公路收费为何“收”而不“还”？
朱中原
交通部有关官员日前在接受记者采访时表示，“我国肯定要坚决贯彻收费公路政策”。交通部部长也称：在政府财力不足的情况下，“贷款修路、收费还贷”是支撑公路持续快速健康发展的重要保障，鼓励社会资本投入高速公路建设的政策要坚持下去。
交通部的这一政策是在我国公路收费乱象丛生的现状下出台的。我国当前的公路管理，乱收费，高收费，以还贷之名行牟利之实，“贷”而不“还”，“收”而不够的现象屡屡发生，以至于形成了愈收费，愈难还，愈难还，愈收费的逻辑怪圈。
公路收费乱象，缘何而起？如何根除？
收费乱象
公路本来是“公家”之路，但目前中国的情况是，“公路”变成了“私路”，而公路收费站则成了某些部门和个人捞取私利的工具。公共资源的私人化掠夺，已经成为了当前社会频发的一种乱象。最突出的情况是，公路本来应该用于弥补国家财政，偿还贷款，但实际情况却是，有贷无还，入不敷出。所收来的公路费由公产变成了私产。
据统计，目前我国已建成高速公路的90%，一级公路的80%，二级公路的40%以上，都是收费公路；总里程超过10万公里，占全世界收费公路总量的71%。收费站林立，成为我国公路的一大景观。也就是说，在我国，收费公路事实上已是公路的主体，传统意义上的免费公路即使有，往往也是三、四级的低等公路。
公路收费“收”而难“还”的现象屡屡发生。江苏省一些公路收费站普通收费员月薪高达8000元；广东省一收费站年收费649万元，还贷仅31万元，只占总收入的5%，计算结果是，该收费站还需收费756年。贵州省5家收费站从1994年到2003年末，收取的通行费收入为9919.48万元，其中还贷1495.07万元，用来归还贷款的收费仅占通行费收入的15.07％。
公路是由国家出资建设的公共基础设施，而“贷款修路、收费还贷”是目前我国公路建设的基本模式。应当承认的是，由于地方经济发展和财政负担问题，国家推行的“贷款修路，收费还贷”公路建设模式，作为政府投资建设公路的有益补充，在一定程度上促进了交通建设和经济发展。但是既然“贷款修路，收费还贷”是我国公路建设的基本模式，那么公路建设的投资主体就应该是社会大众，所收的费用也应是公众所有，用于偿还贷款。而公路收费站对这笔钱只是代收代管。但是，事实却并非如此，本应全部用于还贷的钱却只有一小部分用于还贷，其余被全部花光。“收”而不“还”已经形成了当前“公路收费”的一种困局和潜在规则。
困局源起
公路收费之所以乱象丛生，困境丛丛，其根源在于我国的公路投资体制弊端。公路属公益性基础设施项目，具有建设周期长、投资大等特点，公路建设资金本应主要来自国家财政投入。据统计，1985年至2000年，我国共筹集公路建设资金6700亿元，占同期公路建设总投资的60%。而在我国公路建设的投融资结构中，中央财政投入只占15%，地方政府、国内商业银行的贷款却占到80%以上。这种投资主体的严重错位，导致了公路收费腐败频发等问题。与这种投资体制相对应的就是目前的这种“借贷修路，收费还债”融资模式，而这种融资模式使得我国很快迈入世界公路收费第一大国。从“收费还贷”的现实来看，目前的这种公路投资体制也严重阻碍了公路建设的健康有序发展。目前全国3000多个高等级公路收费站点共有收费人员大约16万左右，每年管理成本超过70亿元，非生产性开支占据较大比重，有些路段入不敷出，甚至存在收费养人的现象。
不合理的投资体制必然导致公路财政困局丛丛，而这种公路财政困局又必然导致公路收费迷雾重重，再加上公路价格听证制度的缺位，使得公路收费缺乏公正性和公开性机制。按照价格法，公路车辆通行费属重要的“公益性服务价格”，由政府定价。政府定价“应当依据有关商品或者服务的社会平均成本和市场供求状况、国民经济与社会发展要求以及社会承受能力”，并“建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。但价格法
上世纪80年代以来，多融资渠道市场化运作的收费公路，确实从根本上改善了我国的交通条件，但这种市场化运作的公路投资管理体制，在解决我国交通供给严重短缺问题的同时，也付出了较大的代价。事实上，“贷款修路，收费还贷”的模式已经成为了有关部门主导的一种具有法律效力的实施政策，这本来只是一个弥补国家财政不足的一个权宜措施，但是这个措施却通过立法程序，成为了一种公共政策，从而被赋予了合法性。
冲决体制
从根本上看，“贷款修路，收费还贷”这样的解决之道只能治标，不能治本。事实上，政府制定出的“贷款修路”并非一种最优的制度选择，而仅仅是一种弥补政府财力匮乏的权宜之计。当政府财力出现节余的时候，就应该恢复公路的免费公共品属性。所以首先要思考的是，在政府财政收入保持快速增长的今天，政府在修路上是否真的“财力不足”？政府是否有能力支付建路费用，这是一个需要在公共财政透明化的制度下让公众参与论证的问题，不能只凭某个部门说了算。如果仅由政府独断，那么政府会永远倾向于“贷款修路”而非政府投资，因为这样可以转嫁政府自身的责任。另外应该思考的是，“收费还贷”的市场化模式是否是最优的制度选择。其实从现实出发，我们不难判断，这个模式在运行中已经暴露出了许多的制度弊病，最严重的就是造成了各地收费站的林立和公路乱收费的横行，市场让路多起来了，但路却越来越难走，各地重重的收费站既影响了百姓出行，又影响到了投资环境。
按照规定，我国现行的公路车辆收费标准，通常都是由具体收费的公路业主首先根据公路的技术等级、投资总额、养护工程、经营管理费用以及交通量等，测算出一个标准，报给交通主管部门，交通主管部门再会同同级价格主管部门、财政部门或仅与价格主管部门根据当地物价指数等进行审核后，就报本级人民政府批准。在这一过程中，交通量的调查和预测，通常都由申请者自己进行，公路养护工程及经营管理费用等，也由申请者自己测算，因此这些作为制定收费标准基础的原始数据，其真实性和可靠性究竟有多大，外行往往很难进行评判。而以此作为基础拟定出来的收费标准，是否科学、合理，也就很难不让人产生怀疑。
要想扭转公路收费困局，需要采取釜底抽薪之策。首先，改变投资主体。凡属公路建设项目，中央财政应作为投资主体方，掌握公路投资主控权；其次，借鉴国外先进经验，采取立法方式，规范公路建设融资模式，做到有法可依；最后，国家有关职能部门要摆脱利益分争的格局，尽快让民众期盼已久的燃油税早日面世。