美国社保基金及其投资管理

武汉科技大学文法与经济学院 董登新（教授）

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近日在某热门报刊上看到一篇关于中美两国社会保障基金异同比较的文章，其中，有些概念使用存在明显的混乱，观点也有多处错误。在此，笔者试图恢复事物的本原。

一、美国特有的“社会保障”概念

一般地，在世界许多国家，社会保障至少包括社会保险与社会救助两大部分。我国也不例外。然而，在美国，“社会保障”一词却是特定的含义，它至少有两点特殊：

（1）在任何场合，它的两个单词的首字母总是大写的，即Social Security。根据笔者长期从事美国社会保障制度研究的经历，我还从未发现美国的“社会保障”有过首字母小写的情形。

（2）根据笔者多年来阅读的大量美国英文文献来看，“Social Security”一词的使用，大体有三种应用场合：

一是社会保障法（Social Security Act）。美国社会保障法是一部综合法典，它几乎含盖了社会保险与社会救助的各个方面，如养老保险、医疗保险、失业保险、SSI及其他社会救助计划。这一场合的“社会保障”概念显然是它最广义的口径，但这种含义仅局限于此，却不会用于其他场合。

二是美国社会保障局（Social Security Administration，SSA）。作为社会保障局采用这一概念的场合是“社会保障计划”（Social Security program），它包括社会保障局直接负责管理的两大计划，即OASDI（老年、遗属、残疾保险，也就是我们所说的“社会养老保险”）与SSI（补充保障收入，美国华人称之为“生活补助金”）。

三是社会保障税（Social Security tax）与社会保障信托基金（Social Security Trust Fund）。在这里，“社会保障”均指OASDI。它与医疗保险税及医疗保险基金是并列的。也就是说，美国人所讲的“社会保障税”并不包括“医疗保险税”；社会保障信托基金也特指OASDI信托基金，而不包括医疗保险信托基金。正因如此，美国人常将“社会保障”与“养老保险”（OASDI）画等号。这一场合使用的“社会保障”是最狭义的，但也是美国人最常用的。

二、美国的社会保险基金

美国的社会保险计划主要有三类，即联邦养老保险（OASDI）计划，联邦医疗保险（Medicare）计划，以及联邦/州失业保险体系。由于美国所有的社会保险计划均以工薪税形式来筹资，因此，各类计划所筹集收入必须存入财政部所属的基金专户，并形成各自独立运作的信托基金，每个基金各自作为一个整体进行投资决策。

美国社会保险信托基金共有三类（除此之外，美国人再无其他任何形式的社会保险基金）：

（1）社会保障信托基金。它由两个子基金所构成：OASI信托基金、DI信托基金。OASI信托基金即老年、遗属保险信托基金，它是依据1939年社会保障法修订案第201条款而创设的。这次的修订案也创建了一个信托基金托管委员会。OASI于1940年1月1日开始（生效）实施，并取代了在1935年社会保障法下建立的老年储备账户。OASI信托基金提供自动的财务开支授权，按月支付福利给退休工人受益人及他们的配偶和孩子，以及已故伤残工人的遗属。DI信托基金即残疾保险信托基金，它是依据1956年社会保障法修订案创设的。DI于1957年1月1日开始（生效）实施。DI信托基金则提供自动的财务开支授权，按月支付福利给残疾工人受益人及其配偶和孩子。

（2）Medicare信托基金。即医疗保险基金，它也是由两个子基金所构成：住院（HI）信托基金、补充医疗保险（SMI）信托基金。1965年社会保障修订法案中的“针对老年人的健康保险”建立了医疗保险项目。医疗保险包括两个部分：A部分，住院保险（HI），包括住院服务和一些家庭健康护理和灵巧的护理设施服务；B部分，补充的医疗保险（SMI），包括医生治疗，门诊病人住院服务和独立的实验室服务。

（3）失业保险信托基金。它主要由三个账户所组成：联邦就业保险管理账户（ESAA）、联邦追加失业保险账户（EUCA）、联邦失业账户（FUA）。与上述两类信托基金有所不同的是，美国失业保险体系是一个联邦政府与各州政府共同打理的一个社会保险计划。其中，统一的联邦失业保险法由劳工部下属的就业与培训管理局及失业保险服务局负责执行；各州则根据失业保险法具体负责实施。

在上述三类信托基金中，最受人们关注的首先是OASDI信托基金；其次是HI信托基金。

三、美国社保基金管理与投资

美国社会保险信托基金（以下简称“信托基金”）的各个账户直接开设在财政部内并由财政部管理。社会保险税征缴的税收则相应地存入各个信托基金，而不是存入财政一般账户。但作为专用账户，它由一个信托基金托管委员会来具体掌握、监督和投资的。

现行的信托基金托管委员会由6个成员所构成。其中，4个成员由他们在联邦政府中的位置自动担任，这4个成员是：（1）财政部长（管理托管人）；（2）劳工部长；（3）健康与人力资源部长；（4）社会保障局长。另外2个成员则由总统指定，并由参议院认定，这是根据1983年社会保障法修订案要求的。这2个成员的任期为4年。

信托基金托管委员会的责任：掌管信托基金；每年向国会报告信托基金的过去和将来状况；如果任一基金数量过小，则必须立即向国会报告；在管理信托基金中评价政策。

托管委员会由法律赋予了两大关键政策：所有信托基金征缴的工薪税按法令在基金之间配置；凡是不需要支付福利或开支的收入必须投资于美国的生息债券和美国的担保债券。

众所周知，美国人标榜“自由”、崇尚“市场”，反对垄断与集权，然而，在社会保障问题上，它却十分地谨慎、异常地保守。根据法律规定，信托基金不仅要联邦政府统一集中管理，而且收支节余必须投资于联邦政府连本带利担保的证券，所获利息也被存入信托基金。也就是说，美国政府是不允许社会保险基金“入市”的。自从信托基金成立以来，由信托基金购买或持有的所有证券都是由联邦政府发行的。它们主要分为两类：

（1）财政部特别发行证券。只有信托基金可以购买或持有，不可上市，不可转让，只能赎回。

（2）财政部公募发行证券。所有投资者均可购买或持有，这是一种可上市证券。

在过去，信托基金曾经持有过可上市的财政部公募发行证券，但上世纪90年代初以来，信托基金持有的公募发行证券逐渐减少，并且从2005年2月15日开始，信托基金不再持有公募发行证券，而只持有财政部特别发行证券。其中的主要原因是：可上市证券能在公开市场上买卖，若在到期日前卖出，则有可能会遭受一定的损益。然而，与可上市公募证券不同，特别发行证券却可以在任何时间按面值赎回。

信托基金可持有的财政部特别发行证券有两类：

（1）短期国库券。这类证券以日为基础每天发行，亦可每天赎回，到期日为发行后次年的6月30日。

（2）长期债券。也称特别发行债券。这类债券只在每年6月30日这一天发行。债券到期日为1——15年。

一旦信托基金收支相抵有盈余，就会投资联邦财政债券。这就相当于将剩余的信托基金贷款给联邦政府。信托基金持有的财政债券表示政府有义务在证券到期时进行偿付，并支付利息。一旦信托基金需要兑现支付相应社会保险福利，则可随时用证券向财政部赎回现金及利息，以便及时支付受益人应付福利。

以OASDI信托基金为例，自1995年以来，在它所持有的财政部发行债券中，长期债券所占比例接近90%，而短期国库券则仅占10%左右；所持债券加权平均到期时间大约为7年；所持债券加权平均利率介于5——8%之间。

表一：90年代以来OASDI信托基金持有投资一览表

资料来源：美国社会保障局年度统计。

表二：2005年底OASDI信托基金持有财政部特别发行证券总表

资料来源：美国社会保障局年度统计。