中国政府主导型制度变迁的逻辑及障碍分析
一、制度变迁研究的两条路径
对制度变迁的理论探索，依其思径取向的不同，大抵可以分成两种不同的研究路径，即以诺斯为代表的工具理性主义的制度变迁理论和以哈耶克为代表的演进理性主义的制度变迁理论（韦森，2001，胡海峰 李雯，2003，周小亮，2004）。这两种不同的思径取向引导出了对政府在制度变迁中的作为与否以及作为方式的不同认识。因此，在对中国的政府主导型制度变迁方式进行探讨之前，我们有必要对这两种研究路径的主要思想作以简要的梳理。
1、诺斯的工具理性主义制度变迁思想
诺斯的制度变迁理论是在其恢弘的对经济史的研究中阐发的。在方法论上，他沿袭了新古典主义主流学派的分析精神，运用了经济人概念、成本——收益分析和均衡分析的静态和比较静态方法，并引入了科斯的交易费用的理论成果，建构了其制度变迁理论的基本模型框架，即，相对价格发生改变→制度非均衡→初级行为团体出现→次级行为团体提供必要的制度装置→制度均衡再现（诺斯 戴维斯，1976）。
诺斯的制度变迁理论是以其产权理论、国家理论和意识形态理论为基础。在《西方世界的兴起》（诺斯 托马斯，1998）中，诺斯和他的合作者认为，十六、十七世纪的荷兰和英国的经济增长的原因在于产生了一系列有效的产权制度，即对生产要素：土地、劳动、资本和技术的有效界定、保护，和实施的排他性私有产权。在《经济史中的结构与变迁》（诺斯，1991）中，诺斯进一步表明，正是国家或政府为这种有效的产权制度提供了必要的制度安排。照诺斯看来，私有产权结构是统治者为满足自己利益最大化的欲望而刻意设计、建构和界定的结果。而意识形态，诺斯（1991）认为，是达成交易的节约成本的工具，其功能在于能够有效克服“搭便车”行为。我们认为，在诺斯的工具理性主义逻辑中，所谓的意识形态实际上是作为制度决定者的统治者在建构和推行其制度安排时，需要社会公众提供共同支持的被大众化的官方价值认知体系。
在诺斯的理论中最凸显其工具理性主义思径取向的是他的制度创新理论。在诺斯看来，制度的发明与创新，不是像斯密和哈耶克所理解的那样来自市场过程中的自发秩序的生成，而是来自统治者或政治家们的理性计算和心智建构（韦森，2001）。延续了诺斯的分析理路的林毅夫先生更是在其“关于制度变迁的经济学理论：诱致性变迁与强制性变迁”一文的注释中明确指出，“制度变迁和制度创新这两个术语在本文中是交替使用的，因为现有制度的修正同时也是一种创新活动，新制度的采纳也必须随着旧制度的改变”（林毅夫，1989），即，制度变迁就是以政府为主体的制度创新。在工具理性主义看来，政府主导的强制性制度变迁，至少可以节省徵得全体同意的成本，从而提高制度变迁的净收益。
然而，现实的经验并未对诺斯的理论架构所需的政府理性提供充足的证据，政府竟然会容忍一些非效率的制度安排长期存在。为此，诺斯在《制度、制度变迁与经济绩效》（诺斯，1994）中，跳出了新古典的框架，提出了“路径依赖”理论，认为由于时间的不可逆性，初始的制度安排或选择有可能将随后的制度变迁长期锁定在非均衡的封闭路径之中，并由此推演出渐进式的变迁逻辑。我们认为，“路径依赖”并不表明诺斯放弃了其工具理性的信念，相反，他认为摆脱锁定状态的创新力量和强制力保障仍然来自于政府。
2、哈耶克的演进理性主义制度变迁思想
有关制度变迁的演进理性主义思想理路，可追溯到启蒙时期的大卫·休谟和亚当·弗格森对社会制度的哲学分析，并在亚当·斯密的古典经济学架构中得以充分的阐发。斯密在其《道德情操论》（斯密，1997）和《国富论》（斯密，1974）中表明，人类社会的经济制度，是人类行动的结果，而不是人类理性构建或设计的产物，社会秩序中存在着一只“看不见的手”将人们利己的算计和行为引导为增进社会福利的利他的结果，统治者并不能凭其理性像摆弄棋盘上的“棋子”一样导演出这一态势。
哈耶克正是继承了斯密的自由主义思想精髓，并在门格尔的社会制度的“有机”起源的理论（Menger，1963）基础上，开创了其“自发社会秩序”的演进理性主义制度变迁分析方法。哈耶克的“自发社会秩序”是一种自我生长的秩序、自组织秩序、内生秩序或者多元中心秩序。在哈耶克看来，他提出“自发社会秩序”的理念，是为了解决经济学中的一个难题，即人们在社会交往尤其是在市场活动中知识的运用和信息的利用问题，亦即为了“解释整个经济活动的秩序是如何实现的”（Hayek，1967）。哈耶克（1997）指出：“在各种人际关系中，一系列具有明确目的制度的生成，是极其复杂但却又条理井然的。然而，这既不是什么设计的结果，也不是发明的结果，而是产生于诸多未明确意识到其所作所为会有此结果的人的各自行动”。 由于个人理性不仅在理解它自身的能力方面有一种逻辑上的局限，而且在认识社会生活方面也存在着极大的局限。因此，社会经济秩序也就只能是在运用大量知识的过程中来加以实现。但是，“这些知识不是集中在任何单个人脑中的知识，而仅仅是作为不计其数的不同的个人的分立知识而存在的。（Hayek，1967）”在哈耶克看来，这种在人们的社会交往的行动过程中经由“试错过程”和“赢者生存”的实践以及“积累性发展”的方式而逐渐形成的社会制度就是“自发秩序”。那种“任何个人试图凭据理性而成功地构建出比经由社会逐渐演化出来的规则更具效力的规则，都是不可能的”，其结果只能是“致命的自负”（哈耶克，2002）。他认为，“这种显见明确的秩序，并非人的智慧预先设计的产物，因而，也没有必要将其归之于一种更高级的、超自然的智能设计……这种秩序的出现，实际上还有第三种可能，即它乃是适应性进化的结果”（哈耶克，1997）。
基于自发型构的社会制度认识的制度变迁基本逻辑过程表现为，首先是比较稳定地继承的社会性行为、态度和偏好；其次是人类的知识和精神产品的有效产生、传播和扩展；再次则是在本能与合理推断之间产生文化养育的演化。这一行程并非是统治者和政治家们凭借其个人理性设计的结果。从苏格兰启蒙思想家、斯密、门格尔到哈耶克所承传下来的演进理性主义的思想认为，个人理性在理解它自身的能力方面有一种逻辑上的局限，因为它永远无法离开它自身而检视它自身的运作。同时，个人理性在认识社会生活方面也存在极大的限度，因为个人理性是根植于由行为规则所构成的社会制度之中的，因而人的理性无法摆脱生成和发展它的传统与社会而清醒地、无偏颇地审视和评估那种理性人身在其中的传统与社会。哈耶克（1997）认为，人类的最高理性，也就是人们能够清楚地认识到自己理性的有限性。
二、中国的市场化改革对两种思路的检验
制度变迁的工具理性主义和演进理性主义这两种思径取向决定了一个关键性问题，即政府在制度变迁中的作为与否以及作为方式。我们认为，中国的计划经济向市场经济变迁的实践过程为制度变迁的各种理论，甚至可以说是为制度变迁的两种不同的思径取向，提供了检验的平台。在目前中国的理论经济学界，确有明显的有关中国制度变迁的两种观点的分歧，以至于在各个具体政策的制定和评价上也存在对立的观点。较主流的认识是，中国的市场化进程应该是政府主导的供给型制度变迁，而一些中青年学者则倾向于自发型构的利益诱导型制度变迁认识。这正是以诺斯为代表的工具理性主义和以哈耶克为代表的演进理性主义的认识分歧。因此，无论是对中国过去的制度变迁历程的反思，还是对未来的制度变迁路径的构化，理清这两种思路都是非常有意义的。
1、对诺斯的理论的反思
诺斯的制度变迁理论自从20世纪80年代末90年代初被介绍到中国来，已得到广为传播，并在中国的经济学者中产生强烈的共鸣。因为，中国经济学界的精神底蕴中存在者一种乐观的建构理性主义思径取向，这与诺斯本人在青年时期所奠定的马克思的 “改造世界”的信仰，以及后来在其制度变迁理论的建构中从新古典学派的工具理性主义传统和阿尔钦早期经济组织进化论的乐观主义的精神所承传下来的思路颇为一致。用韦伯的话来说，在诺斯的制度变迁理论的思径取向和中国经济学界的大多数学者的精神底蕴这二者之间有着一种选择性的亲和力（韦森，2001）。从而在制度变迁的历程的认识上，以及在制度变迁的政策制定上，大多数经济学者和决策者倾向于政府主导。
诺斯基于对西方近现代经济史的分析所建构出来的制度变迁理论一再表露，从中世纪以来私有产权的明确界定与国家对私有产权的保护，是西方世界中现代市场经济兴起的根本原因（诺斯 托马斯，1998）。诺斯的这一观点，无疑会进一步强化大多数中国经济学家多年来所一直坚持的改革思路，即认为只有充分和明确界定的产权的刚性构架，在中国社会内部才能生长发育出一个完备市场经济体系。然而，我们也必须察觉到诺斯制度分析中的产权理论中所潜含的工具理性主义思想，即认为国家的统治者可出于自己收人最大化的考虑随意、任意或刻意地发明、设计、建构、创造和实施任何一种产权形式。如果政府经济政策制定者不能洞察出这一思径取向的局限性，就可能会导致他们在未来中国经济改革的思路选择中做出并不适合中国国情的抉择。在中国的改革实践中，我们经常可以看到，政府（包括地方政府）或是出于改革热情的冲动或是出于追求单纯的政绩表现，出台一些诸如“拉郎配”式的强行企业重组改制的方案，但大多数在实践中都不同程度的表现出低效率。在数千年来社会历史长河中，中国就根本没有生成一个刚性的财产制度，而国有即公有的观念又在数千年所承传下来的中华文化中根深蒂固。也就是说，无论是在中华文化的古代演进阶段中，还是在其现代和当代发展阶段上，在人们的思想意识的深层底蕴中就没有尊重和保护产权这一观念和心智结构。单从这一视角出发，我们认为，中国社会目前的问题，并不是对产权的国家的“宣布”和界定，而是如何保护、培育和促成一个伴随着或者说内生于市场机制的生长与发育过程的财产制度的生发、型构和定型的社会进程。简单来说，中国目前的问题不是所有制的改革，而是财产制度的自发型构。如果我们的改革者不能省悟到这一点，在市场运行的产权约束问题上仍采取诺斯在《经济史中的结构与变迁》中所倡导的那种工具理性主义的思路（诺斯，1991），即不断地为现实的经济过程追求制度设计，结果可能会事与愿违地营造出一种畸形的市场体系来。国家政府在目前中国经济社会格局中的作用似不应是去急切地、揠苗助长地界定产权规则，而是在市场发育和专有产权型构之同时生长、相互作用的协同过程的一定阶段上对在这一过程中所自发型构而成的尊重专有产权的习惯、习俗和惯例进行制度化。
在诺斯的制度分析中，一个很可贵的思想就是制度变迁中的路径依赖，即社会进程中的一些小的或随机事件可以导致社会制度朝一个特定的路径演进。正如诺斯在谈到非正式约束的演变路径时所指出的那样，非正式约束的变迁是一个那些为人们所接受的规范和社会惯例逐渐枯萎的非常缓慢的过程，或者说是人们随着新的政治的、社会的和经济交换的渐进变迁而逐渐接受新的约束的过程（诺斯，1994）。诺斯在晚年对制度变迁过程的这种理解，对中国目前随着行政控制经济的运作框架逐渐解构而发生的市场体系的生长与发育的格局下自发经济秩序之型构，极有现实意义。而与诺斯制度变迁理论中的路径依赖相联系的“锁定效应”的理论，对理解和消除目前中国经济改革进程中的种种社会机能障碍，以及对为削弱和淡化改革进程中的种种锁定效应而殚精竭虑地探索着的中国政治家和经济学家们，亦有一定的参考和启迪意义。
如前所述，在诺斯的制度变迁理论中，最能显现其工具理性主义思径取向的是“制度创新”理论。尽管诺斯本人对制度创新的论述并不多，对此他也不像对制度变迁中的路径依赖那样有过较详细地解释与分析，但制度创新毕竟是他的制度分析中工具理性主义思径取向的一个必然逻辑结果。然而，这一思想，尤其是他那种认为制度创新以及制度变迁的动力源自风云人物的理论信念，如果我们不加审视地盲目接受之，将会对中国经济改革的路径选择产生某些负面影响。工具理性主义的一个必然逻辑是，只有依靠一定的政治权力，其对制度的理性建构或者说制度创新，才具备合法性基础。然而，政治家对制度的选择并不可能是超然的，而往往只会从其自身的价值判断和利益取舍的角度展开，这样政治利益与公众利益完全一致的制度安排就只能是一种巧合。我们应该可以把制度的形成与创新的逻辑起点与路径更为合理地概括为：基础——人的自利性；起点——血缘基础上的信任；手段——博弈与强制；条件——交换及其制度与产权的“共识”；目标——增进信任与责任感；形式——道德与法制；动力——规模收益最大与制度成本最小带来的制度净收益的分享；终极——自我约束（熊德平，朱银芳，2003）。然而，这种原发于公众自发创新选择的制度安排，在成为外在制度（或诺斯所说的“正式约束”）时，也必然会遇到来自政治权力者的认可障碍，除非其影响力足够改变政治权利者的效用函数。我们看到，缺少富有改革思想的权力支持，是几种全面改革方案最终在中国20世纪80年代失败的主要原因之一（张维迎，2003）。
我们认为，诺斯的制度变迁理论中的新古典方法论的运用，对乐于建构数理模型的经济学家来说，提供了很好的施展空间。樊纲先生正是利用诺斯提供的这一制度选择过程中的成本——收益分析方法，从新制度的实施成本和摩擦成本角度，论证了中国的渐进式改革方案的合理性（樊纲，1993，1997）。然而，樊纲先生只为我们展示了分析模型的基本框架，他更多的是采用了经验性假说，并没有真实数据充实其模型。我们认为，由于交易费用本身度量上的困难，以及中国改革的时间跨度有限和连贯性不强造成的统计数据的可获性差，建构中国制度变迁的完整的计量模型是有难度的。因此，沿着诺斯的理路进一步深入，所迫切需要的资料是修改规则和相应的执行机制的（相对的）交易费用的数据计量。对此，诺斯本人曾再三要求考虑对国家会计的整个体系进行一次全面的修正（奇默尔曼，2004）。然而，持反对意见的中国经济学者认为，在中国所有那些被提出的改革方案，那些试图实施但以失败而告终的改革措施，以及那些已经成功实施的改革，都是在中央计划体制下复杂政治势力的结果，而不是简单地应用抽象经济学模型所能得到的（张维迎，2003）。
从新近的文献资料来看，越来越多的中国经济学者（韦森，2001，张维迎，2003，周小亮，2003，熊德平，朱银芳，2003，等）都倾向于认为，制度变迁只能是一个自发演进的过程，不可能是人为设计的结果，任何人为设计的改革方案，都不可能超越制度变革本身的演进逻辑。他们正寻求制度变迁的另一种思径取向——演进理性主义，来研究中国的制度变革。
2、对哈耶克的理论的再认识
在对从整体上设计和建构社会经济制度的做法以及其方法论基础即建构理性主义进行尖锐且深刻的抨击的同时，哈耶克发展并进一步弘扬了源自英国自由主义传统的演进理性主义，并在此知识论基础上建构了他的自发社会秩序理论的宏大分析框架。尽管直到目前为止，无论在西方还是东方学界和世人中还较少有人对哈耶克的这一自发社会秩序理论以及其社会经济分析中的演进主义的分析理路真正领略和予以认同，但这一理论及分析理路对人类社会历史进程洞悟之深，意义之远，世界历史已经并将继续给予其公正的评说。更为重要的是，用哈耶克的这一理论和分析理路来反思当代中国社会尤其是二十余年来的经济改革的历史进程，对理解和引导未来中国社会制度发展的路径选择也不无裨益（韦森，2001）。
中国自1978年以来二十余年的经济改革的巨大成就，尤其是中国在改革初始阶段农村改革的巨大成功，从某种程度上可以说是哈耶克所洞察出来的自发社会经济秩序的型构机制及其背后的逻辑力量的一个印证和展开。众所周知，中国前十年改革的举世瞩目的成就，是以农业改革的巨大成功为起始点并以此为基础而展开的。因为，正是农村改革的巨大成功，才为中国全面的经济改革（包括所谓的城市改革）铺平了道路，打好了基础，或者说创造了宽松的改革环境。相比之下，俄罗斯和其他独联体诸国的经济改革之所以陷入目前的困境，就在于它们没有像中国这样有一个自发萌生、逐渐演进并迅速扩展的农业经济制度的巨大成功在前面铺路。客观地说，由于前苏联的国有化比例远高于中国，其体制外的改革的空间非常有限，且不可能影响到整个经济体制结构的变化，因而很难像中国一样萌发出体制外的制度变迁方式。正是中国农村成功地生发和扩展了土地承包责任制，使得中国前十年改革获得了伟大的成功。然而，这种土地承包责任制并不是中国经济学家们所刻意设计出来的“经济秩序”，亦不是中国政治家的“制度创新”的结果。我们从中国经济改革历史中得知，中国农村土地承包责任制的出现，从而型构而成中国农业的一种经济秩序形态，完全是基层农民顶着各级政府的压力而自发地型构并在全国范围扩展开的，或者用哈耶克术语来说，中国农村的土地承包制完全是一种“自生自发地型构与扩展的”社会经济秩序。另外，值得一提的是，在80年代中国经济改革的历史过程中，政府的政治家所提出的“摸着石头过河”（trail and error procedure）的改革思路，其精神底蕴，恰恰又似乎与哈耶克一生尽其全力所弘扬的人在社会经济秩序的型构、演进与变迁（包括改革）中的有限理性这一理论是相通的。也就是说，在当今中国经济制度的演进与变迁中，仍有人们（包括政治家们）理性不及的诸多因素与方面。
从90年代初到现在中国经济的高速增长，仍然可以被视作为哈耶克所洞察出来的“自发社会秩序”之型构的逻辑力量的现实展开。事实上，从1982年以来，中国经济就一直基本保持在一个百分之八以上的速率高速增长，尽管其间遇到了金融危机的冲击。这是一项举世瞩目的成就。这一速率曾使一些西方局外人（包括经济学家们）困惑不解。中国经济高速增长的动力源在哪里？我们认为，除了巨额的外资流人和三资企业外，90年代以来中国经济高速增长的动力主要来自个体经济、自营经济、乡镇工业和各种各样的非国有经济。而这诸种个体经济、自营经济和产权关系尚不清晰的乡镇企业，是在政府放宽政策、减少管制，从而为之创造了一个型构与扩展的宽松环境的社会条件下自生自发地型构与发展起来的。而这一部分经济形式的生发与成长，就构成了这一时期中国经济高速增长的动力源。这种个体经济、民营经济和乡镇企业经济的生长与发育，无疑又是哈耶克的“自发社会经济秩序”之型构机制背后的逻辑力量在当今中国社会转型过程中的现实展开（韦森，2001）。另一种观点认为，地方分权政策导致了地区之间的竞争，而地区之间的竞争引发了90年代的民营化浪潮（张维迎，2003），从而带来了经济在自发的制度型构力量推动下的高速增长。
综观二十余年来中国经济改革的历史轨迹，可以看出，这一改革时期本身，就可以归纳为中国社会经济体系内部的自发型构的社会经济秩序的出现、型构、成长和扩展而在过去的行政控制经济时期为人们所刻意设计出来的社会经济秩序的衰微、缩小和弥散这样一种历史过程。简单来说，中国经济改革的二十余年的沿革史，就是哈耶克所辨识出的“自发社会经济秩序”在中国经济体系内部的型构与扩展史。而邓小平和中国经济改革的政治家们的一个巨大历史功绩，就在于他们放开了政府对中国经济体系内部的诸种自发社会经济秩序的控制、管制与压制，为其创造了一个宽松的型构与扩展的社会环境。（韦森，2001）
三、渐进式改革的政府主导逻辑
我们注意到，尽管诺斯的工具理性主义和哈耶克的演进理性主义在对制度变迁的认识上存在着重大分歧，但诺斯在关于信仰结构、路径依赖和文化重要性的论述时，特别是在涉及到社会制度中的非正式约束的演变路径时，却采取了一种演进理性主义的分析思路，从而趋同于斯密和哈耶克在社会制度分析中的思径取向，得出了渐进式的制度变迁逻辑。而这种渐进式的制度变迁正是中国的特殊的制度背景下决定的制度变迁路径选择的事实。恰恰是这种渐进式改革的现实，又必然要求借助政府强制性介入的制度变迁方式。
我们认为，体制改革本身意味着利益的重新分配和安排，即打破旧有的利益格局。在渐进式改革的逻辑中，对旧有利益格局并不是一次性打破，而是分阶段进行。这就造成了在每个时点新的利益安排都要面临与旧的利益格局共存。由于渐进式改革的时间跨度大，进程慢，这种混合的格局会存续相当长的时间，使之两部分实现“共容”，从而形成了一个过渡性利益格局，并造就一批从这种非均衡体系中获利的既得利益集团，他们将成为制度变迁的严重阻力，将制度变迁拖入长期非均衡的封闭路径中。面对既得利益集团存在的制度构成，新的自发型构的制度安排由于缺乏强制力手段，往往会选择“妥协”，因此导致制度效率的降低，或者完全被旧制度“同化”，出现所谓的“体制复归”。这样看来，纯粹依靠市场的自发力量推动，在渐进式改革的逻辑下，是缺乏效率的。而政府由于其合法地具有强制力，当新的制度安排与旧制度发生抵触时，它可以进行有效的强制性干预，或者利用其完备的官僚体系使新制度强制性合法，从而覆盖旧制度，改变“锁定”状态。
我们认为，一旦中国因其初始条件启动了渐进式的制度变迁路径，政府的作用就不可忽视了。当自发的市场力量导致利益目标分散时，政府能有效地聚合各种价值取向，平衡利益冲突，进而减少改革的成本，使市场化进程顺利推进。
我们可以形象地认为，“双轨制”是新旧利益格局并存的方式，因为双轨制的主要特征之一，就是尊重在旧有体系下形成的各个利益团体的现状，而“并轨”则是政府的权利强制的结果。我们注意到，“双轨制”的一个基本逻辑就是允许自发型构的新制度安排在不对旧的利益格局构成本质性影响的前提下合法地获取制度外的收益。因此，“双轨制”长期以来，被认为是中国体制改革的成功的典范之作，它较顺利地解决了旧有体制对新制度的激烈排斥而有可能造成改革失败的问题。然而，在“双轨制”下，新制度并不能完全脱离旧体制独立运行，它必然要与旧体制发生各种交易行为，但旧体制不会对新制度进行有效的支持，从而降低了新制度运行的效率。一个最为典型的例子，中国的单一国有银行体系的资金投放主要倾向于国有经济，而非国有经济（尤其是民营经济）的发展得不到国有银行体系的有力支持，在民间融资尚未被有关法律认可的情况下，非国有经济的发展资金非常有限（阎伟，1998），从而降低了其效益。更重要的是，由于“双轨制”的存在，产生了大量可供相关权力人或集团追逐的“租金”，从而造成了寻租行为、腐败现象的泛滥，这在一定程度上引起了公众对新制度的不满，使改革的阻力增大，社会支持程度降低；另一方面，正是这些在“双轨制”下获取大量“租金”的权力人或集团构成了非均衡状态的既得利益集团，他们的存在对制度变迁的推进构成了来自权力层面的巨大阻力。此时，单纯的市场力量已不足以与其对垒。而富有改革思想与热情的最高政策决策集团，甚至可以说是个别远见卓识的政治家，面对“双轨制”在运行中暴露出来的诸多问题，利用政治权力为其提供的合法的强制性手段，以修改或颁布法令的方式实行了“并轨”。我们注意到，虽然即便是这样的政府主导的制度变迁在具体实施过程中也遇到了各种阻力，主要是来自既得利益集团的阻力，但是政府的利益平衡措施以及其权威性还是使成本大大降低了。同时虽然“并轨”也带来了经济和社会的“阵痛”，如1988年的通货膨胀就是因为价格“并轨”的所谓“价格闯关”引发的，但毕竟在“并轨”后一些更“市场”的规则可以更被方便地制定出来，可以认为每一次“并轨”都使得市场进一步完善。
四、政府主导型制度变迁的障碍
我们认为，虽然中国所选择的渐进式改革路径在一定程度上需要政府主导型制度变迁的模式，但其在理论上和实践中的障碍也是不言而喻的。
首先，政府的合法的强制性来源于其权威性。由于信息不对称，权威就是信息相对完备的一方对于信息相对缺失的一方提供信息或凭借其信息优势直接提供方案时的被认可性或服从性。而信息的不对称主要取决于信息的搜寻成本和对信息的感知能力的差异。从信息的搜寻成本来说，即使是最高政府甚至杰出的政治领袖，也并不能无成本地获取他们想要的权威，他们必须搜寻到并掌握大量并非大众化的信息。我们认为，对于信息的搜寻，政府较之其它社会实存虽然具有明显的优势，但是需要搜寻的信息范围越大其成本也相应越大，并且对那些通达渠道障碍的信息的获取，政府也并不一定成本更低。我们也注意到，现代社会发达的传媒体系事实上为政府部分承担了搜寻成本。从对信息的感知能力来说，政府也并不是一个理性超然的存在，它是由“有限理性”的具体个体（政府官员）构成的，即使从整体上也无法超出“有限理性”的局限。由于搜寻成本而导致的信息不完备也属于“有限理性”的范畴。而“有限理性”也正是哈耶克批判工具理性主义时的重要证据之一。即使是具有超凡人格魅力的卡里斯马（Charisma），从客观上来说，也并非理性完备。因此，社会公众就没有理由完全相信政府提供的方案一定是最优的，从而其权威性就有理由被质疑。这样，由于权威性的削弱，政府主导模式所需的合法的强制性也必然会降低。
其次，政府主导型的制度变迁会面临产出最大化与租金最大化这两方面权衡和选择的困难，从而无法顺利地解开“诺斯悖论” （张军，1993）。我们认为，不同的制度主体的目标函数（效用函数）是有差异的。林毅夫（1989）所区分的以初级行为团体的自发行动为特征的诱致性制度变迁和以国家、政府的自觉行动为特征的强制性制度变迁在这一点上明显不同。用新古典的语言可以描述为：前者完全是以经济上的成本——收益比较为出发点，并以超过制度变迁成本的最大收益为目标函数；而后者既考虑经济收益（产出最大化），又考虑非经济收益（统治的最大稳定、政党利益最大的政府垄断租金最大化），只有当产出最大化与租金最大化的综合收益大于成本时，制度变迁才会发生。一个经验性假说是，当存在着高度集权的政体和不完善的政治市场时，制度变迁以掌握最高决策权的核心领导者的偏好及其利益与制度变迁的基本取向两者之间保持一致为前提，而核心领导者的偏好及其利益则单一化为巩固其政治威信，使自己获得最大限度的社会支持。这表明，统治者（政府）的效用最大化并不必然同社会财富最大化相一致，社会财富最大化的目标只是被推进到其对统治者实现自身目标的边际贡献等于零时为止。从而，当考虑到政府所面临的竞争约束和交易费用约束等成本因素时，那种容忍和漠视低效率的制度长期存续的政府不作为，就是可以理解的了。因此，政府主导型制度变迁并不必然拥有长期稳定的动力源。
再次，政府主导型制度变迁主要是从外在制度或正式约束方面作以调整，而相对固着的内在制度或非正式约束是否会对这种调整予以支持也是值得研究的。一些中国的学者认为制度的缺乏引发了诸多社会经济问题，因而急切需要制度构建，而基于制度的普适性认识的制度模仿（郭熙保 胡汉昌，2004）被认为是可选择的节约成本的方式。然而，不同社会和国度的习俗、意识形态、社会资本构成乃至政治文化底蕴的不同而形成的内在制度的差异，会导致相似制度的运行效率的截然不同。一种经验性的假说是，外在制度的推行需要借助内在制度构建的社会制度和文化氛围，外在制度的可执行能力要取决于其对内在制度的兼容性。中国的内在制度特征显然有别于“制度溢出”的先发国。而当政府将引入的被认为是规范的市场制度在国内推行时，如若遇到来自非兼容的内在制度的抵触，政府要么借助暴力特征的国家机器，要么采用渐进式的逻辑在长期中通过“教化”来修正内在制度。我们认为，“双轨制”的运作正是为内在制度的修正提供了时间和利益诱导，为日后的“并轨”准备了必要的制度环境。我们认为，暴力的使用不能具有持续性，而内在制度的修正又是漫长且无法确知其方向的社会自发性过程。所以，强制性的政府制度推进必然遭遇其无法逾越的制度障碍。
最后，需要指出的是，政府主导型制度变迁需要借助完备的政府官僚体系和政治结构，因此，我们看到，在中国市场化改革中，为了保证政府主导的可行性，在经济体制改革时，保留了原有的政府行政体制。这实际上是渐进式的“双轨”理路的延续。然而，从现实情况来看，已启动了“市场”思维的经济体制遇到了越来越多的来自保守于“计划”思维的行政体制的障碍，从而构建的市场体系的效率就必然受损，除非政治体系也进行与经济体系一致的制度变迁。然而，这就无法延续政府主导的逻辑，政治体系的变迁的实效也无从保证。这恐怕是政府主导型制度变迁为自己设置的一个困境。
五、结束语
制度变迁理论研究的工具理性主义和演进理性主义思想路径，对于政府在制度变迁中的主导作用给予了不同的评价，但我们并不能得出其二者绝对肯定或绝对排斥政府主导的简单结论。我们认为，中国改革的渐进式特征，甚至是中国传统文化中对权威特别是对政治权威的惯从性，虽然决定了在市场化的制度变迁的行程中，政府的作用是不可或缺的，然而，具有强烈工具理性思维的政府如何在有效率的“自发社会秩序”的生发与型构中发挥其能动性优势，确保市场化免受波折侵扰，将是致力于中国的制度变迁研究的学者们面临的重要课题。
本文首发于《山西财经大学学报》2005年第3期