论县级党组织领导体制的改进和完善
———“三二二二”权力结构是县级党组织领导体制的最佳形式
县级党组织领导体制，是指我国县级共产党组织内部领导机构和权力主体的结构方式及组织形式。它是对县级党组织内部几个不同领导机构和权力主体各自在党组织自身领导机构系统和权力主体结构体系中所应具有的地位、职能作用，以及对它们相互之间关系的具体定性和定位，同时也是不同社会国家政治制度和政党组织领导体制在县级党组织内部的具体表现形式。所以，我国县级党组织能否切实按照社会主义政党建设规律和共产党执政规律的内在要求，恰当选择和采取一种科学的社会主义政党的领导体制和权力结构形式，对于我们当前和今后能否稳步推进县级党组织内部的社会主义民主政治建设，对于能否进一步巩固和完善我国的社会主义政治制度，具有至关重要的意义。
一
我认为，与我国所要实行的社会主义市场经济体制和社会主义民主政治制度相适应，当前我国县级党组织领导体制的最佳形式，应该是选择和采取“三二二二”的权力结构方式。
这里所说我国县级党组织的领导体制，主要是指除港澳台等几个现阶段仍然实行资本主义制度的特殊地区之外的我国所有县（市）一级党组织的领导体制。
这里所说的“三二二二”权力结构，就是指那种由县级党组织领导体制中的权力机构、常设决策兼执行机构、常设监督机构等三个机构所形成的明显具有着二权分离、二层定位、二级负责和相互分权制约与制衡关系特征的党内领导机构和权力主体的结构方式和权力组织形式。
具体来说，所谓县级党组织领导体制中的三个机构，第一是指由党组织内部的县级党员代表大会和上一级党委双方结合，共同作为县级党组织领导体制中的一个非常设的最高权力机构，由双方结合对县级党内事务共同行使最高决策权和最高监督权；第二是指由县级党委单独作为县级党组织领导体制中的一个常设决策机构兼常设执行机构，由其在县级党组织内部相对独立地集中掌握和行使对党内重大事务的日常决策领导权和对党内日常具体事务的直接管理权；第三是指由县级纪检委，单独作为县级党组织领导体制中的一个常设党内监督机构，由其在县级党组织内部相对独立地集中掌握和行使对常设决策机构和常设执行机构的决策行为和管理行为的日常党内监督权。
所谓县级党组织领导体制中的二权分离，第一是指由作为党组织领导体制中非常设最高权力机构的县级党员代表大会和它的上一级党委双方对县级党内事务共同拥有最高决策权，以及由作为县级党组织领导体制中常设决策机构兼常设执行机构的县级党委在权力机构闭会期间，代表权力机构对县级党内所有重大事项和具体事务相对独立地拥有日常决策权兼直接管理权。二者统称为党内决策权。第二是指由作为党组织领导体制中非常设最高权力机构的县级党员代表大会和它的上一级党委双方对县级党内事务共同拥有最高监督权，以及由作为县级党组织领导体制中常设党内监督机构的县级纪检委在权力机构闭会期间，代表权力机构对县级党组织领导体制中的常设决策机构兼常设执行机构所实施的日常决策行为和管理行为相对独立的拥有日常监督权。二者统称为党内监督权。
所谓县级党组织领导体制中二层定位，第一是指由作为党组织领导体制中最高权力机构的县级党员代表大会和它的上一级党委，在县级党组织领导体制和权力结构体系中，位居于第一层或最高层权力主体。第二是指由作为党组织领导体制中常设决策机构兼常设执行机构的县级，在县级党组织领导体制和权力结构体系中位居于第二层权力主体。同时，作为县级党组织领导体制中常设监督机构的县级纪检委，与同级党委双方并列，位居于县级党组织领导体制和权力结构体系中的第二层权力主体。
所谓社会主义的二级负责，第一是指作为下一级党组织领导体制中常设决策机构兼常设执行机构的乡级党委，以及作为下一级党组织领导体制中常设监督机构的乡级纪检委，二者既要对同级党员代表大会直接负责，并受其直接监督，同时又要对作为县级党组织领导体制中常设决策机构兼常设执行机构的县级党委直接负责，并服从其直接领导管理和监督。村民个人要对作为村级领导体制中常设执行机构的村委会直接负责，并服从其直接管理。第二是指作为县级党组织领导体制中常设决策机构兼常设执行机构的和作为县级党组织领导体制中常设监督机构的县级纪检委，二者要同时对作为县级党组织领导体制中最高权力机构的县级党员代表大会和它的上一级党委双方直接负责，并要认真贯彻执行它们就有关县级党组织内部一些重大事项所作出的一切决定。
所谓县级党组织领导体制中的相互分权制约与制衡，主要是指位居于县级党组织领导体制中的第一层权力主体和第二层权力主体之间，以及第一层内部两个相对独立的权力主体之间，还有第二层内部两个相对独立的权力主体之间都要形成一种相互制约和制衡关系。其中最关键的是位居于第二层权力主体中的那个作为县级党组织领导体制中常设党内监督机构并具有相对独立地位的县级纪检委机构，同作为县级党组织领导体制中常设决策机构兼常设执行机构的的县级党委机构之间，更要形成那样一种二者相互分权制约和制衡的关系。因为只有在它们之间真正形成一种相互分权制约和制衡关系，才能确保在县级党组织领导机构系统内部真正建立起一种以权力制约权力，以权力制衡权力的有效的横向党内权力监督制约机制，从而确保使社会主义的党内民主在我国县级党组织内部得到真正充分地体现出来。
二
我国县级党组织之所以应该实行上述“三二二二”权力结构的领导体制，是因为实行“三二二二”权力机构的领导体制，主要有以下五个方面的好处：
1、实行“三二二二”权力结构领导体制，有利于我国县级党组织特别是县级党委组织，按照社会主义民主政治建设规律的内在要求，进一步改革和完善自身对县级党组织内部公共事务的领导方式和管理方式
纵观人类社会政治文明建设的发展历史，可以从中得出这样一个科学认识和基本历史事实，即根据不同社会组织的领导者在实施领导过程中所由其实际掌握和行使的横向权限大小的不同，可以将其领导方式和管理方式，大体划分为两种不同的基本类型。一种是全面领导方式和人治领导方式；一种是有限领导方式和法治领导方式。
所谓全面领导方式和人治领导方式，是指领导者在实施领导过程中所采取实行的那样一种由其对同级常设最高决策权和常设最高监督权这两种具有相对独立地位和不同职能性质的横向公共权力，实行集于一身抓全权的领导方式和管理方式。同时，由于这种领导方式和管理方式具有议行合一（即使该组织内部常设最高决策权和常设最高监督权两权合一并由某一个常设机构独自掌握和行使）的公共权力结构特点，所以，这种领导方式和管理方式又可以说是所谓议行合一的领导方式和管理方式。
所谓有限领导方式和法治领导方式，主要是指领导者在实施领导过程中所采取实行的那样一种由其对同级常设最高决策权和常设最高监督权这两种具有相对独立地位和不同职能性质的横向公共权力中的某一部分权力抓重点，即领导者只是重点直接掌握和控制其同级常设最高公共权力中的某一部分权力，特别是其中那一部分常设最高决策领导权力的领导方式。同时，由于这种领导方式和管理方式具有议行分立（即使该组织内部常设最高决策权和常设最高监督权两权分立并相应由某两个常设机构分别独立掌握和行使）的权力结构特点，所以，这种领导方式又可以说是所谓议行分立的领导方式和管理方式。
因此，为了适应新时代、新阶段我们要在当代中国建设社会主义法治国家和现代法治社会，要在当代中国县级党组织内部政治生活中推进民主政治制度建设和发展县级党内民主，当前就面临着一个如何使县级党组织特别是县级党委组织在县级党内政治生活中的领导方式和管理方式实行科学化、民主化、法治化转型的现实问题。
由于实行“三二二二”权力结构形式的领导体制，有利于使县级党组织特别是县级党委组织彻底破除其过去那种习惯于实行实际具有人治领导方式性质的议行合一领导方式（即使县级党组织内部常设最高决策权和常设最高监督权两权合一集于县级党委机构一身）的传统观念和陈旧做法，同时使其牢固树立起一种具有民主和法治领导方式性质的议行分立领导方式（即使县级党组织内部常设最高决策权和常设最高监督权两权分立并相应由县级党委机构和县级纪检委机构分别掌握和行使）的新的观念，并大胆的使用与当代中国发展社会主义党内民主和建设社会主义法治社会相适应的，能够确保使县级党组织特别是使县级党委组织都能真正做到严格依法领导和管理的那样一种议行分立的新的现代民主和法治的领导方式和管理方式。所以，只有实行“四三三三”权力结构领导体制，才能有利于我国县级党组织特别是县级党委组织切实按照社会主义民主政治建设和法治建设的内在要求，进一步转变和完善自身对县级党组织内部公共事务的领导方式和管理方式。
2、实行“三二二二”权力结构领导体制，有利于我国县级党组织特别是县级党委组织，按照社会主义民主政治建设的内在要求，进一步改进和完善民主集中制的权力组织形式及权力运行机制
民主集中制是我们党和国家的一项根本组织制度，也是符合我国党情国情因而需要始终不渝坚持的一项制度。但由于民主集中制作为我国县级党组织的权力组织形式及权力运行机制，在实际运作中，还现实存在着诸如集中过度、缺乏民主，另外还有关于如何才能将坚持党组织的集中领导与坚持发扬党员群众民主二者之间，将坚持上级组织的集中与坚持发扬下级组织的民主之间的关系，真正从县级党组织自身的领导体制和权力结构形式中予以具体体现出来，并使其逐步实现制度化和规范化等方面的一些与社会主义党内民主政治建设的要求不相适应的缺陷和不足，所以，还仍然需要我们根据新的情况对我国县级党组织领导机构系统中现行民主集中制的权力结构形式及权力运行机制，进一步加以改进和完善。
“三二二二”的权力结构领导体制，通过将县级党组织内部的县级党员代表大会和它的上一级党委双方共同作为县级党组织领导体制中的一个非常设最高权力机构，将县级党委机构单独作为县级党组织领导体制中的一个常设决策机构兼常设执行机构，将县级纪检委机构，单独作为县级党组织领导体制中的一个常设党内监督机构等三个机构的科学设计，以及对它们三者之间所具有的那种二权分离、二层定位、二级负责和相互分权制约和制衡关系的科学确定，使其既充分体现出了一般现代管理过程中权力结构规律关于不同权力主体之间职能分工与合作的基本要求，较好地体现出了党内领导机构和权力主体结构体系的完整性和科学性，同时又能充分体现出了民主集中制原则关于民主与集中之间关系的基本要求，使能够充分体现民主职能和体现集中职能、体现坚持党组织的集中领导和体现坚持发扬党员群众民主，体现上级组织的集中与体现下级组织的民主的几个党内领导机构和不同权力主体之间的关系都得到了较好地协调和处理，从而确保使民主和集中之间，坚持党组织的集中领导与坚持发扬党员群众民主，体现上级组织的集中与体现下级组织的民主，体现坚持对上负责与坚持对下负责之间都真正实现了紧密结合和有机的统一。
这就是，首先，由作为县级党组织领导体制中权力机构的县级党员代表大会和它的上一级党委双方结合，共同以民主集中制的方式直接产生出作为县级党组织领导体制中常设决策机构兼常设执行机构的县级党委机构，同时再由它们二者结合共同产生出作为县级党组织领导体制中常设党内监督机构的县级纪检委机构。这样就使能够充分体现民主职能的两个权力主体即县级党员代表大会机构和作为领导体制中常设党内监督机构的县级纪检委机构二者拥有广泛而高度的包括民主选举、民主决策、民主管理和民主监督等在内的各项党内民主政治权力。同时又能确保使能够用来充分体现出集中职能的两个权力主体即县级党委机构和它的的上一级党委机构二者能够对县级党内事务进行集中决策和日常的行政指挥与管理，特别是使县级党委能够相对独立地集中掌握和行使被作为县级党组织领导体制中权力机构的县级党员代表大会和它的上一级党委所直接授权委托的负责处理县域党组织内部所有公共事务的日常集中决策和日常行政管理的权力。因此，这种领导体制，既是民主的，又是集中的，就是说，它是在民主基础上的集中，又是在集中指导下的民主，是党内高度民主和高度集中的有机结合与有机统一。
所以，只有实行“三”二二二权力结构领导体制，才能有利于使我国县级党组织真正按照社会主义党内民主政治建设的内在要求，进一步改进和完善自身内部现行民主集中制的权力结构形式及权力运行机制，才能确保从党组织领导体制和组织制度上更好地使党内民主与党内集中有机结合起来，使坚持党组织的集中与坚持发扬党员群众民主，使坚持上级组织的集中与坚持发扬下级组织的民主有机结合起来，并在此基础上，确保使我国县级党组织尽快实现其自身内部领导体制形式和权力主体的结构方式、权力运行机制和权力运行程序的制度化、规范化、民主化、程序化和科学化。
3、实行“三二二二”领导体制，有利于我国县级党组织按照社会主义党内民主政治建设的要求，进一步完善自身内部的民主监督制约机制
缺少一个相对独立的统一的常设的党内民主监督机构，是我国现行党组织领导体制的一个重大缺陷，也是我国县级党组织领导体制和权力结构形式的一个严重弊端。“三二二二”权力结构的领导体制，根据现代管理过程中科学权力结构体系关于不同权力主体之间职能分工与合作的一般原理要求，通过在县级党组织领导机构系统和权力结构体系中专门配置一个独立行使党内日常监督权力并作为县级党组织领导体制中常设监督机构的县级纪检委机构，同时使其实际居于同独立行使党内日常决策领导权力并作为县级党组织领导体制中常设决策机构兼常设执行机构的县级党委机构具有相对独立的 完全平等的地位，使其在县级党组织领导体制中同县级党委机构之间形成一种以权力制约权力，以权力制衡权力的日常的党内监督制约机制的科学设计，从而在县级党组织领导机构体系和组织制度上真正确保使县级党委机构既能代表全县党员掌握管理县域党内所有公共事务的权力，同时又能无条件地直接接受全县党员的监督。这样就既能确保较好地体现出了新的县级党组织领导机构体系和权力结构体系的完整性和科学性，彻底避免和克服了县级党组织现行领导体制中存在着的缺陷和弊端，又能较好地确保真正解决了如何使县级党委机构都能切实在全县党员的直接监督之下正确行使由全县党员授权委托其所行使的对县域党内事务进行集中领导和管理的那一部分公共权力的问题。
所以，只有实行“三二二二”权力机构领导体制，在我国县级党组织自身领导机构和权力结构体系中真正建立起一个相对独立的统一的常设的党内民主监督机构并充分发挥其应有的党员群众的民主监督制约作用，才能从根本上使我国县级党组织内部的民主监督制约机制和权力结构形式，得到切实改进、加强和完善，才能从根本上确保使县级党委机构真正在其所属范围内党员群众的直接监督之下，正确行使其手中被党员群众所直接授权委托的那一部分党内领导和管理权力，才能确保使我们在党内真正走上一个不搞党员群众性的政治运动，只靠通过建立和完善起一种以权力制约权力，以权力制衡权力的有效的党内民主监督制约机制和科学的权力组织形式的途径，来稳步推进我国县级党组织内部社会主义民主政治建设的新路子。
4、实行“三二二二”领导体制，有利于我国县级党组织按照社会主义党内民主政治建设的内在要求，进一步完善自身内部现行领导干部任用机制
由我们党的性质和民主集中制的组织原则所决定，坚持党组织的集中和坚持发扬党员群众的民主，坚持上级组织的集中和坚持发扬下级组织的民主，是我们党对各级组织提出的两个基本原则要求。所以，将坚持党组织要集中管理干部原则和坚持由党员群众民主选举干部原则二者紧密结合，有机统一起来，无疑应是我国各级党组织内部干部管理制度中的一项重要内容，因而也是各级党组织内部现行干部任用机制所应遵循的一项基本政策要求。
但是，长期以来，在县级党组织领导机构系统内部领导干部产生过程的实际运作中，却普遍存在着一个十分突出且不尽如人意的现象。这就是，有些县级党组织或者由于强调坚持党组织管理干部原则，而往往容易在用人上造成过度集中，缺乏应有的民主，或者由于强调坚持由党员群众民主选举干部的原则，而在用人上造成过度民主，缺乏应有的集中。之所以会造成这种党员群众的民主与党组织的集中领导之间，上级组织的集中和下级组织的民主之间难以协调运作，因而二者总是处于一种相互矛盾和冲突状态的状况，除了党组织自身在具体操作方式上，特别是在对党内领导干部候选人的提名推荐方式上尚欠科学之外，我国县级党组织自身现行领导体制和权力结构形式不够完善，更是其中一个主要的原因。
“三二二二”权力结构的领导体制，由于其自身不仅具有能够通过对可以用来充分体现民主职能和体现集中职能的党的领导机构和几个不同权力主体，各自在县级党组织领导机构系统和权力结构体系中应有位置的科学设定，而能够使民主和集中这两个相对独立的运行机制紧密结合，有机统一起来的权力结构特点。而且具有能够通过对可以用来充分体现党组织的集中职能和体现党员群众的民主职能，体现上级组织的集中职能和体现下级组织的民主职能的几个党内不同领导机构和权力主体各自在县级党组织领导机构系统和权力结构体系中应有位置的科学设定，从而使坚持党组织要集中管理干部的原则与坚持由党员群众民主选举干部的原则二者之间，使上级组织要集中管理干部的原则与坚持由下级组织民主管理干部的原则二者之间紧密结合，有机统一起来的权力结构功能和结构特点。
所以，实行“三二二二”权力结构的领导体制形式，有利于确保从县级党组织领导机构和权力结构体系及组织制度上，促使县级党组织特别是县级党委组织切实按照社会主义党内民主政治建设的内在要求，进一步改进和完善自身现行干部任用机制，确保使坚持党组织集中管理干部的原则与坚持由党员群众民主选举干部的原则，使上级组织集中管理干部的原则与由下级组织民主管理干部的原则有机的统一起来，从而确保更好的尽快实现它们之间具体结合方式的制度化，规范化，程序化和科学化。
5、实行“三二二二”权力结构领导体制，有利于县级党组织按照社会主义党内民主政治建设的内在要求，稳步推进和大力加强县级党组织的自身建设
加强党内民主制度建设，推进社会主义的党内民主，是我们党加强自身建设的一项重要内容，同时也是提高党组织自身拒腐防变和抵御风险能力，提高党组织自身领高水平和执政水平的一个根本问题。党内民主制度建设能否真正加强，社会主义民主能否在党内真正推进，关键是在党组织自身的领导体制上能否真正建立起一种既能充分体现出可以实现党内民主的要求，又能充分体现出可以实现党内集中的要求；既能充分体现出坚持党组织的集中领导的原则要求，又能充分体现出坚持发扬党员群众民主的原则要求；既能充分体现出对上级负责的要求，又能充分体现出对下级负责的要求；既能具有其自身内在的自我激励机制和高效运作机制，又能具有其自身内在的自我约束和和相互分权制衡机制的比较合理和科学的党内领导机构体系和权力主体结构形式。
由于“三二二二”权力结构的领导体制，明显具有着上述几个方面的主要特点和优势，所以，实行“三二二二”权力结构的领导体制形式，有利于我们首先从党组织自身的领导体制和组织制度上，为我国县级党组织加强自身内部的民主政治制度建设和稳步推进社会主义的党内民主建设，奠定一个坚实基础和提供一个必需的保证条件，从而确保使我国县级党组织的自身建设不断推进，使其自身的拒腐防变能力及领导水平都能得到真正不断提高。
作者单位：中共山东省委党校退休教师
通讯地址：济南市历下区解放东路65号5-2-201
邮编：250014 电话：13287728956
电子信箱:[email protected]
附:主要参考文献
1、《论建立中国特色的横向权力监督体制》，霍宪森，发表于2003年12月4日中国人大新闻网理论研究栏目和国家监察部网监察论坛栏目。
2、《论创立中国特色的决策权和监督权两权分立的公共权力结构形式》，霍宪森，发表于2004年6月光明网光明观察周刊。
3、《论民主集中制的科学含义及其具体实现形式一一在与时俱进中深化对民主集中制基本问题的认识》，霍宪森，发表于2004年9月光明网光明观察和中国政治学网政治学前沿栏目。同时被半月谈网以题为《解析民主集中制的科学含义》一文转发于其2011年纪念中国共产党成立90周年专设纪念文章栏目，并由求是杂志网同时转发此文。
4、《中国民主建设关键是在创新民主监督机构和监督制度上下功夫》，霍宪森，发表于2005年9月26日光明网光明观察。
5、《论中国特色的民主授权和民主选举》，霍宪森，发于2006年2月光明网光明观察和中国学术论坛。
6、《中国政治体制改革的理论研究方法要尽快从书斋走向现实一一对当代中国政治学理论研究方法转型问题的思考》，霍宪森，发表于2005年1月光明网光明观察。
7、《论党的领导方式和执政方式》，高新民、农华西著，广西人民出版社2003年3月版。
8、《时代的声音一一三个代表与党的建设》，王长江著，青岛出版社2002年6月版。
9、《政治体制改革的关键是党的执政方式改革》，霍宪森，发表于2005年2月光明网光明观察学术观点。
注：此文原发表于2006年10月中国选举与治理网学人文集，同时被选编入中央党校《2006党政干部关注的热点问题研究报告》一书，梁丽萍编，经济日报出版社2007年2月版。此次略有修改。