需的某种方面的人力培养进行一定补助，主要是为了降低工业招募人员的培训成本，促使企业的人才培养。这种补贴的数额比较少，比较鲜见。例如西安高新区为解决软件企业普遍存在的，对日本、韩国软件出口人才不足的问题，每年设立30万元专项资金进行日、韩语培训。（12）品牌扶持补贴：地方政府给予本地重点企业用于发展品牌的补贴资金奖励。例如：厦门2003年发放了1000万给30家企业，对企业品牌生产进行贴息扶持。扶持对象是获国家、省名牌产品称号或知名商标的企业，主要是省名牌企业。

 

    （四）地方政府对本地竞争性企业财政补贴的规模和特征。很多补贴资料都是不公开的，很难获得准确地和全面的资料，只能从新闻、报纸、网络上获得零碎的信息，从一定角度来反映补贴的规模和特征。

 

    1、获得补贴的企业类型特征。地方政府对本地竞争性企业提供补贴具有明显的倾向性，获得补贴的企业主要包括以下几类：高科技企业，一般包括信息技术、生物医药、精密机械、新材料新技术等高附加值产业的企业；吸收下岗、失业人员、创造大量就业的企业；地区优先扶持发展产业的主导企业；上市公司，2002年以前中国上市公司获得地方政府的补贴是具有普遍性的，此后获得补贴的更多的是面临退市的上市公司；中小企业；进行资产重组的企业，资本构成（国有和非国有）不同的企业在获得补贴方面并无显著差异[8]，地方政府对企业提供补贴的时候，并不考虑是国有企业还是非国有企业。

 

    2、北京市对本地竞争性企业补贴的状况。从高校财经数据库中的中国经济新闻库中，搜索“补贴”和“北京”两个关键字，获得几条北京市的补贴项目资料，这些资料中，2004年北京市对竞争性企业的补贴总额为2.15亿元，这个2.15亿元仅仅是高校财经数据库显示的确定性金额，实际中的补贴金额应大于这个金额。

 

金额（万元）	公司	具体政府（部门）	项目
3500	ST京西	北京市门头沟区财政局
17400	765家项目和企业	北京市	高新技术产业发展财政专项资金
600	5家企业	北京西城区政府	金融企业购(租赁)房补贴
未知	乡镇连锁超市	北京市财政局	发展郊区乡镇连锁超市补贴
未知	市属１万多家出口企业	北京市财政部门	出口保费补贴
未知	中小高新技术企业	中关村科技园区	企业购买中介服务费用补贴

 

    3、上市公司中竞争性企业获得的地方政府补贴状况。查询高校财经数据库中2005年2月1日—2005年3月8日记录的所有上市公司年度报告，共计131家公司，其中9家是公共事业性质的公司，也就是说共有122家竞争性的公司，按照最保守的标准（搜寻关键字“补贴”，并有详细的补贴项目描述），这些竞争性公司中有45家获得不同程度的地方政府补贴，补贴收入总额共计20420.4万元，最大的单笔补贴金额3000万元，最小的3082元。如图显示86.7%的补贴金额都在1000万元以下，数量最多的是400万元上下的补贴。

 

 

    这些公司获得的补贴中，最大数额的补贴是财政补助款，其次为税收返还和减免，再次为出口贴息。

 

补贴项目	金额（万元）
财政补助款	11602.9
科技补助款	874.5
财政贴息	157.7
财政出口贴息	1136.2
出口信用保险补贴	29.4
税收返还和减免	2735.3
新办企业财政专项补贴	73.9
产业（企业）扶持资金	510.3
中小企业扶持基金	230.8
自购能源、电力机组补助	53.3
新产品补贴	30
中小企业开拓国际市场资金	2.9
驰名商标补贴	40
国际产品质量认证补助资金	38
政府奖励资金	305.8
其他	2599.4

 

    地域分布上，沿海发达地区的补贴种类比较齐全，运作也比较规范，对市场的干预程度比较小，以中小企业补贴、科技研发补贴为主。江浙一带的补贴单笔数额较小，但种类很多，总金额实际很大。内陆省份倾向于单笔数额很大的补贴，但补贴的种类少，补贴项目也较少。

 

    截止2005年3月29日，深沪两市上市公司总数1375家。上述131家上市公司的总补贴20420.4万元，按照等比例的原则，上市公司整体获得地方政府补贴规模估计为： 万元。这不是一个精确的统计学结果，但至少可以反映上市公司获得地方补贴的最低数额，因为更多的补贴项目是不公开的，如实物补贴就没有在公开资料上出现，财务制度上计为收入的补贴只是获得补贴的一部分。从另外一个尺度考虑，2002年中国地方政府企业挖潜改造和科技三项费用支出总合分别为552.69和177.29亿元[9]，这两项支出中相当部分是以补贴的形式给予企业的，所以地方政府对本地竞争性企业的补贴规模应该是很大的，估计超过100亿。

 

 

    （一）地方政府对本地竞争性企业财政补贴的行为动机。中国地方政府对竞争性企业实施补贴是一种理性行为，地方政府各有各自的目标，其决策行为并不是盲目的，只是不同目标取向的问题。这个过程中可能与公共目标相偏离，也会存在寻租行为，使用一部分企业或个人获利。地方政府决策取向很复杂，目标并不单一，有各种各样的理由，主要包含以下方面：

 

    1、地区实施产业发展政策的需要。 虽然市场经济要求政府减少市场的干预，但世界大多数国家，包括西方发达国家在内都制定自己的产业发展政策，地方政府是中央政府行政权力的分区，也具有自己的地区产业发展政策。这些地方政府的产业政策主要是希望优先发展某些产业部门，促进落后产业的转型。地方发展政策的实施就是要通过改变企业净利润的影响变量，来促使某些产业的收益状况短期内得以改善，使得经济资源向某些产业集中，或者从某些产业撤出，地方发展政策的实施手段之一就是给予补贴。中国各地政府在经济发展规划（计划）中都明确制定了产业发展目标，在产业优先发展次序、产业经济发展规模方面有相应的目标。地方政府依赖行政手段干预经济，并不是好的选择，使用补贴这种经济手段实际上是一种进步。市场经济的主体是企业，如果本地企业不能够达成地方政府希望的既定目标，那么地方政府实施补贴加以“利益诱导”成为一种可以依赖的方式。地方政府在企业的技术改造贴息、技术研发补贴使用上具有显著的倾向性。有学者的实证研究表明各地政府有强烈的动机将地区产业和经济发展的方向导向高利润和高发展速度的部门，因为这些部门或产业能迅速提升地区经济总量、就业和税收。[10] 例如：2004年，辽宁除国家对重大技改项目加大贴息外，从财政预算中安排3亿元，作为企业技改财政贴息资金，重点支持装备制造业、原材料工业、精细化工等行业的技术改造。北京市政府的补贴主要倾向于信息技术产业。

 

    2、促进地区经济发展，提高经济发展速度。促进地方经济发展是地方政府的重要职责之一，经济发展也可以使得本地居民获益，但严格的说，地方经济高速增长并不一定会使本地获得好处。中国地方政府的官员评价和提升的最重要指标就是地区经济发展的速度，地方政府官员更具有提高本地区经济发展速度的冲动。地方政府大多把“提高经济发展速度”作为第一职能，各地各级政府有强烈的产值速度意识、速度攀比情绪。[11]中国经济增长依然依赖投资推动，地方政府使用补贴政策可以显著地促进地区投资增长，大量投资在短时间内就会使得地区经济总值迅速提高。如果将补贴理解为负税（有些偏颇，但相当部分的补贴项目确实是税收支出），那么企业的税率会有所降低。经济学者们认为低税率对提高经济增长具有积极的促进作用。美国财政学家阿托· 埃克斯坦以美国的经验数据为基础，使用800个等式模型对公司所得税的影响进行估计，结果表明：在1970-1980年间，如果公司税累计降低15%-30%,会使得企业投资和股本分别增加15.5%和9.9%；罗格·高登和达里· 乔根森的研究结果则表明：在1964-1974年间，如果投资税收抵免率从7%提高到15%，就会使股本增加12.5%。在中国地方的实践中，某些补贴项目的投资带动作用要远超过这两项研究的结果。浙江1998-2001年全省地方各级财政共安排各类贴息资金35.6亿元，其中技改贴息达22亿多元，带动企业完成技改投资总额548亿元。对浙江省欠发达的丽水地区调查显示，四年财政贴息与拉动企业技改资金总额分别增加5.11倍和2.25倍。在理论和实践的指导下，各地都把为企业提供包括税收支出在内的补贴资助作为促进本地区经济增长的灵丹妙药，给予行政管辖区内的企业以各种形式的资助。

 

    3、地方政府控制资产最大化。地方政府辖区内的上市公司可以通过首发、配股、增发在资本市场上进一步获得资金。中国证监会对公司上市融资有明确的硬性指标，公司要在资本市场上进行融资必须达到硬性指标。地方政府为本地企业提供补贴，参与公司的盈余管理，使得上市公司的财务指标具有一定程度的弹性，以满足监管部门的硬性规定，使其获得融资的资格。地方政府对上市公司或即将上市公司的这种支持一方面可以抑制本地区资金的外流，另一方面还可以将其他地区的资金吸引到本地区，形成了具有中国特色的盈余管理现象之一。  国内有学者对地方政府补贴与上市公司融资行为的作过专门的研究，结果表明当上市公司处于再融资的边缘时，地方政府为了帮助本地的上市公司在资本市场上筹集更多的资金，有强烈的动机运用财政手段帮助这些上市公司达到监管部门规定的净资产收益率指标要求。[12]

 

    从地区资本流入流出的角度分析，政府给予的补贴小于融资额就是有利的 ，当然 越小越有利的。只要地方政府付出的补贴使得公司从资本市场上获得更多的资本流入本地区就是有利的，流入的资本会增加本地投资。

 

    如果地方政府对拥有控股权的上市公司提供补贴，在一定条件下，可以使得政府的净财富获得增长。 情况下，地方政府的净财富是增加的。  表示融资前的净资产， 表示净融资额， 表示原地方政府所有国有股数量， 表示其他股份数量， 表示新增股份， 表示地方政府为使得公司在资本市场上获得融资而提供的必要补贴额。

 

    因此在一定的条件下，某些补贴可是使得政府的资产净值增加，并增加地区的资金流入。

 

    4、增加地方就业，维持地区经济的稳定性。对于中国这样一个人口众多的国家，就业永远是一个大问题。地区就业问题直接关系到地区的稳定和居民的福祉，创造就业机会，维持地区就业市场的稳定是地方政府的重要职责。西方发达国家的地方政府侧重于将补贴与企业创造的就业机会联系在一起，对创造大量就业机会的项目给予重点扶持。中国地方政府也有很多补贴政策是促进就业的（就业和经济增长往往是联系在一起的），对中小企业的扶持性补贴政策，例如担保贴息、展览补贴之类的，都是含有推动经济发展、促进就业的目的。地方政府对本地企业兴扩建项目的土地进行优惠，也有促进就业的目的。在本地企业出现经营困难的时候，如果该企业直接或间接提供了大量的就业机会和税源，地方政府会有为其提供资助以帮助其渡过难关的动机，即使有的时候违背市场公平竞争的原则。德国1980—1985年对国内钢铁产业提供了大量的补贴，以挽救行业的整体危机，其中地方政府负责补贴金额的1/3。如果地方政府认为短期的补贴，能够使企业渡过难关，是可以提供一些援助，中国过去的亏损补贴，有些属于这种情况，即使到现在为止亏损补贴也依然存在。即使企业不能挽救，提供一些善后援助，使得企业平稳地关停并转，不至于突然关闭、短时间内造成的大量失业，使企业得以顺利重组，原就业人员缓慢的转移到其他行业或企业中去，这样区域就业市场不致出现太大的波动，对社会是有益的。中国有一些中小城市，单一企业或产业提供的就业和税收占城市总体很大份额，其得失对于城市经济和社会稳定影响是巨大的，在这种情况，企业实际上就提供了一种公共产品、产生一种的公共利益，地方政府就难免在某些时候提供倾向性的补贴。

 

    5、维护地区形象。各个地区都有自己独特的吸引力，企业也是提高地方知名度的一种重要方面，知名企业的存在与发展，无疑是一个地方经济发展程度和竞争力强弱的一个象征。出名的企业能够使地区声名远扬、地方的某种产品可使其吸引更多的目光，有利于形成地区的良好经济发展环境。许多公司的简称都带有地区的名字，例如青岛海尔、贵州茅台。地方政府为维护地区经济环境的形象，常常对本地企业经济关照，他们认为地方企业的好坏影响到地区经济环境的形象，乃至政绩。地方政府一方面支持企业宣传，一些城市政府给予企业品牌补贴，另一方面，本地知名企业的亏损出现危机时，常以维护地区良好的经济环境为名，给予援助，上市公司的保牌就有这个原因。政府官员有很强的虚荣心，地方政府同样会要“面子”，为维护地区形象提供某些补贴也就很正常了。

 

    6、维持地方财政收入，防止企业外流。企业提供的税收占地方财政收入的主要部分，对于政府提供公共产品，满足居民的福利意义重大。没有足够的税源，就无法满足政府各项基本开支，无法建设地方道路、交通、医院、学校等基础设施，从而形成良好的经济和社会环境，促进本地经济发展更是无从谈起。对于某些地方政府，企业在形成经济总量和提供税收方面的重要性更大一些，因为企业中外地人的就业份额占据对比重，例如东莞。企业外迁将导致税收和就业的减少，造成的基础设施闲置，政府维持地区基本公共设施条件花费很大,造成了资源浪费。这会让地方政府的利益受到很大的损害，各地政府都有留住本地企业、阻止外流的动机。国外的研究资料也显示出城市政府会给予威胁撤出的企业某种补贴形式的资助，防止企业外流。八十年代末和九十年代间，纽约市就给予威胁离开的企业大量税收补贴。公开的数据显示，仅在2002年，纽约市提供的这种补贴就有4.18亿美元。[13] 中国的地方政府这类事件也已经存在。2002年福建泉州的很多知名企业（以七匹狼、菲莉集团、德化佳美公司为代表）谋求迁往外地（主要是上海）。想离开泉州的企业有着各种各样的理由，但土地问题肯定是最重要的理由。上海方面看中的外地企业如果到上海投资，在上海购买工业用地每亩只需7.7万元，而泉州的地价是每亩约14万元，泉州洛江万安工业区每亩12万元，在上海买地的价格只是在泉州的一半，而在上海还有每建设一平方米厂房政府给予补贴50元的优惠政策。最后，泉州政府为了留住几家知名企业在新增的购置土地价格上给予低价优惠。

 

    企业迁移与否取决于利益得失。对本地（A地）自由企业I，如果外地（B地）的资源、税收、补贴等经济环境使得迁移后，扣除迁移成本后，I企业能获得比留在本地更大的收益水平，企业就会谋求外迁，这也是理性的选择。这种迁移直接使得A地的税收、就业、经济总量减少。这种情况下，如果不影响本地其他企业的经营，A地政府对企业I提供某种补贴，使其在B地和A地的收益水平差距小于迁移成本，企业显然会留在本地发展，A地政府的补贴也是理性的。当然，如果B地也提供更多补贴，使I企业的收益状况改变，I企业还是会迁移到B地。A、B政府可能为了争夺企业I彼此可能动用财税资源打架，但最终达到某种均衡，即企业I区位于扣除迁移成本，资源地区禀赋最佳的地区，这种资源禀赋可理解为某产业或企业在某地发展的产出效率。由于各地的资源禀赋是不同的，地方政府之间使用补贴形式争夺留住企业，最后不会达到无休止的状态，政府必然要从企业身上获得正的收益，企业也会选择能创造最高利润的地区。本地企业可以游说、威胁本地政府要迁移到其他地区，以期获得更多的财政补贴。这种威胁可以是真实的，也可以是虚构的。这种威胁中，政府和企业之间的信息是不对称的，只有企业知道自己的生产函数，地方政府实际上是很被动的。

 

    （二）地方政府对本地竞争性企业财政补贴的成本和收益分析。西方国家的公共支出可以分为两类：购买性支出和转移性支出。前者是把资源直接置于政府的配置之下，将资源在政府各部门之间进行配置，作为一次性使用，后者是政府将其财政收入在社会成员之间进行分配，将财政收入在社会上做个体之间的转移。购买性支出用于购买商品和劳务，能够增加社会消费量，同时满足公共产品的需求。转移性支出包括各种补贴、补助、债务利息支出、社会保障支出、资本转移等，对于本地竞争性企业补贴属于转移性支出。[14]无论是属于政府的哪一种支出，都可以产生经济效益和社会效益，如提供公共产品、增加消费、维持社会稳定、促进经济发展、扩大就业等等。政府的各项财政支出决策面对多种选择，要在各种成本和收益之间做出选择。地方政府对本地竞争性企业的财政补贴和其他项目的支出一样，具有各种成本、效益（包括直接和间接的、短期与长期的、内部和外部的、微观和宏观的等等）。

 

    1、政府的补贴成本。（1）机会成本。地方政府使用自己的财政收入对本地竞争性企业补贴直接面对的就是该项资金或财产的机会成本。政府为企业提供补贴就丧失了自己使用该项资金用于其他用途所能产生的收益。一定的时期内，一个地方政府的经济资源是有限，对本地企业提供补贴，就不能使用该项资金或财产用于地区的其他经济建设、环境治理、教育、文化、医疗、居民福利等以创造社会收益。（2）干预市场的社会成本。政府对本地企业提供补贴必然是一种对市场干预行为，有悖于市场经济自由竞争的原则。地方政府所关注的仅仅是本区域的利益，单纯从区域自身利益的角度做出决策。对一家本地企业的补贴行为可能对本地其他微观经济单位产生不利影响。例如对某行业的一家企业补贴，会削弱本地同行业其他的企业的竞争能力，导致其经营恶化、减少就业和税收。实物补贴中常常为企业提供的廉价土地会使土地资源不正当的配置和使用，企业仅依靠现在低价获得的土地就会在未来获得丰厚的回报，政府也减少了未来土地供给能力。长期给予企业补贴，会造成企业不是把精力放在市场竞争上，竞争中求生存，依靠自身的产品、技术创新开拓市场，获得利润，而是把注意力放在政府官员身上，通过要优惠政策来获得超额利润。企业的预算约束变软，失去对经营管理者的经营效益的可靠评价指标。政府官员制造政策差别和企业相应的寻租现象也会滋生。

 

    2、补贴产生的政府收益。在有效使用补贴资金的条件下，企业使用补贴能够创造政府所需要的收益。企业使用补贴资金所产生的收益可以是直接和间接的、短期与长期的、内部和外部的、微观和宏观的。所谓的收益就是补贴增加企业的资本和投资，促进经济增长，带动本地相关企业的发展，增加或维持就业机会，以短期的政府预算资金减少换取未来更多的财政收入，甚至改善地区经济发展环境之类的等等，但其中的核心是就业、财政收入。

 

    不同的补贴类型产生收益的时期不同。就技术补贴而言，地区某些产业由于竞争过于激烈，企业无法完成技术创新和产业升级。企业产业发展的方向，更可能急功近利，追求短期的效益，忽略技术发展。技术补贴降低本地企业技术研发成本，企业就可以获得长期的竞争优势，政府将从企业的长期发展中获得收益。地方政府对于上市公司壳资源的保护则完全出自短期利益，补贴只能使企业短期度过难关，而且这种利益完全是地区形象的利益。政府希望通过舍弃短期预算内资金还换取长期利益的增加，补贴的使用使得企业更快的发展，补贴导致超常规增量的就业、税收等就是补贴的收益。

 

    当产业衰退或出现突发因素的时，地方企业面临经营困难。地方政府给予的援助，是不想让企业由于短暂的困难而将生产能力彻底丧失（即使行业复苏也无法恢复）。大量企业的关闭将造成本地的人口(短期)失业，政府必然要支付那些企业失业人数相应的失业福利保障金。如果是企业渡过难关的补贴数额不是特别巨大，足以抵消地方政府为大量失业所支付的福利金额。那么地方政府就是获得公共的净利益。对于就业量大的企业，纵使要关闭，也不能瞬时关闭。突然出现大量失业人口，地区社会稳定和经济秩序会受到很大的冲击。提供补贴以使得企业不致于猛烈冲击社会，维持稳定也是社会的公共利益。面对本地企业迁移威胁，政府提供的补贴换取的就是企业留在本地提供的就业和税收。

 

    在对本地竞争性企业补贴的实际应用过程中，地方政府所希望产生的收益具有不确定性，有一定的风险。补贴的实际效果可能会与政府的良好初衷（主观愿望）相偏离。主要原因是：第一，补贴产生收益的载体——企业，在市场经济中的经济绩效具有一定的不确定性，可能好于、符合、弱于预期，没有人能预言企业一定能获得成功。第二、政府的信息是不完全的，与企业掌握的信息不对称。企业可能利用信息不对称欺骗政府的钱财。官员和企业的设租、寻租等行为也将置公共利益于不顾。

 

 

    （一）补贴对促进地区企业生产、投资的作用。前面分析到补贴的支出形式有无偿付给企业的资金（现金补贴）、实物补贴、税收支出、财政贴息等四种，下面逐次分析四种形式对微观经济个体的影响。1、现金补贴对企业产出的影响。认为企业的生产函数为 ，如图2所示，企业生产使用两种生产要素A、B，在企业的成本约束C（可以理解为资本约束）下，与等产量线 相切，即能达到的最优产出水平为 。在政府给予现金补贴 的条件下，新的成本约束与等产量线 相切，最优的产出水平提高为 ，这种产出水平的提高，也意味着需要的各种投入品都相应的增加。现金补贴直接增加企业的收入，产生的完全是收入效应。

 

 

 

    2、实物补贴对企业产出的影响。地方政府给予企业补贴的实物必然是某种生产要素。如图3所示，原来的成本线约束C平移变为曲线DEF，与新的等产量线 相切，最优的产出水平提高为 。此图为地方政府免费提供生产要素的情况，如果地方政府低价提供生产要素，则情况类似下文的图5。

 

 

    3、税收支出对企业投资的影响。税收支出一般包括所得税和流转税支出。企业投资决策的原则是使得投入资本的预期收益率与投资形成资产的预期使用成本相等，以使得投资的收益最大化。边际收益率是指每增加一单位的资本投资，预期将来可获得的收益R，资产使用成本（这里用U表示）指一定时期内使用单位资本的预期真实成本，企业依据R=U确定资产的存量规模。如图4所示：横轴表示资本存量，纵轴表示资本边际收益和资产使用成本，资本边际收益是边际递减的，是一条向下倾斜的曲线。每单位的资产使用成本U是由市场决定的，与企业资产规模无关，为平行于横轴的直线。 与U相交的处对应的 为最佳的资产存量。由于所得税率 的存在，使得资本边际收益曲线左移变为 ，相应的最佳的资本存量变为 。而地方政府提供比例 的所得税税收支出，使资本边际收益曲线再右移为 ，使得最佳资本存量扩大为 。如果地方政府也提供流转税的税收支出，就会使得原 右移成 曲线，再如上分析，最佳资本存量相应也要增加。因此，税收支出将使得企业资本存量增加，也就是投资要增加。

 

 

 

 

    4、财政贴息对企业产出的影响。一般情况下，企业生产、购置固定资产和设备以及技术改造都要使用贷款，贷款也可以认为是一种生产要素。一些地方政府对这些贷款提供贴息补贴，直接降低了企业单位贷款成本。如图5所示：成本约束由AB变为AD，AD与新的等产量线 相切，最优产出规模相应提高到 的水平。

 

 

    因此认为无论补贴的形式如何，其最终结果都会导致企业的投资增加，总产出水平扩大，生产要素的需求相应也要增加。地区经济的活动主体是数目众多的企业，对企业的补贴就能够促使地区企业的投资、提高产出水平、增加生产要素的需求。中国的经济增长主要还是依赖投资推动的，地区经济增长也遵循这条的规律，所以地方政府对本地竞争性企业补贴有促进地区经济增长的作用。

 

    （二）竞争性企业补贴与地区经济竞争力。对于培育地区经济的竞争能力，这种补贴必然有其作用：降低企业成本、增加利润、促进经济发展、维护社会稳定，但财政补贴从来都是一种应急性和辅助性手段，对地区的竞争力和经济发展起不到根本性的作用。中国已经是市场经济国家，地方政府管辖下，有财税和提供大量就业的产业部门几乎都是竞争性。在激烈的市场竞争中，企业能够存在，并不断发展壮大，依赖的是企业自身的竞争能力。财政补贴的作用，只能是能使有潜质的公司获得更好的发展机会、优秀的公司更为迅速的壮大、企业遇到暂时的困难时帮助其渡过难关。那些没有竞争能力、管理失败的公司，即使政府给予财政补贴，也只能让其苟延残喘，最终还是要消亡。主要发挥维持企业生存作用的补贴不仅降低了经济效率，而且会使社会的资源配置长期偏离其最优状态，造成社会财富和经济资源的浪费。政府提供补贴就要提供给有竞争优势的和发展潜力企业或产业。

 

    中国的区域经济竞争极其激烈，各地政府在促进经济发展方面煞费苦心，但各地使用方法、手段和政策（国家给予的优惠政策除外）其实相差无几。一地刚刚采用某种先进、有效的经济政策，过不了多久其他地区就会效仿。使用税收、土地、贴息、扶持赠款等补贴政策吸引、扶持企业发展，各地政府早已运自如，任何一个地方政府都是可以采用。各地仅仅依赖补贴竞争获得竞争优势，地方政府的付出代价太大，得不偿失。即使某地依靠雄厚财力取胜，恐怕也是暂时的，经济客观规律不是凭主观愿望所能逾越的，失败者终究还是失败者，区域竞争中最终一定是地区比较优势和企业家能力起到根本性的作用。

 

    （三）利益再分配和公平。实施补贴是一个利益再分配过程。补贴的给予使得地区企业分为两类：受惠企业和非受惠企业。两种企业使用同样的基础设施，获得同样的政府服务，但是非受惠企业相对提供了更多的财政收入（按比例）给政府，是不公平的。如果非受惠企业和受惠企业存在竞争关系，那么这种补贴对于非受惠企业就是致命的，直接威胁企业的生存。政府使用本属于公共的财政资源补贴竞争性企业，是将本地居民的公共财富给予了企业，是一种利益的转移过程。在政府的最优决策下，给予企业的补贴会使得企业产生额外的公共收益，但新产生的公共收益在地区的空间上很可能是不均匀分配的，某些居民以前丧失的部分利益可能不会得到弥补，即是使地区社会整体上受益，但局部可能利益受损。

 

 

    （一）财政支出遵循一般原则。地方政府对竞争性企业补贴是财政支出的一部分，探讨政府对本地竞争性企业财政补贴问题，不得不涉及政府财政支出的一般性原则。国外财政学者薛莱士与毕佛瑞对于财政支出曾提出几条原则，这几条原则也是财政支出的一般准则。薛莱士的四条准则是：（1）利益原则。政府的财政支出应以社会大多数人的最大幸福为前提，财政支出不能考虑某些特殊私人、集团或阶层的利益而使资金分配产生人为的倾斜。但只要这些人、集团或阶层上的支出能够有利于整个社会利益的增进，就应列入财政支出。例如对某些私人企业以补贴，能够扩大就业、稳定经济；对发明创造者的奖励会鼓励科学技术的创新。（2）经济原则。经济原则要求财政支出做到：增加生产支出、削减消费支出，讲究支出效果，监督支出用途，防止铺张浪费、随便挪用资金、挤占资金等等。（3）法定原则。政府要做的事情很多，但是政府的财政收入是有限的。政府应该以法律的形式规定哪些是首先必须满足的，哪些开支是以后可以满足的，哪些是不可以安排的，财政资金按法律规定的程度和用途进行分配和使用。（4）剩余原则。政府财政必须保持有适当的剩余，以避免因预算的不足而增加国民负担，以及导致政府开支的浪费。 英国财政学者毕佛瑞提出了财政支出三项原则，这三项原则是建立在凯恩斯思想基础上的。第一原则：为了达到充分就业，需要扩大公共开支的原则；第二原则：根据事项的轻重缓急来决定经费支出的多少与先后的优先原则；第三项原则：政府的经常业务支出，应由税赋供应；资本性支出，一般指有益性的投资应有公债收入来供应。目前西方财政理论中比较普遍奉行的财政支出原则是：支出的效益原则、公平原则和稳定原则。支出的公平原则主要对低收入者实行补助的原则，以缓和阶级矛盾和冲突。财政支出的稳定原则通过财政支出杠杆来调节资本主义经济周期，时而扩大支出，时而收缩支出，以调节市场的供求，避免经济大起大落，促进经济稳定发展。这些财政理论的支出原则中，利益（效益）原则、法定原则、比瑞佛的第二原则，与地方政府对本地竞争性企业补贴有密切关系的，对补贴的决策依据、使用效率、实施过程都有借鉴意义。

 

    （二）地方政府对本地竞争性企业补贴的决策和绩效理论。学术界上存在一些关于公共支出效益的评价方法，主要包括定性分析和定量分析，定量分析具体包括“成本—效益” 分析法、最低费用选择法、公共服务收费法等，但就对竞争性企业补贴支出而言的，由于补贴的情况比较复杂，经济学者的研究很少。补贴涉及到地区经济的各个方面，牵扯的成本利益错综复杂，而对于技术研发补贴，实际更难评价和度量。究竟什么样的补贴决策才是正确的，是难以界定的问题。在西方发达国家的地方政府的类似决策中，从一些新闻报道、学术文献和政府规章法律中可以明显判断出：他们关注的最重要的指标就是创造就业数量。中国地方政府的补贴决策的动机在第四部分已经有所论述，某些补贴是主动性给予的，另一部分是博弈条件下被迫给予的，他们的决策都是关注某一种或多种评价指标的产物，如经济增长、财政收入、本地就业、产业政策等，但这些指标都未触及本质。什么样的地方政府补贴决策才是理性的和正确的，根本没有明确的标准。本文对这个问题提出了一些自己的想法。

 

    1、地方政府对本地竞争性企业补贴的利益着眼点。对本地竞争性企业提供补贴的决策核心是要真正考虑本地居民的整体福利（利益），本地居民的整体福利（利益）也就是反映本地居民大多数人的福利（利益）。地方政府负有一个地区的管理职责，其首要关注的就是该地区居民的整体福利（利益）。在选举制国家，地方政府的官员是本地居民选举出来的，地方政府官员必然要迎合选民的利益，中央集权国家的地方政府官员即使不是选举出来，也不会公开声称首要维护的是其他利益。地方政府使用的补贴资金本来就是属于本地居民的公共财富，既然是公共所有的财富，它的使用就要满足本地大多数人的利益。如果地方政府把其他类型的利益放在首位，就是与公共目标相偏离，都是错误的。补贴资金留在政府手中使用，合理用于公共产品，可以为本地居民增加福利。例如可以改善地区生活环境，用于医疗、教育、扶贫、基础设施、改善自然环境等方面，使本地居民获得收益。补贴资金在某种约束条件下给予企业，企业必须要能够产生一种公共利益，这种收益可以表现为补贴促进增加投资、扩大规模，获得竞争优势，为本地居民提供的更多就业机会，并提高长期的财政收入能力，其核心是就业和财政收入，就业为本地居民提供就业收入，财政收入为居民提供公共产品。

本地居民的整体福利可以认为是居民就业收入和财政财政收入的函数：

 

是随财政收入和居民就业收入单调递增的，这里的政府财政收入是指扣除对本地竞争性企业补贴后政府可自由支配使用的财政收入。

 

 

    居民就业收入和公共财政收入具有相关性。地方政府要从居民的收入中提取各类税收，中国地方政府获得个人所得税的25%；地方政府也从企业的经营中获得税收，较低的税率会提高企业对员工薪水的支付能力。对本地竞争性企业补贴也会促进地区投资，增加长期的财政收入，提高就业总量，如果地区的人口总量固定，居民的平均收入会增加。对本地竞争性企业补贴直接与影响本地居民整体利益（福利）的两个变量联系在一起，通过改变这两个变量，进而影响到本地居民的整体福利。

 

    2、决策的理论原则。借鉴国外财政学者薛莱士提出的财政支出第一原则：利益原则。地方政府对本地竞争性企业提供补贴应考虑本地居民的整体福利，追求地方居民整体福利最大化。只要补贴资金的支出能够有利于地区整个社会福利的增进，创造出更多的社会福利，给予补贴就是效率的，就是理性的。进一步分析，在地方政府追求利益最大化的假设下，在不损害本地第三方的利益条件下，如果补贴资金给予企业所产生的本地居民的公共福利大于地方政府其他的使用方式，那么补贴行为就是一种对本地居民有利的行为，即使有违公平市场竞争原则。其实质就是资金（或财富）留在政府手里使用和给予某家本地企业使用对本地居民创造福利的产出效率问题。地方政府对本地竞争性企业补贴，减少了政府部门的可支配财力，增加了企业的可支配财力，资源向企业流动，本地居民的公共财富减少，但只要企业因补贴产生的公共利益能够弥补并超过本地居民先前损失的利益，就是有效率的、有利的，并提高了本地居民的整体福利。

 

使用公式表达如下：

 

    如果符合这个条件，就是增加了本地居民整体福利。至于对某家企业提供补贴资金的额度，在理想状态下，补贴资金的数量处于可符合两种方式选择的边际效用相等的数量。

 

   

 

    一定的时间范围内，政府可支配的财政资金和企业获得补贴金额是此消彼长的，而且对本地居民产生的效用都是随资金总额增加边际效用递减的。完全理性的角度要使得资金在两种用途上边际效用相等。实际中，某项补贴使用决策归纳为该项资金在给予本地企业是否比地方政府用于其他公共开支方式可创造出更多的居民福利，就是使政府资金使用更有效率。各地政府资金的紧缺和企业补贴项目的个案都是千差万别的。富裕地区的政府拥有更多的财政收入，资本的产生公共福利边际效用是较低的，给予企业补贴产生的效用较高，因此给予本地竞争性企业更多的补贴可以创造更多的公共福利。贫困地区的补贴选择恰恰相反，资金留在政府会创造出更大的居民福利，这些都是符合理性的。地方政府对本地竞争性企业的补贴不可能是无限的，因为政府可支配财政收入减少，其福利边际产出要提高，企业获得更多补贴之后，公共福利的边际产出会降低。

 

    （三）理论与实际的应用。以上提出的补贴与政府将资金用于其他公共用途的选择决策仅仅限于理论上的分析，实际应用中补贴绩效分析是很复杂的，理论分析与实践应用有很大的距离，很多补贴产生的社会收益很难量化，但还有相当一部分补贴项目还是可以做出绩效分析和评价的。

 

    上文有所论述，本地居民整体福利是居民就业收入和财政收入的函数，补贴产生居民福利的核心就是就业收入和财政收入，对补贴绩效评价的关注的也就是这两方面。依据效用理论，某些判断是显而易见的：一笔补贴资金留在政府中合理使用创造的居民福利大于或等于该笔资金在竞争性市场中可以直接购买到的所有就业收入和财政收入组合所能产生的居民福利；如果这笔资金给予本地竞争性企业使用创造的就业收入和增量财政收入，分别小于或等于该笔资金在竞争性市场中直接购买的就业收入和财政收入，那么给予补贴一定是错误的。补贴资金在本竞争性企业购买的就业直接以货币计量，就是新增（可以是相对增加）本地就业人员的净收入。新增财政收入就是地方政府获得那部分新增收入，中央政府也是要获得一部分财政收入的。就单一补贴项目决策而言，可以将地方政府对竞争性企业补贴产生的净福利理解为以下公式：

 

   

 

    该公式使用最简单形式的效用函数，认为福利是居民就业收入和财政收入的线性函数。 和 是由于本期地方政府给予企业补贴才产生的金额。如果 和 是跨时期的，要贴现到初期。

 

    案例一：2003年松辽汽车获得沈阳市苏家屯区政府1亿元补贴。具体公告是：苏家屯区政府根据沈阳市政府以汽车工业为支柱发展地区经济的指导方针，公司和沈阳中顺汽车有限公司被纳入沈阳市政府发展汽车产业的“2+1”工程，于2003年12月，向公司拨付企业发展扶持资金10000万元，以帮助公司发展生产。此前松辽汽车已连续两年亏损，凭借1亿元补贴，2003年度一度实现扭亏为盈，摆脱了“退市”的危机。该公司年度报告显示，最近3年，松辽汽车的主业业务基本停滞，其中2001-2002年主营收入为0；就业人数从2023骤减至79人；提供的税收最多的2003年也仅为36.4万元。

 

表5 松辽汽车2001—2003年度部分财务指标表

 

    地方政府提供的补贴完全出于保护上市公司的壳资源的目的。2003年底该公司仅有79名员工，而且基本提供不了多少税收，松辽汽车的汽车生产业务在四年前就基本停滞了，到2003年底汽车生产线已经全部卖出。未来的前景是，即使相当长的时间内，也无法创造可观的税收和就业，而地方政府给予1亿元补贴的所得就是壳资源的保留，而到了2004年底证券市场上的壳资源价格最便宜的仅为650万元。一亿元在竞争市场上能够直接购买的就业和税收远远超过公司能够创造的。沈阳的物价水平下，至少可以为8000人完全支付一年的工资，如果更为实际的考虑问题，在合理的投资项目下，可以创造更多的就业机会和税收，会得到的更多社会收益。综合看来，这1亿元的补贴对本地居民的公共福利造成很大的损害。

 

    地方政府对上市公司的补贴是一种普遍现象，这两年有所减少，但依然存在，尤其对亏损、重组的公司补贴。2004年12月至少有四家ST公司获得了当地政府的补贴，*ST秋林得到3000万，*ST陈香地处县城也得到400万，而三次重组夭折的*ST京西，更是收到了3500万的大礼包。还有个别ST公司独辟蹊径，如ST亿安赶在年末与深圳南山区政府签署动迁补偿协议，获得拆迁费3164万元；*ST大盈控股子公司也从上海青浦工业园区获得动迁补偿费3600万。然而据东方高圣统计，重组后上市公司的业绩增长或扭亏，大多维持不了三年。另外，有数据表明，并购重组后还有大约25%-40%的ST公司实际业绩没有明显改善，有的甚至走向退市。[15]对亏损上市公司的补贴更多情况是社会公共财富的毁灭。

 

    案例二：2005年初，上海市宝山区顾村镇工业园区政府出台《顾村镇关于促进就业的若干措施》，明确规定对招聘本地农村劳动力的企业给补贴和奖励。只要企业招用镇上的农村富余劳动力、城镇失业人员等求职者，企业可以按每人每月200元的标准获得镇政府给予的补贴；招用人数达30人以上的，镇政府将给予企业一次性奖励1万元，顾村镇政府2005年准备约1000万元专项资金，保证补贴资金到位。这种补贴行为目的是激发企业为本地人提供更多的就业岗位，变过去单纯补贴“输血”于求职者，为激励企业为本地人创造劳动岗位，更像“造血”。新增岗位更稳定，劳动者素质提升也更快。以往企业聘用外来务工者缴纳的综合保险费比本地劳力低廉，因而外来务工者在工业园区十分吃香，而现在由于对聘用本地劳力企业补贴的存在，加上企业不需解决本地劳力的住宿问题，聘用成本明显低于外来务工者，使得企业聘用本地劳力成本更低，企业更愿意用本地人。政府提供的每人200元的就业补贴会使得本地人在本地企业中获得一份工作，就业补贴使得企业雇用本地人的成本明显低于雇用外地人，雇用本地人变成一种有利的行为。200元补贴与工人工资收入相比只是一小部分。即使不提供这种就业补贴，政府提供给本地失业人员的转移支付很可能也有200元/人。即使将来政府取消了这种补贴，由于员工在企业工作时间长了，企业也不会轻易辞退他们。地方政府花费的200元/人购买的和换来的是本地新增就业人员更大的收入，补贴使得那些本地人在企业所得的利益明显大于政府将资金用于其它用途所创造的。因此这种补贴会显著地增加本地居民的福利。

 

    本文提出的理论和方法应该可以解决一部分补贴决策和效率评价问题。当然，有很多类型的补贴项目是根本就无法比较收益和成本，地方政府对企业的技术补贴，长期看肯定是对本地区企业有益的，但企业的竞争优势提高多少很难判断，这种补贴的社会收益和政府付出的成本相比，是多是少也大多无法确定。

 

    （一）结论。1、地方政府对本地竞争性企业提供补贴是各地政府都普遍采取的财政行为，是一种有效的财政工具，使用范围非常广泛。这种补贴在促进投资和经济增长、调整产业结构、引导经济走向、维持社会稳定、创造就业机会方面发挥重大作用，甚至可以增加政府财富，提高本地居民整体的福利。对本地竞争性企业合理使用补贴，可以成为对本地社会有利的行为。

 

    2、地方政府是趋利的和理性的，只是关注什么利益的问题，政府所追求利益是多方面的，其中某些并不是从社会整体利益考虑的。对本地竞争性企业补贴行为首要考虑的出发点是本地居民的整体福利，这才是真正要关注的根本问题。实际中，地方政府补贴使用比较混乱，某些补贴是社会财富的浪费，没有提高财政资金的效率。地方政府并不总是努力去满足辖区内居民的利益，地方官员会支配财政资金用于他们自己的利益。补贴过程中存在设租寻租的问题，官员和企业可能非法掠夺公共财富。

 

    3、地方政府对本地竞争性企业提供补贴要以提高本地居民整体福利为原则，只要补贴资金的支出能够有利于地区整个社会福利的增进，创造出更多的社会福利，给予补贴就是效率的。补贴的决策选择就是补贴在政府和企业之间产生公共福利的效率问题，如果资金给予企业能使本地公共产生更大的福利，就是有益的和理性的选择。资金补贴资金也是有成本的，使用这种补贴必须要权衡成本与收益。

 

    4、地方政府对本地竞争性企业补贴有悖于市场经济的自由竞争原则，地方政府关注的是自身利益，在制度约束下的利益最大化是决策的唯一标准，并不在乎是否对外部市场构成干预。使用补贴追求的是本地居民整体福利的最大化，地方政府补贴涉及的利益群体是局部区域，只要在国家法律允许范围，地方政府对市场的干预能够有效提高本地居民的福利，就是一种有效率的选择。一个社会需要解决效率、公平、稳定三大问题，政府与以前以行政手段干预企业经营向以经济手段进行有利于自身公共利益的干预是一种进步。

 

    （二）建议。1、以地区的公共利益为准则，实施补贴行为。地方政府对本地竞争性企业提供的补贴是使用本地居民的公共财富，也就是地方纳税人的钱，其使用上应最终从公共利益考虑。作为补贴决策者的地方政府官员，正像公共选择理论所认为的那样，像选民和政客一样也有其自身利益，追求自身效用最大化。政府官员所追求的自身利益与公共利益并不一致，有一定程度偏离。补贴是双刃剑，不恰当的补贴造成公共财富的浪费，市场经济秩序的破坏，损害地区公共利益。所以要尽可能规范地方政府对本地竞争性企业补贴行为，严格从制度上约束决策者的行为。

 

    2、对于补贴，应制定明确的法律规范，按照既定规则和程序使用补贴。决策者不能随意的提供补贴，政府应制定规章制度，明确规定什么条件下可以补贴、补贴多少、补贴的程序以及怎样规范和管理补贴，用制度约束来保证补贴的合理使用。官员追求的利益会公共利益相偏离，没有明确制度和规则，就会导致使用混乱，经济效率低下，浪费补贴资金，对本地居民的整体福利造成损害。

 

    3、地方政府应该公开对本地竞争性企业的补贴详细情况，增加透明度。不能暗箱操作，暗箱操作会导致设租寻租的产生，使公共财富流向私人。目前，很多国家（包括世界发到国家），大部分这种类型的补贴是不公开的、也没有详尽的资料记载。为什么不公开呢？就是因为很多补贴是有争议的，存在问题的。这种类型补贴的实施应公开详细的相关信息，在政府收支报告中明确记载，让社会了解和参与政府对竞争性企业补贴的决策，以减少公共利益的损失，增加公共福利。

 

    4、评估补贴的利益得失，权衡利弊，追求政府资金使用社会福利最大化。补贴行为就是一种经济博弈，政府不会平白无故给予补贴，给予补贴的原因就是希望得大于失。政府的补贴必须要求获得相应的回报，接受补贴资金企业也要付出与补贴资金相应的职责和义务，而且这种责任和义务应该明确。政府的补贴绝不是无偿的，它购买的也是一种公共产品。以往政府给予的补贴并没有约定责任，即使企业将补贴资金胡乱使用，政府也没有办法。补贴过程中也需要创新，就像对克莱斯勒的政府担保一样，作为回报，政府获得股票期权。

 

    5、对补贴项目进行审计和监管，评估补贴资金的使用状况。审计对于政府和公众具有重要的意义，通过审计可以深入了解补贴资金的实际运用效果，给予补贴是否是一件值得的交易。审计结果将使得政府决策者判断出政府资金是否花费在有效率的用途上。中央政府的各项开支都有审计等监管措施，而地方政府对包括补贴在内的开支缺乏审计和监管，地方政府对本地竞争性企业的补贴往往是决策者做出决策，给出资金，至于事后的补贴资金效果如何以及企业怎么样使用补贴资金、是否达成既定收益目标就很少关注了。接受补贴的企业可能出现各种各样的违规行为，经济环境、条件和信息也会发生变化，政府应该采取相应措施以作应变，保护公共利益。