霍宪森
一、关于法治社会和“两权分离”概念的含义
这里所说的法治社会，作为政治学和法学的一个概念，是和人治社会相对而言。它是指国家权力和社会关系都按照明确的法律秩序运行，并且按照严格公正的法律规定和法定程序协调人与人之间的关系解决各种社会问题。在法律面前人人平等，而不是依照执政者的主观意愿和个人意志来决定国家政治、经济和社会等方面公共事务的那样一种国家形态和社会组织。
这里所说的“两权分离”，是相对于“两权合一’的公共权力结构形式而言。它是指在作为国家和社会管理组织系统内部各个层级公共权力主体结构形式的其中一种具体组织形式及结构方式。是指国家和社会管理系统内部在对某一层级上的公共权力运行过程实施管理过程中，将该层级内部常设最高公共权力中的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两权分离、相互独立，并将两权相应授予该层级内部的两个或几个不同常设公共权力组织分别掌握和行使，从而导致对该层级内部的常设最高公共权力特别是最高政治决策权力进行直接监督和管理的职能和职责，需主要由该层级内部的那两个或几个不同常设公共权力组织特别是由专门负责掌握常设最高政治监督权力，并相应承担常设最高政治监督责任的公共权力组织来承担和行使，因而形成的使该层级的某两个或几个特定常设公共权力组织能够同时分别掌握和行使该层级内部某一部分日常最高公共权力的那样一种国家和社会公共权力结构形式和常设权力配置方式。
二、关于法治社会和“两权分离”的关系
我认为，建设法治国家和法治社会与实行“两权分离”公共权力结构形式二者之间是存有着一种内在逻辑关系和内在联系的。主要理由有以下几个方面。
1、纵观迄今为止人类社会发展的历史和古今中外人类社会政治文明建设的历史经验，我们可以看出，人类历史上国家和社会管理系统内部的公共权力结构形式和权力配置方式，根据不同国家在社会管理系统中对各个不同层级内部常设最高公共权力中的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两种不同最高公共权力的具体配置方式的不同，大体可以划分为两种不同的基本类型。一种是实行两权合一的公共权力结构形式，一种是实行两权分离的公共权力结构形式。其中前一种权力结构形式一般都是与实行人治和集权管理的社会组织形态有着密切联系的；而后一种权力结构形式一般都是与实行法治和分权管理的社会组织形态有着密切联系的。
所谓两权合一的公共权力结构形式，是指人类历史上不同国家和社会管理系统内部在对某一层级上的公共权力运行过程实施管理过程中，由于将该层级内部常设最高公共权力中的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两权合一，同时将两权授予该层级内部的某一个特定常设权力组织独自掌握和行使，从而导致对该层级内部的常设最高公共权力特别是最高政治决策权力进行直接监督和管理的职能和职责，需主要由该层级的直接上一级公共权力组织来承担和行使，因而形成的使该层级的某一个特定常设权力组织独自掌握和行使该层级内部的全部日常最高公共权力的那样一种国家和社会公共权力结构形式和权力配置方式。
所谓两权分离的公共权力结构形式，是指人类历史上不同国家和社会管理系统内部在对某一层级上的公共权力运行过程实施管理过程中，由于将该层级内部常设最高公共权力中的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两权分离、相互独立，并将两权相应授予该层级内部的两个或几个不同常设公共权力组织分别掌握和行使，从而导致对该层级内部的常设最高公共权力特别是最高政治决策权力进行直接监督和管理的职能和职责，需主要由该层级内部的那两个或几个不同常设最高公共权力组织特别是由专门负责掌握常设最高政治监督权力，并相应承担常设最高政治监督责任的公共权力组织来承担和行使，因而形成的使该层级的某两个或几个特定常设公共权力组织能够同时分别掌握和行使该层级内部某一部分日常最高公共权力的那样一种国家和社会公共权力结构形式和常设权力配置方式。
从人类社会发展的历史进程来看，世界上任何一个实行封建专制统治的国家都是实际采取了上述前面那样一种以某一层级上的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两权合一为其本质特征的，因而需由上一级公共权力组织有效监督和管理下一级最高公共权力组织的公共权力结构形式和常设权力配置方式。另外，原苏联、东欧等几个在国家和社会管理系统内部实行高度集权统治的社会主义国家，也都是实际采取了前面那样一种两权合一的公共权力结构形式和常设权力配置方式。同时，世界上任何一个在政治体制上实行所谓“三权分立”和“分权制衡”的西方资本主义国家，特别是任何一个成熟的法治国家和市场经济体制及民主政治体制国家在其社会管理系统内部的常设最高公共权力结构形式上，都是实际采取了上述后面那样一种以某一层级上的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两权分离为其本质特征的，因而需由同级最高公共权力组织有效监督和管理同级最高公共权力组织的国家和社会公共权力结构形式和和常设权力配置方式。
2、实行两权分离的公共权力结构形式是我们从现代西方资本主义国家建设法治国家和法治社会成功经验中得出的一个有益启示。
根据人类社会发展中现代西方资本主义国家建设法治国家和法治社会的历史经验，我们知道，实行依法治国、建设法治国家是现代资本主义国家和社会自身发展进步的一个基本特征。实行依法治国、建设法治国家，要求任何组织和个人其中包括封建国家和社会的郡主个人都必须要严格依法办事，必须维护国家宪法和法律的尊严，绝不允许有任何超越宪法和法律的特权。所以，转变郡主的领导管理方式和执政方式，使郡主严格依法管理国家，依法执政、依法决策，对于实行依法治国、建设现代资本主义法治国家具有直接的决定性作用。要实行依法治国和依宪治国，需要同时具备两个方面的基本条件。一是从主观上说，郡主自身必须要有高度的觉悟，因而确保能够使郡主自觉地主动转变其对国家和社会的领导管理方式和执政方式，坚持实行依法执政、依法决策，依法实施其对国家和社会的管理。二是从客观上说，国家自身也必须要有一种良好的体制和制度，因而确保能够以足够的外部力量督促郡主切实转变其领导管理方式、执政方式，坚持实行依法管理，依法执政、依法决策，依法行使其对国家和社会事务的管理权力。在上述两个方面的条件中，前者具有必要性，后者更具有长期性、稳定性、可靠性和实效性。正因如此。有些封建国家为了促使郡主确保能够切实转变其领导管理方式、执政方式，坚持实行依法管理，依法执政、依法决策，依法行使其对国家和社会事务的管理权力，促进社会进步，而从各自国情出发，创造性的提出了实行君主立宪制即郡主依宪执政体制形式的法治国家和法治社会形态的政治改革理论，并经过长期探索实践，最终创造建立和完善起了郡主立宪制政体形式的法治国家和法治社会。但是， 这种君主立宪制即郡主依宪执政体制形式的法治国家和法治社会，就是以创建实行国家最高层级上的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两权分离为其本质要求的那样一种科学的公共权力结构形式，也是一种十分有效的国家自身所应具有的良好的制度和体制。并通过实行这种制度和体制，才确保使郡主个人切实转变了其对国家和社会的领导管理方式和执政方式，使其自觉坚持依法管理。依法执政、依法决策，依法正确行使对国家和社会事务的领导和管理权力。
如果有人细心考察西方国家建设法治社会的整个历史过程，可以从中得出这样一个基本历史事实和科学认识。这就是，西方国家的资本主义法治国家和法治社会建设，是从英国最早建立君主立宪制政体开始逐步发展起来的。同时，英国的君主立宪制政体又是从首先作为君主的民主咨询机构，而后随着民主权利的不断扩大，逐步发展到正式分离出一部分相对独立的王权，并通过国家立法将其正式确立为对国王实行日常民主监督和制约机构的议会机构的产生和形成而开始正式起步的。例如：按照国王必须服从法律的思想，英国早在1215年就由贵族、骑士和市民等几个不同社会阶层联合起来，以武力相威胁，强迫国王签署了《大宪章》（又称英格兰人民自由与权利大宪章）。大宪章重点强调要限制国王滥用权力，规定了国王非经议会批准不能开征新税的原则。这就意味着英国已经开始通过立法的形式，将议会的民主监督权力从国王的行政管理权力中正式分离出来了，同时将议会的民主监督地位逐步平行和独立于了国王的行政决策管理权地位。接着1258年英国贵族又向国王提交出了得到国王承认的请愿书，并将该书以《牛津条例》的形式颁布。该条例把议会正式确定为了对国王实行民主监督的机构，同时将议会正式宣布为全国最高立法和监督机构。这些都为以后英国封建专制制度的逐步瓦解和资本主义民主和法治国家制度的建立形成和发展奠定和提供出了一个坚实的基础。现代西方国家的一些关于资本主义民主政治建设的民主法治建设理论和民主法治制度，如洛克关于主张由立法和行政两权分立的理论；孟得斯鸠关于主张由立法、行政、司法三权分立的理论；以及根据这些民主理论和分权制衡理论建立起来的包括日本国的君主立宪制、英国的议会制、美国的总统制等在内的一些现代资本主义民主政治体制和政治制度，都是发源于英国上述那些民主法治建设的基本历史经验和原理之上的，都是英国上述那些民主法治政治建设基本历史经验和原理的具体体现和拓展。因此，从这个意义上说，西方国家的民主法治政治建设，首先是从实行国家层级最高政治监督权及其机构的独立化改革和建设，从而创建国家层级最高政治监督权和最高政治决策权两权分离的国家最高公共权力结构形式和制度作为切入点和突破口和基础前提条件的。我们要学习借鉴西方国家建设法治国家和法治社会的有益经验，首先就应学习借鉴他们关于如何实行各个层级最高政治决策权和最高政治政治监督权两权分离的改革与建设经验。只有首先在这个方面的学习上能够有所突破，有所创新，才能确保使当代中国特色社会主义法治国家和法治社会建设工作始终沿着正确方向，稳妥而顺利的向前不断推进和发展。
3、实行两权分离的公共权力结构形式是现代资本主义国家实行依法治国、依宪治国，建设法治国家和法治社会的一个根本措施
在实行依法治国、依宪治国，建设法治国家和法治社会的历史条件下，什么样的权力结构形式才是真正适合新形势新任务客观要求的比较有效和十分管用的国家和社会管理系统内部的一种科学的公共权力结构形式呢？一般来说，许多人都倾向于认为，西方政治家和思想家所主张的，现代西方资本主义国家所奉行的那种所谓由国家立法、行政和司法权“三权分立”和“分权制衡”的权力结构形式，就是一种能够对国家各级公共权力特别是对各级常设最高政治决策权力进行有效监督和制约的十分有效和非常管用的现代社会科学的公共权力结构形式和权力配置方式。他们称赞那种权力结构形式是民主和法治的基础与保证。应该说，那种“三权分立”和“分权制衡”的权力结构形式，长期以来对西方资本主义国家的发展和西方资本主义民主和法治建设是起到了积极作用的。这一点就是在今天的西方资本主义国家也是应该肯定的。但那种“三权分立”和“分权制衡”权力结构形式的本质要求是什么呢？它的核心和精髓是什么呢？我们在现有的国情和现行政治体制条件下，应该从那种“三权分立”和“分权制衡”结构形式的资本主义创造的人类政治文明的成果中，怎样深刻认识和科学把握其核心和精髓并从中得到一种具有一般规律性的属于人类共有的认识和有益启示呢？这是需要我们认真对待和深入思考的一个重大现实政治问题。
我认为，当代西方国家内部普遍采用的那种所谓由立法、行政和司法权“三权分立”和“分权制衡”的权力结构形式，实质上就是以国家和社会各个不同层级上的常设最高公共权力中的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两权分离为其本质要求的，因而使其能够与资本主义民主政治和资本主义法治国家和法治社会建设的客观要求相适应的，对监督和制约各个层级常设最高公共权力特别是常设最高政治决策权力比较有效和管用的那样一种两权分离的国家和社会公共权力结构形式和常设权力配置方式。因此，它的一些具体实现形式，如君主立宪制、总统制、议会制或内阁制、两党制或多党制等虽然有所不同，但这种在西方资本主义国家政权系统内部由立法、行政、司法三个权力机构所形成的所谓“三权分立”和“分权制衡”的具体实现形式，都是实际体现出了其与资本主义政治制度相适应的资本主义的性质，都是具有资本主义社会特殊规律性的东西，因而对这些形式上的东西，只能是使其作为资本主义的专利，对这种专利资本主义国家可以用，作为社会主义国家是绝对不能用的，是绝对不能简单地照抄照搬西方资本主义国家的这些模式的。但是，它从其内涵上所体现出的核心和精髓，所体现出的以实行国家和社会各个不同层级上的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两权分离为其本质要求的那样一种两权分离的科学的国家和社会各个层级上的常设最高公共权力结构形式和常设最高权力配置方式，却是能够充分体现出其与任何一个实行民主管理和法治管理国家、法治管理社会的国家和社会政治制度相适应的属于人类社会共有的政治文明的有益成果的性质，是能够充分体现出一般社会规律要求的具有着精髓性的东西，对这种人类共有的有益成果和精髓性的东西，它就不仅只是资本主义的专利，不仅只是资本主义国家可以用，而且作为社会主义国家也是应该并且必须要用的，也是应该并且必须要向西方国家认真学习和借鉴的。
因此，我认为，我们只有着力探索创建起一种既能充分借鉴吸收资本主义创造的属于人类社会共有的政治文明建设的有益成果，同时又能真正符合当代中国国情和真正具有中国社会主义特色的以国家和社会各个不同层级常设最高公共权力中的常设最高政治决策权和常设最高政治监督权两权分离为其本质要求和主要特征的的国家和社会各级常设最高公共权力结构形式，才能确保更好地贯彻落实党中央要求和国家宪法规定精神，切实加强对国家和社会公共权力的有效监督和制约，才能确保从国家体制和制度上为全面稳步推进中国特色社会主义法治国家和法治社会建设奠定一个坚实基础和提供一个必要体制保障，才能确保创建起一种真正能够与发展社会主义民主政治和建设中国特色社会主义法治国家和法治社会的内在要求相适应的，那样一种结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的能够面向现代化、面向世界、面向未来的当代中国国家和社会管理系统内部的科学公共权力结构形式和常设权力配置方式。才能确保使当代中国特色社会主义政治体制的改革顺利推向前进并使其最终取得决定性的胜利，才能在此基础上把我国的社会主义现代化政治文明建设不断推向一个新的水平，进而确保实现全面推进我国社会主义现代化国家建设和中华民族伟大复兴的的宏伟目标。2023年8月
作者单位：中共山东省委党校退休教师
电子邮箱：[email protected]
附：主要参考资料
1、《坚定不移走中国特色社会主义法治道路，为全面建设社会主义现代化国家提供有力法治保障》，习近平 ，2020年11月在中央全面依法治国工作会议上的讲话，新华网。 .
2、《习近平在省部级主要领导干部“学习习近平总书记重要讲话精神，迎接党的二十大”专题研讨班上发表重要讲话》，新华网，2022年7月27日。
3、《论坚持人民当家作主》一书，习近平，2021年中共中央党史和文献研究院编辑出版。
4、《中国现行宪法中的“党的领导”规范》，秦前红、刘怡达，《法学研究》2019年第六期。
5、《二元代表制是现代中国依宪治国依宪执政的现实路径和应有体制保障》，霍宪森，发表于2021年2月19日北大法律信息网法学在线栏目，并被收入北大法宝专题参考法学文献资料库。
6、《党委立宪制是党外发展人民民主接受人民监督的重要体制保障形式》，霍宪森，发表于2022年1月21日博客中国网霍宪森专栏。
7、《对完善人民代表大会监督制度的思考》，霍宪森，发表于2022年8月3日博客中国网霍宪森专栏。
8、《实行监督权独立化是推进基层党政领导体制现代化的关键一一对推进党政领导体制和国家治理体系现代化建设的思考》，霍宪森，发表于2018年3月9日湖南省农村发展研究院乡村发现网三农论剑栏目。
9、《中华人民共和国宪法》和《中国共产党章程》等党和国家有关法律法规。
10、《论建立中国特色的横向权力监督制度》，霍宪森，发表于2003年12月4日人民网中国人大新闻网理论研究栏目。