从2002年1月1日起，中央对分税制财政体制进行了较大的调整完善，改革按企业隶属关系划分所得税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央与地方按比例分享。这次所得税体制改革是1994年分税制财政体制建立以来最大的一次制度创新，它有助于淡化企业对政府的行政隶属关系，有利于国有企业改革的逐步深化和现代企业制度的建立。尽管如此，当前财政体制的制度缺陷仍然是明显的，新一轮的制度创新不仅是必要的，也是非常迫切的。
一、当前我国财政体制存在的问题
（一）事权、财权划分不清。事权与财权划分不清是多年来我国预算管理体制一直存在的主要缺陷。上世纪80年代以来，我国财政体制改革的重点更多的放在“分钱”而不是“分权”上，无论是1994年的分税制财政体制改革还是2002年所得税体制改革，基本上没有触及事权划分问题。分税制财政体制实施以来，中央与地方的事权划分并没有跳出旧体制的套路，传统的行政管理体制和计划经济体制的习惯做法仍然得到了延续。中央政府一方面对地方干预过多，越俎代庖的事情时有发生，经常出现“中央点菜、地方买单”的现象。另一方面，一些本应由中央负责的项目却被强推给地方，如地方驻军补贴、三峡移民等。对于地方政府而言，一方面代替中央政府履行一些本属中央的职能，另一方面，又通过“钓鱼”、“跑部钱进”等手段，将一些本应由地方负担的项目巧妙地转嫁给中央。正是由于各级政府的事权划分不清，各级政府的财力、财权的划分也显然缺乏科学的依据，每次改革只好运用基数法，承认各地的既得利益。
（二）收入划分不尽合理。一是中央政府宏观调控职能缺乏相应的税收基础。现行的中央税收体系中属于独立税种的只有消费税和关税。这两个税种的征收范围狭小，征收环节单一，税收的调节作用极其有限。二是地方税收极不稳定。从地方税系看，增值税、企业所得税、营业税、个人所得税、城建税等几个较大的税种都不是独立的地方税，其他税种也多是收入不稳、税源分散、难于征管、缺乏弹性的小税种。三是财政体制的收入分成特征十分明显。增值税、企业所得税、个人所得税等均为中央与地方按比例分享，共享税的设计保留了财政包干体制的痕迹，具有浓厚的收入分成特征，说明当前我国的财政体制还是一种不彻底的分税制。四是部分税种的划分有失偏颇。证券交易印花税作为一种共享税，实际参与分享的仅有上海、深圳两地。该税税源来自全国各地，而收益由中央与发达地区共享，明显有失公平原则。对于资源税，除了海洋石油资源税归中央外，其他资源税归地方，这不利于合理利用资源与可持续发展。固定资产投资方向调节税（已停征）作为一种具有明显宏观调控功能的税种，似乎划归中央更合适一些。
（三）中央政府集中地方财力的速度过快。1994年分税制改革时，中央设计了“1：0.3”税收返还的机制。一方面这种机制是不规范的，它的实际也是一种变相的收入分成制，不符合分税制财政体制的要求。另一方面，这种设计意味着中央在“两税”增量的分配中所占的比重越来越大。在这种机制下，税收返还的增长速度远低于“两税”增长，地方的经济越发展，“两税”增长速度就越快，“两税”与税收返还的差距就越大，中央集中的财力也就越多。1994年，“两税”增量中地方所得占到27%,1995年为25%,1996年为23%,1997年为21%，平均每年下降2－3个点左右，地方在增量分配中所得比重的下降速度已经超过体制设计的预期。据此测算，10余年之后这一比例将趋向于零，中央财政将集中起几乎所有的“两税”增量。2002年进行所得税体制改革时，中央规范了收入分享办法，中央分享比例也有所降低，但由于企业所得税、个人所得税已经成长为地方的骨干税种，是地方财政收入增长的中坚力量，中央拿走50%以上，令地方政府难以承受。
（四）政府间转移支付力度有限。我国现行的转移支付体系是在财政体制变迁的过程中逐步形成的，它既存在分税制的特征，也不可避免的残留着旧体制的影子。转移支付主要存在以下几个问题。一是转移支付的形式过多，缺乏统一的协调机制。我国的转移支付体系包括体制补助（上解）、结算补助（上解）、专项补助、税收返还以及均等化（过渡期）转移支付等多种类型，各种转移支付形式各自为政，缺乏明确统一的转移支付总体目标。二是设计原则有失妥当。转移支付的目标就是要使地方政府在一个大体一致的水平上提供公共产品和服务。也就是说，转移支付应遵循“公平优先、兼顾效率”的原则。从我国的转移支付设计来看，其实质是奉行“效率优先、兼顾公平”的原则，这虽然与我国经济体制、财税体制改革的指导思想是一致的，但与转移支付的目标相悖。三是均等化转移支付作用太小。尽管中央通过分税制改革以及所得税体制改革集中了大量财力，规范性（公式化）转移支付的力度却非常有限。1995年财政部制定了《过渡期转移支付办法》，当年从收入增量中拿出20.71亿元用于过渡期的转移支付，1996－1998又分别拿出34.65亿、50.21亿和60.54亿元用于过渡期转移支付。过渡期转移支付办法尽管在规范性、科学性等方面有了明显进展，但相对于中央集中的地方财力，过渡期转移支付的规模是有限的，相对于规模庞大、不甚规范的其他转移支付形式，过渡期转移支付的作用也显得极其微弱。
（五）省以下分税制财政体制不够完善。1994年的分税制改革使中央与省级的财政体制在全国范围内实现了大致统一，但省以下的财政体制总体上沿袭了财政包干体制的部分做法，没有完全按照分税制的要求做相应调整。一是旧体制的分成特点在省以下的财政体制中更为明显，部分地区仍然延续原“总额分成”、“增长分成”或递增上解体制。二是省以下各级政府的收入划分更多的是采用企业的行政隶属关系和行业作为标准，即哪一级政府的企业上缴的税收除了按照分税制体制要求缴入中央的以外，其余的按隶属关系缴库。即便是所得税体制改革后，很多地方政府间仍按企业隶属关系划分所得税收入。三是财政困难逐级向下转嫁。这一问题的始作俑者其实可以追到中央政府。实施分税制改革时，中央政府以提高“两个比重”的名义，从地方集中了较多的财力。省级政府竞相仿效，通过收入划分将主体税种划归省级，有的甚至截留了中央的税收返还收入。这样一级压一级，把财政困难最终挤到了乡镇政府，一定程度上诱导了“三乱”现象的产生。四是税种少与级次多的矛盾导致无税可分。地方有四级政府，而地方的收入项目相对较少，这样越往基层，分税的难度越大。
（六）财税机构间协调难度加大。目前，收入征管机构无论是个数还是人员都急剧膨胀，仅收入征管机构就增加到四个，分别是国家税务局、地方税务局、农业税征收管理局、预算外资金（非税收入）管理局，财政收入的征收成本增长迅猛，机构协调的难度进一步加大。从国税部门与地税部门的关系看，征管范围交叉。根据国务院的有关规定，所得税体制改革后，“现行国家税务局、地方税务局征管企业所得税、个人所得税（包括储蓄存款利息所得个人所得税）的范围暂不作变动。自改革方案实施之日起新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理”。也就是说，国税局和地税局都是既要为中央征税，也要为地方征税，这有悖于我们分设机构的初衷。从地方政府与税务机构的关系看，一方面，国税实行全国的垂直管理，地税实行省以下的垂直管理，市、县、乡三级政府没有自己的征管机构，这恐怕不符合分税制的要求。另一方面，纵向管理的税务行政体制同财政体制上的“分级管理”相冲突。按照预算法的规定，本级人大通过的预算具有法律效力，但在纵向管理的税务体制下，收入任务条条下达，人大通过的预算对税务部门不具约束力。为了完成收入预算，地方政府可能会拿出一定财力向税务部门“买税”。
（七）财政体制的法制化程度不高。我国的财政体制经历了多次的反复变动，从1950年财政体制的初建到2002年所得税体制改革的52年间，财政体制至少变动了19次，平均不到三年就变动一次，一直到现在也没有形成一个稳定的中央与地方的财政关系。为了避免在财政体制调整过程中受损，地方可能会采取各种手段（比如隐藏偏好，私自减免税，甚至故意增支减收加大赤字等），利用体制的漏洞和规则的空隙实现自身利益的最大化，最终陷入对博弈双方都不利的囚徒困境（纳什均衡）。尽管中央政府在现行行政体制中处于有利位置，可以利用行政权力变更中央与地方的游戏规则，进行强制性的制度变迁，而且我们也可以宽泛地认为游戏规则的变更决不是出于中央政府的一己私利，而是为了更好地进行宏观调控。但是，经验和理论分析都表明，这种短期的行为要付出相当的代价，后果非常严重。无论是中央政府还是地方政府，各自享有的权利与承担的责任都应该用法律的形式固定下来，并保持相对稳定。目前这种以行政而不是以法律为基础的政府间财政关系，必须有一个根本性的转变。
二、创新财政体制的建议
制度创新是制度变迁过程中最为重要的阶段，没有制度创新的出现，制度变迁就不可能有实质性的演进。今后一段时期，财政体制应在以下方面有所突破和创新。
（一）进一步明晰政府间事权划分。随着分税制财政体制的实施，以及所得税体制改革的顺利进行，政府间事权改革的紧迫性已经凸显出来，并且已经成为进一步完善财政体制的瓶颈。更为重要的是，事权改革的滞后还动摇了收入划分改革的成果，因为根据事权、财权统一的原则，在事权尚不明晰的情况下进行的财权划分，显然是缺乏公正性的。因此，一方面要按照“不越位、不缺位”的原则来重新界定财政的职责范围。根据政府的职能转换，对过去越位的职责，例如，企业挖潜改造支出、企业亏损补贴等，要逐步退出；对尚不到位的职责，如基础科学、基础教育、社会保障、支农支出等要进一步加大财政支持力度。另一方面，在政府间事权划分上，应该根据“比较优势”原则，凡是地方具有比较优势的事权项目，原则上都应该划给地方。同时，中央与地方应该更多的强调彼此独立地行使职责，进一步减少中央对地方政府的干预事项，处理好中央与地方的分权制衡关系，走出“一收就死、一放就乱”的恶性循环。
（二）逐步建立规范的转移支付制度。一是要进一步简化转移支付形式。对多种转移支付项目进行归并调整，力求建立一个透明、规范的转移支付体系。二是加强专项拨款的管理。在控制专款总量的前提下，优化专款结构，保证重点需要。同时，建立严格有效的专项拨款监督体系，确保专款能够专用。三是继续完善过渡期转移支付办法。科学选择测算因素，逐步规范技术方法，从而建立起激励和约束机制。四是进一步加大过渡期转移支付规模。目前中央通过分税制财政体制以及所得税体制改革，已经从地方集中了相当多的财力，具备了实施较大规模转移支付的条件。
（三）改革税收共享办法，实行税基分享制。税基分享制是一种国际上通行的政府间共享税收的做法，它的要旨就是税基由中央政府统一确定，不同层级政府共享税基，分率计征。即各级政府针对同一个税基分别按不同的税率征收各自的税收。税基分享制其实曾经在我国有过短暂的尝试和应用。1997年国务院曾将金融、保险企业缴纳的营业税在原5%税率的基础上提高了3个百分点作为中央税收，这就是税基分享的模式。税基分享制的最大优点是可以使中央和地方收入都能建立在收入随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使各级政府财政收入具有高度的可预见性，也使各级政府都拥有自己的主体税种成为可能。
（四）理顺财税机构的管理体制。一是作为农村税费改革配套措施，各地普遍进行了乡镇区划调整，乡镇管理范围进一步扩大，乡镇税务机构完全可以做到一乡（镇）一所（局）。二是将地方税务局下放给地方（市、县、乡）政府，将农业税收的征管划归地税局。这样就使每一级政府都拥有了自己的税收征管队伍，从而形成了国家税务局、地方税务局和预算外资金（非税收入）管理局三局鼎立的局面，涵盖了政府收入的各个方面和层面，同分税制的精神也是相吻合的。三是实行彻底的国税、地税机构分设。我们不赞同目前盛传的“国地税合并”的传言，相反我们还认为应该实行更加彻底的税务机构分设，国税只对中央负责，不再替地方代征税款。对共享税收实行税基分享制后，彻底的税务机构分设就成为可能，即地税只按照共享税中地方税率计征地方税收，国税部门只按照中央税率计征中央税，各征各税，同时又互相制衡，从根本上理顺了国地税的关系，也在一定程度上理顺了国税局与地方政府的关系。
（五）分割税收立法权。浙江省在2002年进行农村税费改革时为了减轻农民负担，鼓励农民发展特产农业，决定在全省范围内停征农业特产税。对此财政部相关司局急忙喊停，称地方没有税种的开征停征权。分税制的改革并没有解决合理划分中央与地方税收管理权限的问题，地方特别是省级政府要求给予调整地方税率甚至开征新税种自主权的呼声日渐高涨，浙江省的这个案例更是提醒我们税权改革应该提到议事日程了。税收立法权的分割可以从以下几方面着手：（1）税收立法权的分割只在中央与省级之间进行，不再下放到省以下；（2）中央税的开征、停征及税目税率调整权继续保留在中央；（3）属于地方税但对国家的宏观调控产生较大影响的税种，其开征、停征及税目税率调整权也要保留在中央；（4）其他主要对地方辖区内产生影响的税种，可由地方自行确定其开征、停征及税目税率调整；（5）地方在不侵蚀中央税基、不损害中央利益的前提下，可对区域性资源开征新税。
（六）政府间财政关系立法。与国际通行做法不同，我国的财政立法工作严重滞后，目前尚没有一部《政府间财政关系基本法》从法的层面对政府间的财政关系加以规范。财政体制的频繁变动，政府间事权的交叉以及政府间不合作的博弈行为（比如中央减免地方税、上级“点菜”下级“买单”、地方侵蚀中央税基等）莫不与此有着直接的因果关系。经过这么多年的改革和探索，我国中央和地方财政关系应该具有的基本框架和应该遵循的一般原则已经比较明朗，立法的时机和条件已经成熟，不宜再拖。《基本法》中应包括中央与地方事权与支出的划分，政府间收入的划分，各级的财政责任等。通过政府间关系的法制化，强化游戏规则约束，使政府间的博弈步入良性轨道，最终达到“双赢”的财政格局。
（此文发表于《中国财经报》2002年11月8日，被《经济研究参考》2003年第7期转载。）
一、当前我国财政体制存在的问题
（一）事权、财权划分不清。事权与财权划分不清是多年来我国预算管理体制一直存在的主要缺陷。上世纪80年代以来，我国财政体制改革的重点更多的放在“分钱”而不是“分权”上，无论是1994年的分税制财政体制改革还是2002年所得税体制改革，基本上没有触及事权划分问题。分税制财政体制实施以来，中央与地方的事权划分并没有跳出旧体制的套路，传统的行政管理体制和计划经济体制的习惯做法仍然得到了延续。中央政府一方面对地方干预过多，越俎代庖的事情时有发生，经常出现“中央点菜、地方买单”的现象。另一方面，一些本应由中央负责的项目却被强推给地方，如地方驻军补贴、三峡移民等。对于地方政府而言，一方面代替中央政府履行一些本属中央的职能，另一方面，又通过“钓鱼”、“跑部钱进”等手段，将一些本应由地方负担的项目巧妙地转嫁给中央。正是由于各级政府的事权划分不清，各级政府的财力、财权的划分也显然缺乏科学的依据，每次改革只好运用基数法，承认各地的既得利益。
（二）收入划分不尽合理。一是中央政府宏观调控职能缺乏相应的税收基础。现行的中央税收体系中属于独立税种的只有消费税和关税。这两个税种的征收范围狭小，征收环节单一，税收的调节作用极其有限。二是地方税收极不稳定。从地方税系看，增值税、企业所得税、营业税、个人所得税、城建税等几个较大的税种都不是独立的地方税，其他税种也多是收入不稳、税源分散、难于征管、缺乏弹性的小税种。三是财政体制的收入分成特征十分明显。增值税、企业所得税、个人所得税等均为中央与地方按比例分享，共享税的设计保留了财政包干体制的痕迹，具有浓厚的收入分成特征，说明当前我国的财政体制还是一种不彻底的分税制。四是部分税种的划分有失偏颇。证券交易印花税作为一种共享税，实际参与分享的仅有上海、深圳两地。该税税源来自全国各地，而收益由中央与发达地区共享，明显有失公平原则。对于资源税，除了海洋石油资源税归中央外，其他资源税归地方，这不利于合理利用资源与可持续发展。固定资产投资方向调节税（已停征）作为一种具有明显宏观调控功能的税种，似乎划归中央更合适一些。
（三）中央政府集中地方财力的速度过快。1994年分税制改革时，中央设计了“1：0.3”税收返还的机制。一方面这种机制是不规范的，它的实际也是一种变相的收入分成制，不符合分税制财政体制的要求。另一方面，这种设计意味着中央在“两税”增量的分配中所占的比重越来越大。在这种机制下，税收返还的增长速度远低于“两税”增长，地方的经济越发展，“两税”增长速度就越快，“两税”与税收返还的差距就越大，中央集中的财力也就越多。1994年，“两税”增量中地方所得占到27%,1995年为25%,1996年为23%,1997年为21%，平均每年下降2－3个点左右，地方在增量分配中所得比重的下降速度已经超过体制设计的预期。据此测算，10余年之后这一比例将趋向于零，中央财政将集中起几乎所有的“两税”增量。2002年进行所得税体制改革时，中央规范了收入分享办法，中央分享比例也有所降低，但由于企业所得税、个人所得税已经成长为地方的骨干税种，是地方财政收入增长的中坚力量，中央拿走50%以上，令地方政府难以承受。
（四）政府间转移支付力度有限。我国现行的转移支付体系是在财政体制变迁的过程中逐步形成的，它既存在分税制的特征，也不可避免的残留着旧体制的影子。转移支付主要存在以下几个问题。一是转移支付的形式过多，缺乏统一的协调机制。我国的转移支付体系包括体制补助（上解）、结算补助（上解）、专项补助、税收返还以及均等化（过渡期）转移支付等多种类型，各种转移支付形式各自为政，缺乏明确统一的转移支付总体目标。二是设计原则有失妥当。转移支付的目标就是要使地方政府在一个大体一致的水平上提供公共产品和服务。也就是说，转移支付应遵循“公平优先、兼顾效率”的原则。从我国的转移支付设计来看，其实质是奉行“效率优先、兼顾公平”的原则，这虽然与我国经济体制、财税体制改革的指导思想是一致的，但与转移支付的目标相悖。三是均等化转移支付作用太小。尽管中央通过分税制改革以及所得税体制改革集中了大量财力，规范性（公式化）转移支付的力度却非常有限。1995年财政部制定了《过渡期转移支付办法》，当年从收入增量中拿出20.71亿元用于过渡期的转移支付，1996－1998又分别拿出34.65亿、50.21亿和60.54亿元用于过渡期转移支付。过渡期转移支付办法尽管在规范性、科学性等方面有了明显进展，但相对于中央集中的地方财力，过渡期转移支付的规模是有限的，相对于规模庞大、不甚规范的其他转移支付形式，过渡期转移支付的作用也显得极其微弱。
（五）省以下分税制财政体制不够完善。1994年的分税制改革使中央与省级的财政体制在全国范围内实现了大致统一，但省以下的财政体制总体上沿袭了财政包干体制的部分做法，没有完全按照分税制的要求做相应调整。一是旧体制的分成特点在省以下的财政体制中更为明显，部分地区仍然延续原“总额分成”、“增长分成”或递增上解体制。二是省以下各级政府的收入划分更多的是采用企业的行政隶属关系和行业作为标准，即哪一级政府的企业上缴的税收除了按照分税制体制要求缴入中央的以外，其余的按隶属关系缴库。即便是所得税体制改革后，很多地方政府间仍按企业隶属关系划分所得税收入。三是财政困难逐级向下转嫁。这一问题的始作俑者其实可以追到中央政府。实施分税制改革时，中央政府以提高“两个比重”的名义，从地方集中了较多的财力。省级政府竞相仿效，通过收入划分将主体税种划归省级，有的甚至截留了中央的税收返还收入。这样一级压一级，把财政困难最终挤到了乡镇政府，一定程度上诱导了“三乱”现象的产生。四是税种少与级次多的矛盾导致无税可分。地方有四级政府，而地方的收入项目相对较少，这样越往基层，分税的难度越大。
（六）财税机构间协调难度加大。目前，收入征管机构无论是个数还是人员都急剧膨胀，仅收入征管机构就增加到四个，分别是国家税务局、地方税务局、农业税征收管理局、预算外资金（非税收入）管理局，财政收入的征收成本增长迅猛，机构协调的难度进一步加大。从国税部门与地税部门的关系看，征管范围交叉。根据国务院的有关规定，所得税体制改革后，“现行国家税务局、地方税务局征管企业所得税、个人所得税（包括储蓄存款利息所得个人所得税）的范围暂不作变动。自改革方案实施之日起新登记注册的企事业单位的所得税，由国家税务局征收管理”。也就是说，国税局和地税局都是既要为中央征税，也要为地方征税，这有悖于我们分设机构的初衷。从地方政府与税务机构的关系看，一方面，国税实行全国的垂直管理，地税实行省以下的垂直管理，市、县、乡三级政府没有自己的征管机构，这恐怕不符合分税制的要求。另一方面，纵向管理的税务行政体制同财政体制上的“分级管理”相冲突。按照预算法的规定，本级人大通过的预算具有法律效力，但在纵向管理的税务体制下，收入任务条条下达，人大通过的预算对税务部门不具约束力。为了完成收入预算，地方政府可能会拿出一定财力向税务部门“买税”。
（七）财政体制的法制化程度不高。我国的财政体制经历了多次的反复变动，从1950年财政体制的初建到2002年所得税体制改革的52年间，财政体制至少变动了19次，平均不到三年就变动一次，一直到现在也没有形成一个稳定的中央与地方的财政关系。为了避免在财政体制调整过程中受损，地方可能会采取各种手段（比如隐藏偏好，私自减免税，甚至故意增支减收加大赤字等），利用体制的漏洞和规则的空隙实现自身利益的最大化，最终陷入对博弈双方都不利的囚徒困境（纳什均衡）。尽管中央政府在现行行政体制中处于有利位置，可以利用行政权力变更中央与地方的游戏规则，进行强制性的制度变迁，而且我们也可以宽泛地认为游戏规则的变更决不是出于中央政府的一己私利，而是为了更好地进行宏观调控。但是，经验和理论分析都表明，这种短期的行为要付出相当的代价，后果非常严重。无论是中央政府还是地方政府，各自享有的权利与承担的责任都应该用法律的形式固定下来，并保持相对稳定。目前这种以行政而不是以法律为基础的政府间财政关系，必须有一个根本性的转变。
二、创新财政体制的建议
制度创新是制度变迁过程中最为重要的阶段，没有制度创新的出现，制度变迁就不可能有实质性的演进。今后一段时期，财政体制应在以下方面有所突破和创新。
（一）进一步明晰政府间事权划分。随着分税制财政体制的实施，以及所得税体制改革的顺利进行，政府间事权改革的紧迫性已经凸显出来，并且已经成为进一步完善财政体制的瓶颈。更为重要的是，事权改革的滞后还动摇了收入划分改革的成果，因为根据事权、财权统一的原则，在事权尚不明晰的情况下进行的财权划分，显然是缺乏公正性的。因此，一方面要按照“不越位、不缺位”的原则来重新界定财政的职责范围。根据政府的职能转换，对过去越位的职责，例如，企业挖潜改造支出、企业亏损补贴等，要逐步退出；对尚不到位的职责，如基础科学、基础教育、社会保障、支农支出等要进一步加大财政支持力度。另一方面，在政府间事权划分上，应该根据“比较优势”原则，凡是地方具有比较优势的事权项目，原则上都应该划给地方。同时，中央与地方应该更多的强调彼此独立地行使职责，进一步减少中央对地方政府的干预事项，处理好中央与地方的分权制衡关系，走出“一收就死、一放就乱”的恶性循环。
（二）逐步建立规范的转移支付制度。一是要进一步简化转移支付形式。对多种转移支付项目进行归并调整，力求建立一个透明、规范的转移支付体系。二是加强专项拨款的管理。在控制专款总量的前提下，优化专款结构，保证重点需要。同时，建立严格有效的专项拨款监督体系，确保专款能够专用。三是继续完善过渡期转移支付办法。科学选择测算因素，逐步规范技术方法，从而建立起激励和约束机制。四是进一步加大过渡期转移支付规模。目前中央通过分税制财政体制以及所得税体制改革，已经从地方集中了相当多的财力，具备了实施较大规模转移支付的条件。
（三）改革税收共享办法，实行税基分享制。税基分享制是一种国际上通行的政府间共享税收的做法，它的要旨就是税基由中央政府统一确定，不同层级政府共享税基，分率计征。即各级政府针对同一个税基分别按不同的税率征收各自的税收。税基分享制其实曾经在我国有过短暂的尝试和应用。1997年国务院曾将金融、保险企业缴纳的营业税在原5%税率的基础上提高了3个百分点作为中央税收，这就是税基分享的模式。税基分享制的最大优点是可以使中央和地方收入都能建立在收入随经济发展而自动稳定增长的良性循环的基础之上，使各级政府财政收入具有高度的可预见性，也使各级政府都拥有自己的主体税种成为可能。
（四）理顺财税机构的管理体制。一是作为农村税费改革配套措施，各地普遍进行了乡镇区划调整，乡镇管理范围进一步扩大，乡镇税务机构完全可以做到一乡（镇）一所（局）。二是将地方税务局下放给地方（市、县、乡）政府，将农业税收的征管划归地税局。这样就使每一级政府都拥有了自己的税收征管队伍，从而形成了国家税务局、地方税务局和预算外资金（非税收入）管理局三局鼎立的局面，涵盖了政府收入的各个方面和层面，同分税制的精神也是相吻合的。三是实行彻底的国税、地税机构分设。我们不赞同目前盛传的“国地税合并”的传言，相反我们还认为应该实行更加彻底的税务机构分设，国税只对中央负责，不再替地方代征税款。对共享税收实行税基分享制后，彻底的税务机构分设就成为可能，即地税只按照共享税中地方税率计征地方税收，国税部门只按照中央税率计征中央税，各征各税，同时又互相制衡，从根本上理顺了国地税的关系，也在一定程度上理顺了国税局与地方政府的关系。
（五）分割税收立法权。浙江省在2002年进行农村税费改革时为了减轻农民负担，鼓励农民发展特产农业，决定在全省范围内停征农业特产税。对此财政部相关司局急忙喊停，称地方没有税种的开征停征权。分税制的改革并没有解决合理划分中央与地方税收管理权限的问题，地方特别是省级政府要求给予调整地方税率甚至开征新税种自主权的呼声日渐高涨，浙江省的这个案例更是提醒我们税权改革应该提到议事日程了。税收立法权的分割可以从以下几方面着手：（1）税收立法权的分割只在中央与省级之间进行，不再下放到省以下；（2）中央税的开征、停征及税目税率调整权继续保留在中央；（3）属于地方税但对国家的宏观调控产生较大影响的税种，其开征、停征及税目税率调整权也要保留在中央；（4）其他主要对地方辖区内产生影响的税种，可由地方自行确定其开征、停征及税目税率调整；（5）地方在不侵蚀中央税基、不损害中央利益的前提下，可对区域性资源开征新税。
（六）政府间财政关系立法。与国际通行做法不同，我国的财政立法工作严重滞后，目前尚没有一部《政府间财政关系基本法》从法的层面对政府间的财政关系加以规范。财政体制的频繁变动，政府间事权的交叉以及政府间不合作的博弈行为（比如中央减免地方税、上级“点菜”下级“买单”、地方侵蚀中央税基等）莫不与此有着直接的因果关系。经过这么多年的改革和探索，我国中央和地方财政关系应该具有的基本框架和应该遵循的一般原则已经比较明朗，立法的时机和条件已经成熟，不宜再拖。《基本法》中应包括中央与地方事权与支出的划分，政府间收入的划分，各级的财政责任等。通过政府间关系的法制化，强化游戏规则约束，使政府间的博弈步入良性轨道，最终达到“双赢”的财政格局。
（此文发表于《中国财经报》2002年11月8日，被《经济研究参考》2003年第7期转载。）