时间：2004-11-17 8:01:48 来源：中国农业投资网 作者：谭忠英 曾新原 阅读10次
2004年2月1日至4月25日，我州石屏县七个乡镇进行了由选民直接选举乡镇长试点工作。在一个县范围内把所有乡镇长职位都交给选民直接投票选举产生，笔者遍查掌握的资料，目前在中国似乎还是第一次。笔者也参与了选民直接选举乡镇长“第一县”的选举工作全过程，对人民群众能够真正依法有序地直接行使选举基层政权领导人员的权利，感到由衷高兴。对于一些人提出的中国目前能否在县乡（镇）一级实行直接民主的各种质疑，也想谈点个人看法，与有志于研究此事的同道探讨。
一、乡镇长直选是农村政治经济建设的需要
发源于中国农村的改革开放，使中国农村和中国农民在物质和精神上发生许多深刻的变化，最突出的是解放了农民生产的热情，促进了农村社会发展进步，同时也推动了农民思想的解放。但时至今日，随着我国市场经济体制的建立和完善，特别是城市工业经济的飞速发展，在一些人心目中农村的重要性似乎下降了——农业投入减少，农民负担加重。许多专家学者指出：历经20多年，农村改革的前期成果己被逐步消减，农业、农村和农民问题，再次成为影响我国未来发展的主要因素。它是关系到小康社会能否全面实现、关系到现代化进程能不能维持和发展、关系到改革开放成果如何继续保持，关系到国家长治久安的严峻问题。可喜的是，党中央高度重视农村工作，对从根本上解决“三农”问题提出了很多要求，采取了一系列措施。各地在千方百计加快农村经济发展的同时，也从体制、利益、社会事业甚至政治层面上考虑问题，对解决“三农”问题进行有益尝试。在石屏全县开展选民直接选举乡镇长试点工作，就是在这个背景下进行的。我们认为主要基于三个方面考虑：
（一）直接选举乡镇长，符合贯彻落实党的十六大精神和宪法精神的需要。党的十六大把建设政治文明作为建设小康社会的重要目标之一提出来，明确要求扩大基层民主政治，转变党的执政方式。十届全国人大二次会议通过的宪法修正案，把尊重和保障人权写进了宪法，公民的民主政治权利是人权的重要内容，选举权是民主政治权利的具体表现。在我国行政区划中，乡镇一级是基础；在我国政权结构中，乡镇一级也是基础；而我国人口构成的大部分就是乡镇农民。乡镇长直接选举，等于把最基本的行政官员任免权交给了人民群众，这是社会主义民主在基层、在农村最广泛的实践。它对于发挥社会主义制度的优越性、增强亿万农民群众当家作主的主人公意识、巩固党在农村的执政基础；对于转变基层干部作风、密切干群关系，增强对人民负责的意识；对于培育农民的民主法制观念、维护社会稳定；对于促进农村的经济发展和社会进步等，有着极为重要的意义。
（二）直接选举乡镇长，符合坚持和完善人民代表大会制度的需要。党的十六大正式提出建设社会主义政治文明的概念。政治文明主要包括政治意识文明、政治制度文明、政治行为文明等等，而政治制度文明是政治文明最主要的载体和表现，在政治文明建设中处于核心地位。这就决定了作为我国根本政治制度的人民代表大会制度，在社会主义政治文明中具有特别重要的作用。我们长期讲坚持和完善人民代表大会制度，对于“坚持”，从上到下做得都比较好；而对于“完善”，即应当积极地探索发挥人民代表大会制度特点的最有效方法，使这个制度不断适应我国不断发展的人民民主形势需要，适应建设法治国家的实践，有时就显得过于谨慎。实际上，社会主义民主政治要靠建设，包括人民代表大会制度在内的各项制度的建立、健全和完善也要靠建设，而建设本身就是一个不断实践的过程。理论（制度）应该接受实践的检验，过时的东西应该适应新的实际的需要。目前乡镇一级直接选举似与具体法律条文规定不完全相符，但却与宪法“一切权力属于人民”的本质要求相一致，与人民代表大会制度要不断“完善”的要求相一致，与党提出的要不断扩大基层民主的决定相一致。因此在乡镇范围内由人民代表大会主持进行直接选举，正是坚持、加强和完善人民代表大会制度的积极有效的探索，是在基层建设政治文明的需要。
（三）直接选举乡镇长，符合各级党组织转变执政方式，加强和巩固基层政权的需要。当前农业、农村、农民问题集中反映在城乡差距大、农业产业化水平低、农村生产力低和农民收入下降上，但有的农村生产上不去又不仅只是农业或农民本身的问题，而与各级组织和各级领导干部的作风有关。在一些地方，乡镇村推行工作唯上不顾下、干群关系紧张，以致经济问题变成政治问题，农民与乡镇村干部互信程度低，影响到经济与社会的发展进步。解决问题的根本出路当然要靠经济发展。但也要看到，我们多年来一直努力发展农村经济，努力保持城乡协调发展，为此做了不少工作，可当前农村经济仍然增长缓慢，即使在一些经济发展较好的地区，矛盾也日益突出，这可能不完全是经济措施不到位的问题，而是忽略了协调社会基础问题——有的干部发展经济心切，急于出政绩给上级看，结果反而脱离实际强迫命令造成与群众的对立。因此，除了在经济发展上下功夫外，同时探索用政治手段、社会手段来缓解当前农村问题，给选民以选择领导人员的权利，让领导在对选民负责的同时对党和上级政府负责、在对地方负责的同时对国家负责，在接受组织监督的同时也接受百姓的监督，拓宽与农民对话的渠道，增强农民与基层政权领导人员的互信，应是一种重要选择。使经济与政治协调发展，本是马克思主义一个最基本的观点（“经济基础决定上层建筑，上层建筑适应经济基础并反作用于经济基础”）。而在农村实行乡镇长直选，应该说是当前我国农村的基本需要，符合我国农村经济社会形势，符合农村生产力发展要求。这种方式能够顺应人民群众的民主要求，有利于激发广大人民群众的政治热情；有利于人民群众依法行使民主权利；有利于促进干部制度改革；有利于密切干群关系；有利于促进基层政权更好地实践“三个代表”重要思想；也有利于干部群众共谋发展。顺了民心，得了民意，我们执政的根基就会牢固，我们的政权自然就很巩固。
二、石屏县乡镇长直选的基本经验
石屏县直选的基本情况是：直选工作的七个乡镇共有70个村民委员会、15.12万人。直选工作按六个步骤进行，即（一）调查、研究、准备。（二）宣传发动、选民登记。（三）选举乡镇人大代表、召开乡镇人民代表大会；人代会作出直选乡镇长的决议、决定并暂时休会，由各村民委员会选举委员会负责推选乡镇长候选人工作。（四）推荐、确定乡镇长候选人。（五）选民直接投票选举乡镇长。（六）乡镇人民代表大会复会、审查各选举委员会关于选民直接选举乡镇长的工作报告、决定副乡镇长人选。具体来说，就是在顺利完成选民登记、乡镇人大代表选举的基础上，各乡镇分别召开人民代表大会，通过由选民直接选举乡镇长的决定，从本届人大代表中产生选举委员会，负责直选工作的组织实施。由选民30人以上联名推荐或自我推荐，推举乡镇长初步候选人（全县共推荐出乡镇长初步候选人77名，审查符合资格的66名）。每个乡镇推举的候选人在本乡镇联席会上经过施政演说、辩论或提问后，由参会人员以无记名投票方式确定2名正式候选人；在组织正式候选人到各选区同选民见面、进行竞选演讲的基础上，各乡镇选民直接投票选举本乡镇的乡镇长（全县有103513名选民参加了投票，参选率达97.1%）。最后，各乡镇人民代表大会复会，审查选举委员会关于选民直接选举乡镇长的工作报告，决定选举是否有效，表决乡镇长提名的副乡镇长人选，产生新一届乡镇人民政府。
直选工作的基本原则是坚持在党的领导下，由人民代表大会主持，依法有序地组织选民直接行使民主政治权利。具体有五项内容：一是坚持党的领导与充分发动群众相结合。各级党委、党组织在直选试点工作中充分发挥领导核心作用，充分尊重人民群众当家作主的权利。二是坚持人民代表大会制度与依法行使民主权利相结合。乡镇人代会充分行使了权利，保障了广大选民依法行使提名权、选举权、知情权、监督权。三是坚持公开、公平、公正、竞争，由选民投票择优。各级组织不提名候选人，不内定乡镇长人选，对来自各方面的候选人一律平等对待，让候选人站在同一起跑线上。宣传媒体使用乡镇情况资料完全提供一样的文本，演讲顺序由抽签决定，两位候选人名字在选票上排列各有一半在前等等。四是坚持依法、按程序进行。直选试点工作始终贯彻了宪法精神、党的十六大精神、党和国家发展社会主义民主政治的一贯主张，始终坚持在人民代表大会主持下进行。严格按照乡镇人代会审议通过的《选民直接选举乡镇长试行办法》、《联席会议协商办法》等开展工作，使直选试点工作做到方案科学、程序完备、操作规范、有序进行。五是坚持以人为本、尊重选民权利。选民不分民族、性别、职业、信仰，都具有选举权和被选举权并得到保障。
直选的主要做法概括起来是：用直推直选方式即选民直接推荐乡镇长候选人，并由选民从候选人中直接选举产生乡镇长。一是做到了全面工作有领导，具体工作有人抓，切实加强对直选工作的领导。二是在坚持党的领导的同时，整个直选工作在人民代表大会主持下进行，使直选找到了既遵宪合法又直接行使民主权利的路子，自始至终保障了乡镇人民代表大会依法行使职权。三是广泛宣传动员。直选的本质就是要让广大选民广泛参与，直接行使民主选举权，通过广泛、深入、持久的宣传动员，广大选民迸发出巨大的政治热情，增强了民主意识、主人翁意识，积极参加了选举。四是制定科学方案，规范选举程序。直选工作涉及面广，环节多，工作复杂，政策性、法律性、程序性强，我们制定了《选民直接选举乡镇长试行办法》、《联席会议协商办法》等25个文件、材料，统一了各乡镇直选工作的程序，为直选工作有计划、有步骤地推进提供了保证，使直选工作做到了环环相扣、循序渐进、科学规范、有条不紊。五是扩大选民与候选人的知情权、参与权、竞选权。真心实意维护广大选民的民主权利，保障候选人的合法权利，提高选民和候选人的参与程度和参与热情。六是统筹兼顾，做到直选试点工作与当前各项工作相互促进，并为今后科学全面发展打牢基础。
从全国的角度看，我州搞的这次乡镇长直选不是第一次，因此它的选举办法和程序与省内外其它试点地方的相比，差异不大。石屏这次直选的主要影响不是在于它提供了一套选举模式，而是在于这次选举范围广，人员多，规模大，全县同时进行，遇到的困难也较多，而效果却比较好，更证明在一个县范围内搞乡镇长直选是可行的，可以相对打消关于“在县乡一级能否直接实行民主”问题上的疑虑。
三、对选民直接选举乡镇长的思考
笔者在参与石屏县这次选民直接选举乡镇长试点工作中，常常感动于人民群众的积极支持和热情参与，感动于选民的认真态度和庄严的神情，也钦佩于各级领导敢为人先大胆试验的魄力。从直选的效果看，有充分的理由相信直选会如选民所愿，对该县农村经济社会将产生积极影响。通过参加直选试点工作，对在乡镇一级实行直接民主选举有如下的思考：
（一）扩大直接选举范围可能成为改善党的领导方式、提高执政能力、完善选举制度的重要方法。中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心。共产党执政就是领导和支持人民当家作主，最广泛地动员和组织人民群众依法管理国家和社会事务，管理经济和文化事业，维护和实现人民群众的根本利益。党的领导地位是历史形成的，是中国人民正确选择的。为什么历史和人民要选择中国共产党的领导，就是因为党把实行民主建国的理想描绘给了人民，用民主凝聚了人心，让人民从民主中获得了利益，让人民产生始终不渝跟党走的信心。在改革开放中，党不断强调民主法制建设，制定了依法治国方略。这些都说明党有坚定的民主理念和推行民主的决心。在中国和世界都在发展并互相激荡的当代，在中国各种社会矛盾不断变化的今天，我们面对新形势，只有总结传统的领导方式和执政方式，并通过必要的改革来完善这些方式，才能抵制各种敌对势力的干扰和破坏，有效地巩固执政地位。其中，扩大民主特别是基层民主，就是现阶段我们可以首选的目标；直接选举由村级过渡到县、乡人大代表，再到乡镇政权领导人员，就是逐步完善民主选举制度的过程。笔者认为，扩大基层民主选举，依法有序组织人民参与政治，由选民直接选举乡镇国家机关领导人员，可以成为完善人民代表大会制度的重要方法，可以作为建设社会主义政治文明的一种实践。
（二）应信任和培养锻炼人民群众的民主选择能力。能否扩大基层民主选举，特别是把基层政权领导人员交由人民直接选举产生？我们经常担心的一个问题是选民民主政治意识淡薄和民主素质不够。笔者这次亲历的直选乡镇长，是在属于边疆、少数民族、经济欠发达的县份进行的，因此开始时也有这种担心。但亲眼历见了人民的负责精神和求实态度，这种担心就基本消除了。最后的选举结果是，七个乡镇长都是公认的政治坚定、有品德、有能力、有强烈事业心并受党培养教育使用多年的干部；而落选的人也是好同志。事实说明，经过州、县两级党委和人大常委会事前的认真准备，经过参与工作的工作组成员的指导帮助，经过选举委员会成员的努力，最大限度的动员了选民的积极性。每个选民投票前都认真地思考，细心地比较，庄严地选择，较少出现意外事故，更无违法现象。由此，笔者认为可以信任绝大多数群众的民主意识、民主水平和民主能力，只要组织领导得当，直选工作是可以顺利进行的。即便选举过程中真的出了一点什么插曲，也用不着大惊小怪，要相信人民群众也会总结经验，逐渐成熟起来。大家应认识到，既然亿万农民能成为推翻旧社会的主力军，能成为建设社会主义的中坚力量，能成为引领中国改革的前锋，我们也就有理由相信他们有选举自己领导人员的素质和能力。重要的是，引导和培育人民的民主法制意识，把农民自发的民主萌芽培育为自觉的民主法制意识和行为，是各级党委和政府的一项不可久拖的历史性任务。
（三）坚持和完善中国根本政治制度与支持选民直接选举乡镇长是统一的。乡镇国家机关领导人由选民直接选举产生，虽然在当前情况下与相关法律的具体条文有矛盾，但却符合人民群众的意愿及宪法精神。因此要全面推进乡镇国家机关领导人的“直选”，就必须对法律关于乡镇国家机关领导人选举产生办法的某些条款进行修改、补充和完善。这会不会动摇我国的根本政治制度呢？笔者认为，我国人民代表大会制度的优越性是全国人民所认识和接受、支持的，任何否定人民代表大会制度的做法都会受到反对。但随着社会发展进步速度的加快，制度也必须创新和完善，才能使好的制度保持旺盛生命力，而这也是全国人民所需要的。我国的人民代表大会行使国家权力机关职责，依法行权还有无限空间。把由各级人民代表大会代替人民行使选举国家机关领导人员的权力，先在最基层交回由人民自己行使，再向上一层次逐步过渡，以至实现更高层次的领导人直选，这本身就是民主的过程和进程，不可能动摇我们的根本，反到会使更多的人去维护这个制度。人民选出的代表可以集中更多精力去做更多的事，这也是对我们制度的坚持和完善。因此，乡镇国家机关领导人的直选，将是我国民主政治建设的重要里程碑。笔者还认为，为稳妥地进行乡镇国家机关领导人的直选，乡镇直选工作本身也应进行试点并逐步扩大，在这个过程中逐渐提高更多的群众的民主意识和行使民主权利的素质，直至全面推行乡镇国家机关领导人的直选。这完全符合党的十六大精神：让离人民最近的基层政权组织和群众自治组织直接接受群众监督，推进我国的民主政治建设。
四、循序渐进地推动选民直接选举乡镇长工作
目前在农村进行直接选举，最大的问题有三个：一是思想顾虑；二是社会成本顾虑；三是经济成本顾虑。笔者以为，对这三方面的问题不能不考虑，也不能多虑。
（一）解放思想，相信群众民主集中制是我们的领导制度、组织制度和工作制度。人民代表大会本身就是民主集中制形式组织起来的。因此，发扬民主，推动民主，在民主基础上集中，是我们坚持民主集中制的要义，也是坚持人民代表大会制度的必由之路。
多年来，在实践中，我们虽然也强调民主，但更多的却是实行集中。领导比较开明的地方，往往民主比较多一些；而领导不那么“开明”的地方，民主也就少一些。这一来，把民主集中制原则的实行，放在了领导人个人品质上去，人民群众能否民主，到要看领导人的脸色了。这是很不正常的现象，是违背党的宗旨和原则的。这也是一些领导人把对党负责与对人民负责对立起来、瞒上压下的根源所在。
民主集中制的要旨是“民主基础上的集中，集中指导下的民主”。民主与集中二者不可偏废。现在在农村、在基层，集中指导下的民主不成问题或不是主要问题，而民主基础上的集中就存在着许多不足了。相当一部份领导干部只讲集中，根本不与农民群众讲民主，不相信农民可以掌握自己的命运。可以说，这种违背历史唯物主义观点的思想，正是影响在农村推行民主、进行乡镇长直选的基本思想。不破除这种思想，农村和基层的民主就搞不起来。
当前我们正在进行马克思主义群众观的教育活动。通过这场教育，我们不但要树立把实现人的全面发展作为最高价值理想，做到“情为民所系，权为民所用，利为民所谋”，为人民掌好权用好权的思想；还要更深一个层次，就是树立人民群众创造历史的观点，坚定地相信群众、依靠群众、尊重群众的首创精神，尊重群众的民主要求和民主权力，把实现好、维护好和发展好最广大人民的利益作为全部奋斗的最高目标，坚持党的群众路线，深入了解民情、充分反映民意、广泛集中民智。只有前一个思想观点，并没有完全脱离居高临下“为民作主”的“清天大老爷”角色；而只有同时树立了后一个思想观点，才是真正的公仆意识。
还应当看到，民主和集中，在不同的时期也有不同的含义，应该做到与时俱进。我国建国已经55周年了，过去影响基层施行民主的许多外因已经不复存在，现在人民群众对推行包括乡镇长直选在内的社会民主有着强烈的愿望。因此，在民主的实践问题上解放思想，实在是推行社会主义民主的当务之急，我们应该顺应这个历史潮流。
（二）要有一个好的制度设计
乡镇长直选正在许多地方试行，由于大家都在探索，因此无论是程序性的还是实质性的选举办法，尚无统一的成熟版本可用。为此，设计一套选举制度，是很必要的。
客观的说，影响在乡镇铺开直选的，不仅有错误的思想观念问题，也有合理的成本担忧问题。而对这合理的担忧，我们就不能不高度注意，并加以解决。
所谓成本担忧，一是社会成本，二是经济成本。社会成本即在广泛的选举权与被选举权下，直接选举有可能被少数道德水准差、家族势力大或刑释人员、甚至黑恶势力操纵，导致基层政权落入坏人手中；经济成本即直接选举的经济开支大，在经济落后地区难顺利推进。对第一个问题，笔者认为只要制度设计合理，是完全可以化解或消除的。如作为规范市场主体法律之一的公司法就规定“被判处刑罚，执行期满未逾五年，或者因犯罪被剥夺政治权利，执行期满未逾五年的不得担任公司的董事、监事、经理职务”。考虑到基层政权的重要性，我们可对乡镇长人选在政治、经济、法律、道德等方面制定出一些约束性条件，并加强对选举过程的监控，以保证基层政权掌握在人民手中，这是做得到的——这本身即是集中指导下的民主。
而对于经济成本问题，笔者分析了试点乡镇的直选过程，以其中一个27000人的镇为例：该镇直选工作历时近40天，总费用为190319元，支出情况大体如下：1、培训骨干及开动员会13500元；2、相关会议费3101元；3、补助村委会直选工作经费33000元；4、村委会召开党员、干部、村民代表会议费30690元；5、乡镇联席会议费2150元；6、打印材料费6900元；7、文艺演出、宣传经费11755元；8、制作选票、票箱、证件经费4756元；9、差旅费7344元；；10、人代会经费20283元；11、接待费3000元；12、参会人员住宿费5120元；13、车辆费用33050元；14、总结表彰费12500元；15、临时费用3200元。
从以上支出可看到，直接用于选举的费用所占比重不高，许多支出是因为试点工作的组织化程度太高，时间太长造成的，如果转为正常进行，按固定程序操作，一些费用完全可以省掉。笔者认为，若设立选民登记站，用3天时间让选民进行选民资格登记；用10天时间让候选人进行竞选活动；用2天时间让选民到投票站投票，则直接选举工作可在20天内完成。这样，直接选举的时间就大减少。若由选举委员会采用招聘选举工作人员形式，二三万人规模的镇组织50位左右选举工作人员，每人付500元工资，共需25000元左右，加上选票、证件制作等费用，一个乡镇直接选举经费在五六万元左右就可以了。
以上这些，在乡镇直选制度设计中，都可以找到办法的。
乡镇人民代表大会间接选举产生乡镇国家机关领导人，也是代表选民、代表人民群众行使“属于人民”的权力，但总不如由选民、由人民群众自己直接行使好，它更能体现“一切权力属于人民”的宪法精神。笔者认为：乡镇政府主要领导人的选举，可在现有的制度框架内，逐步扩大群众参与，积极推行、循序渐进。对基层那些有改革的积极性，条件又比较成熟的地方，可以做个别的乡镇直选的试点。对于实践中出现的“制度创新与某些现有法律条文矛盾”的问题，在试点取得成功、取得经验基础上，再适时加以修订。