晚清财政转型与我国公共生产制度的兴起

                                       

 

公共生产，是指以政府为生产资料所有者的生产方式。在中国，为什么会出现大规模的公共生产制度？一般学者的研究，都将原因归结为新中国领导人所具有的意识形态或所受的经济思想（如经济发展的要求）的影响。思想方面的原因固然重要，但将中国走上大规模公共生产之路，仅仅归结为思想方面的原因，则是肤浅、靠不住的。因为，现实中相互竞争的思想如此之多，新中国建国初期的政府领导人，选择了公共生产这种思想，一定有客观的、甚至当事人都难以切身体会的历史和现实的因素；而且，本文的研究将表明，中国公共生产的发展也并不是新中国才开始的，实际上晚清就已经开始了这一进程，并在民国时期得到加强，很难将这两个时期公共生产的发展归结为思想的原因。

本文打算从国家财政的角度来寻求中国大规模公共生产制度建立和发展的深层次原因。从方法论上来说，这也是站得住脚的。因为对一个国家来说，首要的和最直接的目标毫无疑问是维持政府的存在，也就是说只有财政收入能够维持政府支出的需要时，国家才能维持，其他的一切才能在此基础上展开；从历史上看，政府几乎所有的重大决策，都可以从财政角度寻找到渊源，凡是重大的社会变革都有深刻的财政压力的背景。这种从财政角度来研究国家制度变革和公共政策的选择，往往比其它研究方法更深刻，更有说服力，因而也被众多研究者所注意。熊彼特认为[①]，“从国家财政入手的这种研究方法，在用于研究社会发展的转折点时，效果尤为显著…在社会的转折时期，现存的形式相继陨灭，转变为新的形式。社会的转折总是包含着原有的财政政策的危机”。诺斯在追究西方世界的兴起时也认为，竞争中的民族国家，成败的关键在于统治者面临财政压力时采取的所有权政策不同（诺斯，1999）。华裔学者黄仁宇在他的《中国大历史》等著作中，也多次出色地运用这一方法，来解释中国历史的变迁，认为中国缓慢衰落的历史与“盛唐之后中国再无有效的税收制度打开局面”有关（黄仁宇a，1997）。同样的，以研究中国科技史闻名于世的李约瑟对于历史的变迁，也曾得出类似的结论：“一切靠抽税而转移！”（黄仁宇，1997a，序P5）。

晚清社会，众所周知的是，正处于上述熊彼特所说的“社会发展的转折点”。1840年以后在内忧外患中，晚清社会和晚清财政一再陷入危机，为了维持大一统中央集权制政权，财政结构开始缓慢转型，社会发展也开始转折；特别是1894年对日作战的失败，加重了中国危机，也加速了转型的进程。正是在财政危机和财政转型的基础上，中国的公共生产制度才开始逐渐兴起。在晚清公共生产初兴的基础上，民国政府因财政压力进一步发展公共生产，到新中国，公共生产制度发展到顶峰。

因此，本文寻求中国公共生产制度的形成原因，从晚清财政入手应该是合适的。本文将对晚清财政转型和公共生产制度的兴起进行案例剖析，并结合民国和新中国对这一历史的延续，来验证前述大规模公共生产制度在中国产生，很大程度上可以归结为财政原因的观点。当然，财政并不是中国公共生产制度兴起的唯一原因。

 

一、清末财政危机与财政转型

 

1、           清末财政危机不断加深

鸦片战争是晚清财政发生危机的开始。在战争以前，主要依赖于田赋收入的清朝政府财政尚能维持，政权也因此稳定。表现在财政收支上，每年都能有所结余。但战争一爆发，军费、赔款立刻使清朝财政显露出固有的弱点（主要岁入田赋没有什么弹性），陷入危机之中。如下表1所示，从战争爆发的道光二十年（1840年）到道光二十九年（1849年）九年时间里，只有一年财政结余。常年财政收支的紧张状况，还不足以显示鸦片战争后十年内清朝财政问题的严重性。除常年财政亏空外，十年间还有例外支出8000万两，盘查省库等亏空1543万两。（周育民，2000，P69）

表1  道光二十年至二十九年常年财政亏空表

                                                单位：两

年份	结余	年份	结余
道光二十年	+230068	道光二十五年	-1203610
二十一年	-1744125	二十六年	-64529
二十二年	-1434750	二十七年	+802848
二十三年	-2640375	二十八年	-949778
二十四年	-1487840	二十九年	-2443891
合        计		-10935982

资料来源：周育民，2000，P67

太平军起义（1851—1864）爆发后，清政府军费开支激增，税源大量减少（税收的重要来源地长江地区成为战区），财政危机更加严重。1821至1834年，户部平均库存银两为二千万两，1850年下降到不足200万两，而下表2显示，在1853至1858年间，户部结存的银两竟然只有10万两左右，1858年更降到5万两。

表2  1853年——1858年户部银库结存实银数

年  度	银数（两）	年  度	银数（两）
咸丰三年	118709	咸丰六年	91951
咸丰四年	126406	咸丰七年	105230
咸丰五年	114238	咸丰八年	50432

资料来源：周育民，2000，P147

甲午战争及对日赔款，将本已得到一段时间恢复的清政府财政，再一次推向危机之中。由于户部档案被八国联军战火毁灭，难以得到较可靠数字，只能用当时掌管海关的英国人赫德的调查数据。数据显示，1895至1901年期间，清政府岁入总数约为8800万两白银，而岁出为10100多万两白银，每年亏空高达1300万两。1894至1899年5年间户部库存白银，除1897年外，有四年大大低于1894年之前的储银水平，1898年户部储银不足40万两，只有1891年的36.5%（周育民，2000，P315—317）。当时的财政危机状况可见一斑。

八国联军侵华战争，把清政府财政推向崩溃的边缘。庚子赔款总额高达4.5亿两，39年本息共计9.8亿两。1903年清财政收入为10492万两，支出13492万两，亏空额达3000万两；1910年预算收入为2.97亿两，支出为3.39亿两，亏空额达4169万两，比1903年又增加了1000万两（周育民，2000，P384）。

2、财政结构转型

晚清财政一次次遇到危机，迫使清政府不断去寻找财源，弥补亏空，维持大一统中央集权政权的存在。在这一过程中，清政府财政结构开始慢慢转型，财政收入出现明显的增长，从鸦片战争后年收入四五千万两增长到70年后的年收入白银3亿两。这一增长当然不可能是由田赋等传统收入形式（1885年的田赋收入只比1849年增长了23%，几乎已经是极限）带来的，而是开辟了其它较现代的收入来源，晚清财政开始了痛苦的现代转型。下面按时间顺序，依次来考察清政府应付财政危机的办法和财政结构的转型。

鸦片战争后的财政危机，清政府弥补亏空的方法是大开捐输事例（卖官鬻爵）和要求商人报效捐款，来暂时挽救财政危机，所得收入弥补了亏空总额的一半多（55.5%）。但显然，这些临时性的措施，只能在短期内奏效，不能解决根本问题，还会带来吏治的腐败和社会风气的腐化。1848年开始对传统财政收入中的票盐制度、地丁钱粮和漕政进行整顿，也因种种原因半途夭折。这十年间，有些现代气息的是，来自于商品进出口贸易的关税收入，在财政收入中的地位越来越重要。关税收入1843年之前，税额很小，基本上归地方政府和征收者支配；1843年之后，大部分收归中央，到 1850年前后，已超过300万两，约占清政府财政收入的13%（周育民，2000，P238）。

太平军起义期间，政府应付财政危机的措施主要有：捐输、铸发大钱、举债、创办厘金。捐输是老调重弹，在1851年开捐时确实增加了不少收入，但此非长久收入，两年后就锐减至可有可无的地步。铸发大钱，实际上是收通货膨胀税，严重损害经济，受到商民抵制，1853年开铸，1859年就被迫基本上停止。政府举债（以外债为主），虽古已有之但确实罕见，是晚清财政中的新事物[②]。但清政府发行的内债，大多伴随着勒索和摊派，只能救一时之急，始终在收入中不占重要地位，也激化了社会矛盾。而且债务毕竟是需要归还的，其收入只能救急，不能长期依靠。属于晚清财政收入中的创新形式是在1853年创办了厘金，一种针对内贸、值百抽一（税率1%）、在过关卡时征收的税。厘金和关税，这两种针对商品贸易的税收，一起形成了甲午战争前清政府新的财政收入形式，如表3所示，其地位，已与田赋收入基本相同。用1885年的数据，对比于太平军起义前的1849年，就可发现1849年田赋（地丁杂税）实征数为26322672两，占财政总收入的绝对地位，为73.11%，关税（此时无厘金）实征数为4724963两，只占13.13%；到了1885年田赋的绝对数额增长了23%，而厘金关税绝对额增长了5.4倍。厘金和关税，支撑了此一时期财政的危局。

表3  1885年至1893部分年份财政收入结构

                                                         单位：两、%

年份	田赋	比重	盐课	比重	厘金关税	比重	杂项收入	比重	总计
1885	32356768	41.97	7394228	9.59	30186820	39.16	7148645	9.27	77086561
1887	32792627	38.94	6997760	8.31	38724828	45.98	5702179	6.77	84217494
1889	32082832	39.73	7716272	9.55	34300609	42.47	6662236	8.25	80762049
1891	33586552	37.45	7172430	7.99	37092011	41.36	11833865	13.19	89684958
1893	33267852	40.03	7679828	9.24	33922857	40.82	8239464	9.91	83110101

资料来源：周育民，2000，P239

甲午战争后的清政府，应付财政危机的只有向外国三次借款、在国内息借商款、压缩开支、整顿财政（将一部分地方财政权收归中央）等办法，除了息借商款这种开始有些正规的内债形式有点新意，已无新招可支，惟有加重钱粮徭役，造成民怨沸腾。庚子事变之后，面对严重的财政危机，清王朝除了以关税、盐税为担保大举外债之外，几乎所有重大的筹款措施，都是通过向地方摊派进行的，而地方只能再向老百姓搜刮。财政危机带来严重的社会危机。清朝的灭亡，财政的破产肯定是重要的原因。

3、公共生产的兴起

如前所述，晚清政府在财政危机的压力下，财政收入不能再依靠传统的收入形式，为了维持政权的存在，越来越转向依赖于商品贸易的厘金和关税，开始具备了一些现代的因素[③]。这一点，与西欧国家近代化过程中财政结构转型的轨迹是相似的。如果清政府能象西欧国家那样，为了不断地扩大以现代税收为主要形式的财政收入，转向积极扶持私人工商业的发展，那么就可以成功地实现中国社会的现代转型。但是，现代税收必须建立在一个健康的工商业经济上，私人工商业经济发展，需要具备一系列的前提条件，首先必须具备的是以法律限制政府征税的权力，以保障私人财产，如此这般才能使个人努力得到的私人收益率接近于社会收益率，才能激励和支持个人创业的努力；其次国民经济必须具备足够的服务性质的部门，包括交通、通信、保险及律师等等，这样政府大规模的举措，才有民间组织作第二线、第三线的支持，成为一种健全的机构（黄仁宇，1997b，P159）。更重要的是，在国家与公民之间，要有中层机构，即一般社会学家所谓的市民阶层，能够拥有与政府谈判的能力，约束政府无限征税的权力。要具备这些中国历史上几乎没有的东西，恐怕需要相当长一段时间的引进和吸收。清末修律和宪政运动，正是在这一背景下发生的。可是，当时内忧外患的环境难以提供很好的历史机遇，腐败无能的满清政府，也不可能完成这个引进吸收的过程。

在传统财政收入形式不可靠、现代税收形式不可得的情况下，晚清政府不得不开始自己出面创办较现代的工商业。传统中国的公共生产（官产、官办手工业）由于经济剩余少、效率差，始终处于较低的水平。清代末期，能产生大量经济剩余的西方工业[④]的引进，为清政府提供了获得财政收入的另一条途径。清后期提出“富国强兵”的口号，强兵主要是用新式武器装备军队，富国的举措主要就是创办各种公营企业，包括军事工业和民用工业。清政府首先创办的是军事工业企业。举办军工企业，固然考虑到国防安全，但更多的考虑是，节约从西方国家采购枪炮弹药的费用（节约财政支出），或者说获得以实物形式表现出来的财政收入。这一点，从当时曾国藩、李鸿章等人极力主张办军工企业的奏折中可以看出。19世纪60年代到90年代，先后创办了诸如上海炮局、安庆军械局、上海江南制造总局、福州船政局、天津机器局等。19世纪70年代开始从举办军事工业转向民用工业，兴办了举办铁路、轮船、电报、邮政、冶金、纺织、面粉、缫丝等轻重工业。这些民用工业企业的收入，直接形成国家财政收入。据统计至宣统初年，铁路通车上万里，其年收入为2000万两，邮政年收入600万两，电报事业每年收入在三四百万两。

可见，在财政危机和维持大一统政权的压力下，晚清财政结构转型的结果是越来越依赖于政府出面创办工商企业取得企业收入。但是，由于公共生产企业的低效率、没有专卖制度（计划经济）的配合以及历史已不给晚清政府时间等原因，公共生产并没有在清末政府财政收入中占据重要地位。

 

二、民国公共生产的发展

 

晚清财政转型促成了公共生产在中国的兴起，继续公共生产事业的是民国政府。孙中山的思想中，早就有把国有企业收入作为财政收入重要组成部分的想法，提出 “国家一切大实业，如铁道、电气、水道等事务皆归国有，不使一私人独享其利”。[⑤] 北洋政府时期，政权更迭频繁，公共生产没得到什么发展，孙中山也没有条件将其思想付诸实践。在国民政府定都南京之后，公共生产才能在晚清的基础上进一步发展，其主要原因仍然是财政压力。

由于内战和抗日战争，国民政府的财政始终处于极其困难的状态，如表4所示，抗战前10年年年赤字、有5年财政赤字数占当年财政支出的三分之一以上。表5显示，抗战时期的国民政府，除1945年外，几乎每年赤字数都要占当年财政支出的60%以上。

表4  1927—1936年国民政府财政赤字比重

                                       单位：%

年度	赤字数占财政支出的比重	年度	赤字数占财政支出的比重
1927	48.7	1932	13.3
1928	19.4	1933	19.2
1929	18.7	1934	46.9
1930	30.3	1935	61.6
1931	19.0	1936	31.7

资料来源：黄天华，1999，P413

表5  1937—1945年国民政府财政赤字比重

                                       单位：%

年度	赤字数占财政支出的比重	年度	赤字数占财政支出的比重
1937	61	1942	77
1938	73	1943	65
1939	74	1944	77
1940	74.9	1945	47.1
1941	86.9

资料来源：黄天华，1999，P414

始终处于危机之中的国民政府财政，其收入主要来自于赋税、公债和其它收入三大类。从形式上看，从清末开始的中国财政结构转型已基本完成，田赋收入为财政收入主要形式的历史彻底结束。在国民政府前期，赋税主要包括关税、盐税和统税（一次性货物税，取代了厘金），结构上基本上延续了晚清政府财政的形式；1936年之后开征所得税等直接税，其收入逐渐增加，在财政收入中的地位也不断上升，特别到抗战结束之后，成为仅次于货物税的第二大税种。公债则大量发展，但内债赖债不还、拖延、少付和利用恶性通货膨胀降低债务价值现象时有发生，以至于政府债信扫地，某种程度上这也遗传自晚清政府。

值得注意的是所谓的其它收入，主要包括的是专卖和统购统销收入，主要用于弥补战时财政的恶化。1941年对盐、糖、酒、烟、茶叶、火柴六项消费品试办专卖，规定专卖品由政府统一生产、征购分销的办法，不再课税。专卖收入1942年在国家税收总收入中占48.5%，1943年占四分之一强。统购统销指的是，国民政府以低价甚至低于成本价统购部分商品，再以高价统销，来获得财政收入，补充战时财政。以今天的眼光看，专卖、统购统销就是计划经济的雏形，是传统盐铁专卖制度的新发展，之所以能发挥大作用，是因为这时候的商品，经济剩余比传统社会的商品要高，国民政府对社会的控制能力比以往朝代要强。专卖和统购统销制度，给国民政府带来了过去王朝政府所无法获得的大量财政收入（当然也和总体经济发展有关）。

不仅如此，国民政府还直接建立了大量的公共生产企业，其中主要的是以官办的四行二局（中央银行、中国银行、交通银行和中国农民银行、中央信托局和邮政储金汇业局）来垄断金融业，并以此为基础，渗透到各经济部门，垄断进出口、交通运输业，控制工商业，所取得的收入形成了国家财政收入和四大家族的私人收入[⑥]。特别是抗战后将大量敌伪资产接收为国有资产，其售价和营业利润两项收入，1946年为7938亿元，占国民政府关税盐税直接税货物税四税预算收入的127%，1947年为34133亿元，占四税预算收入的102%（黄天华，1999，P432-441）。

以上可见，国民政府时期，税收收入和公债收入并没有提供稳固的财政基础，财政上已严重依赖于专卖和公共生产的收入。值得重复的是，当某种商品的生产或销售的经济剩余比较高、政府对社会的控制能力比较强的时候，采用政府办企业和专卖制度，将可能取得比较多的财政收入。这一点，传统中国已经认识到，但条件不具备；在清朝后期，西方工业企业引进之后，条件开始逐步具备，在财政压力下，清政府及继承清政府的国民政府，因无法保证现代税收条件，不能完全依赖于税收的增长，开始了逐步依靠以公共生产与政府专卖来获取企业利润和超额盈利、扩大财政收入的新途径。

 

三、新中国公共生产的高潮

  

 以上说明，新中国领导人实行大规模公共生产，有深厚的历史渊源和深层次的社会经济、财政发展的原因，并不仅仅是某一先哲的天才想法，更不是当时领导人一时的心血来潮。

举办公共生产以取得财政收入，对中共领导的政府来说，也有切身的在根据地时获得的经验。陕甘宁边区的财政收入曾一度依赖于国民政府所给予的外援，其比重1937年为77.2%，1938年为51.69%，1939年为85.79%，1940年为70.5%，四年平均为82.42%。但是从1941年起，基本上失去了这项外援。边区政府为了克服严重的困难，由军队、机关从事生产自给，创办公营企业，发起有名的“大生产运动”。自给收入与公营经济的收入在财政收入中的比重，1943年至1945年三年最多达76%，最少也有41%（左春台、宋新中，1988，P9-P16）。这种直接的经验，加诸历史传统的影响，又接收了大量的国民政府资产和企业的现实，再配合当时对农村和城市的全面控制能力，建国后的领导人，选择以公共生产加计划经济的制度来取得财政收入，是顺理成章的事情。公共生产与计划经济制度在中国的形成，与晚清以来历届政府为了维持生存，不断寻求可靠的财政收入来源是分不开的[⑦]。

公共生产加计划经济制度，使新中国政府垄断了几乎所有商品生产、销售和定价的权力，公共生产的盈利得到了保障，大一统的中央政府，因此掌握了空前的财政资源。据估算，十九世纪后期清政府的财政收入约占国民生产总值7.5%，其中中央政府的财政收入占国民生产总值的3%（费维恺，1985）。国民政府在1930年代，各级政府的财政收入总和约占国民生产总值的5%-7%（Rawski,1989:23）。而1954年，新中国政府的财政收入约占国民生产总值的30%（Naughton，1992）[⑧]，该比重远远超过数千年来中国历届政府的财政收入比重，大一统的中央集权制也从来没有获得如此多的财力支持。表6显示了新中国建国初期公共生产（国营经济）向国家提供的财政收入在整个财政收入中所占比例不断增大的趋势，表7则说明了国有企业直接上缴的收入在财政收入中的比重也在不断提高。这两个表格的内容，说明了公共生产对财政收入的贡献，也基本证实了本文所描述的财政与公共生产制度的发展趋势。

表6 国家财政收入构成的变化（以收入为100）

年份	国营经济	公私合营经济	集体所有制经济	私营经济	个体经济	其他
1950年	33.4	0.4	0.3	30.2	34.5	1.2
1951年	47.8	0.8	0.5	28.0	21.7	1.2
1952年	58.1	1.1	1.2	19.6	19.0	1.0

表7财政收入分类比重（以收入为100）

年份	国营企业收入	工商各税	农业税
1950	13.4	45.8	29.3
1951	22.9	44.6	16.3
1952	31.2	38.5	14.7

备注：1、国营企业收入包括利润和应上缴的折旧金

      2、三种收入合计不等于100%，因为尚有债务收入和其他收入未列。

资料来源：左春台 宋新中1988  P140-P141

 

四、结论

 

本文回顾了我国公共生产制度在晚清财政转型背景下产生、在民国得到发展、在新中国达到高潮的历史，从这一段历史可以引出以下几点结论：

1、清末以来历届政府始终面临的巨大的财政压力，是推动各项制度变革和社会变迁的重要因素，也是我国公共生产制度形成和发展的重要推动力量。

2、建立和巩固公共生产制度，并为财政提供较可靠的收入来源，需要具备一系列条件，如能产生大量经济剩余的西方工业企业的引进、配合公共生产企业生产和销售的专卖制度的建立、政府对城乡控制能力的加强等等。这些条件是逐渐具备的，到新中国建立时才完全具备，公共生产制度也就此达到高潮，成为新中国生产方式的特征。

3、公共生产制度为新中国提供了前所未有的巩固的财政支持，它的盈利状况也因此影响政府的财力状况。这预示了1978年后，因公共生产的盈利不再能提供财政收入的稳固基础，不得不改革公共生产和计划制度，其它重大改革也就此发生和发展。

4、现代税收必须建立在一个健康的工商业经济上，而工商业经济发展，需要具备一系列的前提条件，首先必须具备的是以法律限制政府征税的权力，以保障私人财产，如此这般才能使个人努力得到的私人收益率接近于社会收益率，才能激励和支持个人创业的努力。这些条件在传统中国是不具备的，未来中国的财政收入，如果要建立在现代税收的基础上，就必须创造这样的条件。

 

 

参考文献

1、             何帆.为市场经济立宪[M].北京：今日中国出版社，1998年.

2、             道格拉斯·诺斯，罗伯特·托马斯.西方世界的兴起[M] .北京：华夏出版社，1999年.

3、             黄仁宇.中国大历史[M].北京：三联书店，1997年a.

4、             黄仁宇.赫逊河畔谈中国历史[M].北京：三联书店，1997年b.

5、             周育民.晚清财政与社会变迁[M].上海：上海人民出版社，2000年.

6、             黄天华.中国财政史纲[M].上海：上海财经大学出版社，1999年.

7、             左春台，宋新中.中国社会主义财政简史[M].北京：中国财政经济出版社，1988年.

8、             费维恺.1870-1911年晚清帝国的经济趋向，载于剑桥中国晚清史[M].北京：中国社会科学出版社，1985年.

9、             刘守刚.公共生产的财政根源[J].财经文丛.2000，（4）.

10、        Thomas Rawski. Economic Growth in Prewar China[M].Berkeley: University of California Press,1989.

11、        Barry Naughton. Implications of the State Monopoly Over Industry and Its Relaxation[J]. Modern China, Vol.18 No.1, January 1992.