农村经济发展已进入关键阶段。一方面，农民收入的长期低迷需要农业结构的重大调整才能得到根本解决，另一方面，地方财政困难和农民负担沉重，必须依托地方非国有经济的发展来培植新税源。这两方面的求解，除了地方政府和农民主动进行面对市场的结构调整和体制改革外，更离不开金融支持。 　　但是，金融机构由于过去的体制问题，已陷入不良贷款奇高和本身经营亏损状态，随着银行商业化改革后贷款政策的收紧，地方要获得金融支持就更为困难。因此，地方经济发展与金融间的关系陷入两难境地，需要进行大的宏观政策调整。 　　本报告不奢望提出“战略性”的政策方案，仅将我们在A县、B县和C县调查中所了解到的实况作一白描，以为政策的制定提供实感。A、B、C是分属我国中部地区三个不同省份的农业县，兹隐去真名。 　　农村金融资金净流出 　　（一）商业银行：存多贷少，存款上存 　　调查发现，1990年代中期后，几大商业银行在县域内的金融活动非常一致：即在收缩战线（压网点、减人员）的同时，都将主要业务放在吸收存款上；与之对应，贷款业务越来越少。各基层行将吸收的存款上存到上级银行，靠从中的利差来维持基层行的运转。 　　C县近几年各商业银行存款稳步增长。1996年后，每年增速在8％以上，2000年底存款余额达14亿元，比1994年增长了2.1倍，其中居民储蓄存款近12亿元，平均增长30％，2000年底比1994年增长了3.7倍。 　　其中，建行到2001年9月底存款1.81亿元，其中储蓄占1.17亿元；工行到2000年底存款余额为1.9118亿元，比1994年累增8779万元；中行到2001年9月存款余额为1.22亿；农行存款自1994年后每年以50％的速度增长，到2001年10月底存款余额为4.3亿。但此后各项贷款增幅缓慢，甚至出现负增长。 　　目前，各行多存少贷，存款上存，使现金流入大于投放。C县1994年投放现金4900万元，1995年后都是货币回笼，其中1998年回笼6827万元，到2001年9月达2.8亿元。该县中行每年上存6000万元。 　　基层行反映：之所以出现这种状况，主要是因为贷款权限上收，信用环境变紧，贷款责任制的实行使信贷人员产生“宁可不贷，不可错贷”心理。银行经营以经济效益为主，对项目的选择更加谨慎。另外，企业效益不好，可选投资项目少，也使贷款投放增量减少。 　　B县情形亦是如此。除在地方金融活动中处于龙头老大地位的农行还有一定贷款业务（2000年底存款为3.36亿元，贷款为4.4029亿元）外，其它商业银行情形大不一样：在剥离不良资产后，工行存款为２.2亿元，贷款为7000万元；中行到2001年8月底存款为1.38亿元，贷款仅1815万元。 　　B县金融机构和C县一样：在农村吸收存款后，绝大部分存款都上存到上级行，给当地的贷款极少，如2001年工行存款上存486万元，向下贷款仅268万元；农行存款上存2846万元，向下贷款仅1454万元；中行存款上存2942万元，向下贷款仅530万元；建行存款上存960万元，向下贷款仅170万元。 　　（二）信用社：存多贷少 　　在商业银行“统一”采取“多存少贷”政策后，农村信用社的金融支持作用就越发重要了。1996年后，信用社与农行脱钩，其职能定位为“以农为本，为农服务”，是农村金融支持的主要机构。像B县，全县90％以上农业贷款都来自信用社，农户和农业结构的调整也从中受益。在B县农业贷款中，80％以上是农户，只有少量贷给农业企业，还有少量资金贷给养殖、加工和花卉专业户；在农户贷款中，小额贷款占60％以上。 　　即便如此，信用社存多贷少的局面依然没有改变。2001年8月底，B县农村信用社存款达6.4亿元，贷款仅5.2亿元，贷存差为1.2亿元；2001年9月底，C县农村信用社存款达3.0794亿元，贷款仅1.7719亿元，贷存比为57.5％；2001年5月底，A县农村信用社存款为7.5亿元，贷款余额仅4.5亿元。 　　（三）邮政储蓄：农村资金外流管道 　　除商业银行和农村信用社在农村形成存多贷少局面外，邮政储蓄也是县域资金外流的主要管道。作为解决邮政系统“扭亏为盈”举措之一，国家允许邮政系统开办储蓄业务，通过吸收存款与存款上存的利差来盈利。邮政储蓄资金上解央行，央行付给邮政储蓄的年息为4.6008％，而邮政储蓄付给储户的年息为2.2508％，邮政储蓄与央行分享2.35％的利差。 　　邮政储蓄使地方资金大量外流。调查发现，C县邮政储蓄2001年前10月吸储存款2.6亿元，B县邮政储蓄2000年吸储存款1.6亿元，A县邮政储蓄2000年吸储存款2.8亿元。这些存款全部上解央行，对地方经济发展没有好处，地方政府对此怨气很大。 　　从以上资金流看，三县各商业银行与信用社存多贷少，外加邮政储蓄只吸储，然后上解存款吃利差，导致县域金融资金严重外流。 　　商业银行亏损严重、惜贷盛行 　　（一）各商业银行处境艰难 　　各商业银行停止或减少对地方的金融支持，有现实原因，即这些银行处境艰难，主要表现为高比例的不良贷款和经营亏损。 　　1高比例的不良贷款 　　2001年8月底，B县各商业银行与信用社不良资产（不含农发行）达6.06亿元，占总金融资产60％以上。其中，农行到2001年6月末，不良贷款余额为29775万元，占各项贷款总额的69.42％；建行自1998年开始，三年来共核销、剥离3800万元，即便如此，该行仍有6000多万元不良贷款，其中540万元全部呆滞；工行有70％属于不良贷款，如按五级分类，更高达90％；中行在该县算小行，不良贷款也有1000万元。 　　C县不良贷款率相对好些，但也不低。到2001年第三季度，工、农、中、建四大行不良贷款余额为2.3亿元，比例是42.9％，这还是在剥离后的比例，剥离前也高达60％，其中，农行剥离近7000万元，中行剥离790万元，建行剥离700万元。到2001年，建行不良贷款3147万元，不良贷款率为30％，还在继续恶化；工行去掉剥离，还有36％，共6016万元不良贷款；到2000年末，农行不良贷款1.2428亿元，占55.79％。 　　A县状况更令人担忧。到2000年12月底，工行不良贷款为4.7亿元，到2001年5月底为5.6亿元，且情况还在恶化。建行原有1.6亿元不良资产，2000年已全部剥离，其中A类（逾期）2665万元，B类（呆滞）5068万元，C类（坏账）958万元。截至2001年5月末，农行常规贷款余额74873万元，不良贷款余额53887万元，占比71.97％。 　　2金融亏损严重 　　从银行营运状况看，高比例的不良贷款使它们陷于艰难困境。B县整个金融机构处于年年亏损状况：1998年亏损2144万元，1999年亏损1818万元，2000年亏损2111万元，2001年前8个月亏损1736万元。其中，信用社是亏损累计，达4000多万元，其它行则是上划后的数额。 　　C县银行情形也是如此。1994～2000年共7个年份，仅1年盈利，其它年份全部亏损。建行1998年亏300多万元，1999年亏280万元，2000年亏160万元，2001年亏100万元左右。 　　农行2000年常规加专项亏损200多万元，到2001年才有适当盈利。 　　A县亏损更为严重。工行自1998年迄今亏损1亿元，建行1997～1999年累计亏损5000万元，到2000年当年才持平。 　　3政策贷款与逃废债的后果 　　从B县农行不良贷款构成分析，占比较高的行业有：（1）农发行划转的棉花附营企业贷款9379万元，全部形成不良贷款，占该行贷款总额的21.87％。三家棉花附营企业贷款已全部停止付息，其中某棉纺织厂恶意逃废农行贷款本金8490万元，拖欠利息1100余万元；（2）供销社贷款7291万元全部形成不良贷款，占该行不良贷款总额的24.49％。截至2000年末，全县供销社系统停止归还贷款本息，拖欠本金7291万元，累计拖欠利息2210万元；供销社系统还有5个公司借企业改制之机恶意逃废农行贷款5377万元，占供销社贷款的72.7％；（3）农发行划转的粮食附营企业贷款4519万元，全部形成不良贷款，占该行不良贷款总额15.2％。 　　农行历来承担了部分政策性贷款业务，造成大量贷款沉淀，是农行发展的极大包袱。 　　基层金融状况恶化更为明显。某一营业所不良贷款常规为917万元，专项为954万元。常规中，供销社203万元；乡企117万元；农业逾期4.9万元；农业呆滞593万元。另一营业所乡企不良贷款为1116万元，占不良贷款总额的71％。 　　C县情形也是如此。该县工行反映：不良贷款形成的原因是，它承担了大量政策性贷款任务，对工商企业支持最大。如某糖厂，当时必须支持，每年帮它收购甘蔗共6000多万元，现在糖厂改制，但企业都空掉了，贷款没了着落。 　　该县中行反映：不良贷款出现，是因为1992年铺摊子，现在大部分企业都死了，形成呆滞。 　　另外，不良贷款的形成，也与近几年企业借改制之机逃废债务有关。到2001年6月，与银行有借贷关系的逃废企业达20户，逃废债额达877.9万元。 　　A县金融机构高额的不良贷款，从贷款结构可窥一斑。以工行为例，贷款中有某化纤厂近1个亿，县属企业2个亿，乡镇工业2个亿，主要在1995～1996年间集中放贷，现在已是B类和C类呆坏账；不良贷款中有A类2337万元（酒厂及纺织品公司），B类3.5亿元（地方国营2亿，其余为镇办企业），C类8943万元（以乡镇企业为主），还有5000万元债转股。在工行对地方国营不良贷款（B类，呆滞）中，化肥厂0.4亿，磷肥厂0.3亿，搪瓷厂0.5亿，灯泡厂0.3亿，轴承厂（已卖出）0.3亿，副食品公司0.2亿。 　　银行反映：现在企业信用完全丧失，不是拖欠就是干脆没钱。企业经营状况恶化，外加在不规范改制中企业逃废银行债务。企业破产后，县乡政府也不愿承认原来抵押登记的财产，有的甚至搞假破产。（二）信贷政策诱致惜贷盛行 　　除银行本身经营困难外，近几年的金融政策也约束着银行向地方贷款。调查发现，以下几项政策影响最大： 　　（1）上收贷款审批权限。自2000年始，总行规定，10万元以下的，可以搞存贷质押，并对逐笔贷款设定了具体的操作程序。实际情况也是，2001年上半年，C县4家商业银行除小额贷款权限外，其余权力全部上收。 　　（2）繁复的贷款审批制度。申报贷款审批程序多，手续繁杂。每笔贷款发放要经过6个环节：企业申请，信贷部门调查，县支行审查，省贷委与县支行检查，市支行、省贷委批复，县行发放。对民营、私营企业的贷款条件更为苛刻，其第一笔贷款还要报省分行。在这些审批程序中，还存在重复性工作，使贷款从申请到发放的周期过长。 　　（3）严格的担保抵押制度，影响了企业融资。根据规定，企业申请贷款，须由A级以上企业担保，或由企业出示资金手续。这就使许多企业因担保问题被拒之门外。 　　（4）信贷人员权利与责任不对等，积极性受挫。权责分离，批贷款的没有责任授贷，授贷款的没有权力批贷。基层行信贷人员抱怨，在这种金融体制下，责任不少，而权利有限，影响了积极性。 　　放不放贷款没人追究，现在更重视贷款回收，尤其是在1997年后新贷款要实行终身跟踪制，而且要求保证100％收回，有逾期、呆滞的贷款项目，则要下岗清收，否则就被辞退。这使信贷人员产生拒贷心理。在这种硬约束下，信贷人员连小额也不贷了，怕收不回来。 　　（5）现行贷款政策对欠发达地区尤为不利。基层行认为，总行提出“四重战役”（重点区域、重点行业、重点产品、重点客户），欠发达地区一个也“重”不上。由于哪个战略也套不上，项目便报不上去。 　　农村信用社独木难支 　　（一）农民寄予希望的金融机构 　　近几年，B县农村信用社共累计发放支农贷款15亿元，用于支持该县花卉业、养殖业、农副产品深加工等。特别是花卉业，依靠信用社的支持，已发展成为我国江北最大的花卉、苗木生产、销售集散地。 　　C县农村信用社2001年已投放2829万元贷款，其中支农贷款1959万元，占贷款总额的69.24％，小额贷款占农业贷款的60％以上，A县农村信用社近几年每年投放农业贷款都在4亿元以上，为支持当地农村经济发展提供了有力的资金援助。特别是近几年，他们对符合一定信用等级的农户推出一次核定限额在2000元左右的《贷款证》，农民拿贷款证贷款像取钱一样自由方便。 　　调查发现，基层信用社对农村经济发展的作用十分明显。像B县某信用社，自1999年始，有80％以上的农户都与该信用社有贷款关系；在B县另一基层信用社，1999年农户联户后，农户贷款额度达到2000多万元，占60％多，3年来，该信用社每年的贷款都有增加：1999年底为300万元；2000年为370万元；2001年为600多万元。 　　从农户贷款用途看，小额贷款是主要形式，总额为700多万元，采取5户联保的方式，农户的贷款额度最高为5000元，最少为2000元。据基层信用社反映，这类贷款回收有季节性，周期长，利润小，好处是风险分散。农户用这笔贷款搞农业生产、养殖、买农机，还有的是支付生活费、买化肥农药等；此外，就是用于农民的当地加工创收，如毛皮加工200多万元，有的加工户一次性贷款40～50万元，还有木材加工户贷款100多万元。贷款户是合伙制，由几户联保。 　　（二）不良资产不堪重负 　　但是，长期以来，由于受种种因素影响，不良贷款占比较高，贷款质量较低，严重制约着信用社的经营与发展，甚至危及生存，同时给社会稳定带来隐患。 　　像A县农村信用社，截至2000年底，不良贷款高达3.6亿元，占贷款总额的84％，其中逾期贷款7769万元，呆滞贷款7628万元，呆账贷款10774万元。据A县信用社主任介绍，上述不良贷款还只是虚报数，实际的不良贷款截至2001年6月底是4.078亿元，占贷款总额的94％，全社正常可用资金只有4000万元。 　　像B县农村信用社，到2001年8月底，不良贷款为2.4亿元，占贷款总额的46.2％。 　　像C县农村信用社，到2001年9月底，不良贷款为8109万元，占贷款总额的45.76％，其中逾期2年的贷款为200多万元，逾期6个月的贷款7681万元。 　　（三）经营举步维艰 　　尽管农村信用社的金融支持作用举足轻重，但它自身的经营与发展却不容乐观，从而制约着信用社对农村经济发展和农民致富的金融支持作用。 　　B县农村信用社在1994～2001年共8年中，有5年是亏损的，只有3年是小有盈余，历年来累计亏损3300万元。在各个信用社中，资不抵债的社有10个，资不抵债金额高达2757万元。 　　C县农村信用社累计亏损为1700万元，2000年亏损300多万元，当地信用社负责人认为，2001年经营情况可打翻身仗。 　　A县农村信用社情况更为严峻，历年来累计亏损总额达1.9亿元，2000年亏损3994万元，2001年前5个月已亏损900万元。 　　（四）沉重包袱需政策化解 　　信用社陷入巨额亏损、收不保支的境地，既有传统计划体制、行政命令导致的瞎贷款形成的贷款无法收回的原因，也有它所服务的对象分散、抗风险能力低以及农业本身的高自然风险和低利润的原因，由此导致信用社的运营比一般商业银行更为困难。从几个县信用社不良资产的构成就能看出这些特征。 　　1.1996年信用社与农行脱钩之际，农行向信用社甩政策性包袱。 　　A县在分家时，农行三番五次向信用社划转和置换贷款24570605.65元，涉及12个乡镇信用社，截至2001年8月，信用社通过自身努力已收回贷款4014173.18元，尚余20556432.47元，已全部形成呆账。这些贷款主要是原农行发放的政策性贷款、供销社贷款、乡镇企业贷款、农业贷款和其它贷款。C县信用社情况稍好一些，但农行划转的政策性贷款也有400万元。B县农行在与信用社脱钩前，遗留转嫁贷款43笔，结欠金额106万元。 　　2.行政干预使贷款偏离正当方向。 　　A县信用社在1996年与农行脱离行政隶属关系后，由于行政干预，被强迫发放了大量的企业贷款，如向该县化肥厂行政干预贷款1300多万元，已全部形成呆账，给信用社经营带来极大困难，同时还有行政干预发放的兴教贷款1000多万元、企业贷款4000多万元、村组集体贷款3000万元及财政、税务、工商等不符合贷款条件的贷款2000多万元，共计约1.2亿元，目前这些贷款清收已十分困难，事实上已形成了呆账。 　　B县信用社在分析不良贷款形成原因时，也认为行政干预是主要方面。具体而言：（1）1988～1992年省政府推出“科技兴农”计划，发放了大量的乡企贷款，后来受宏观经济紧缩政策影响，形成大量不良贷款近4000万元，有的已达10年以上，其中有13个小纱厂全部倒闭，还有几十个制砖厂、造纸厂和小化工厂也是同样情况；（2）1992～1994年全民办企业风行，各行各业搞三产，包括行政部门和乡村都办企业，某一个村上项目就欠160万元，当时口号叫“村村上项目，人人有活干”，这一块不良资产就有2000万～3000万元；（3）1997年后实行乡县集体企业改制，由于改制不规范，逃避债务共3000多万元，其中某造纸厂90多万元，汽配厂160多万元，物资公司500多万元，石油公司300多万元，水泥厂1600多万元。 　　3.农业产业本身高风险、低利润的特性使然。A县信用社反映，近几年由于农业连续受灾减产，农民减收，部分小额贷款农户一时难以正常归还，形成不良贷款8000多万元。 　　因此，剥离农村信用社的政策性包袱资金，已成为信用社下一步步入正常运营的前提。一方面，如前所述，农村信用社建社至今，承担了大量的政策性业务；另一方面，由于没有损失弥补，风险全部由信用社自担。 　　以A县为例，据初步统计，全县此类政策性扶持资金约在4000万元以上。还有一部分行政干预的企业贷款和村组集体贷款，大部分都是政府行为，这部分资金约在1.7亿元以上。 　　因此政府应拿出切实可行的剥离办法，以解决农村信用社目前面临的经营困难，以免其出现支付困难和陷入无法经营的境地。 　　政策建议 　　（一）盘活不良资产 　　随着银行商业化改革与政府职能的转化，银行与企业、农户即将形成新的信贷关系，在剥离不良资产的同时，为减少银行损失，建议央行对基层金融机构盘活不良资产采取鼓励措施，以提高其清收盘活的积极性，支持县域经济发展。 　　（二）重建社会信用 　　企业、农户要自律，银行也要建立和完善贷款风险管理制度，同时政府也应采取措施提高本地区的信用度，建议由政府牵头组建贷款担保基金，特别是解决“企业是地方的，银行是国家的”难题。 　　（三）培育信贷新主体 　　民营经济无须政府背包袱，且是稳定税源，具有较强竞争优势，金融机构应改变贷款方向，形成一套与民营经济发生信贷关系的制度和办法。 　　（四）为信用社解包袱 　　比照国有商业银行政策，剥离不良资产；理顺管理体制，成立省市联社，人民银行视其同专业行一样管理；保值储蓄补贴改由财政承担。 　　（五）邮政存款本地化 　　地方资金通过邮政储蓄外流了，不能用于地方发展，建议采取切实可行的办法将邮政储蓄存款留给地方。