国有金融企业机制改革：回望与反思作者 俞勇来源： 蒙格斯报告
摘要：国有金融企业改革已从强调完善治理、突出主业、强化激励的微观层面转向授权经营的核心问题，用人机制行政职级化、薪酬机制僵化、考核机制差异化不足等是授权经营机制问题的突出表现。从管资产向管资本转换已成为改革共识，未来改革应围绕“所有者是谁”、“由谁管理”、“如何管理”，明确“党组织‘人格化’的股东产权制度”安排、坚持“党组织为第一代理人”的授权机制、用活“党管干部+市场化”的用人机制、推行“总额预算+按贡献分配”的薪酬机制和创新考核机制。
关键词：产权制度、授权机制、用人机制、薪酬机制、考核机制
原文刊于《新金融》
2019年10月新时代中国社会主要矛盾已转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。不平衡不充分的发展包括国有金融企业发展的不平衡不充分，而国有金融企业机制问题是造成其发展不平衡不充分的原因之一。目前国有金融企业的治理机制与新时代新任务提出的新要求还不完全适应，必须进一步推进和深化国有金融企业治理机制的改革。以开放促改革是长期坚持的国策，我国已确定证券、基金、期货、保险等金融机构外资准入的具体措施和时间，金融业将开启新一轮更大力度的对外开放和市场准入。国有金融企业改革现有不适应新时代新任务、对外开放提出的新要求的机制显得尤为重要。一、我国国有金融企业改革的现实困境1978年我国实行改革开放，改革的主要任务是改革当前的计划经济体制，实现社会主义市场经济体制。对国有企业改革是改革的应有之义，其改革伴随我国改革开放的全过程。然而，国有企业改革始终未脱离“公有制为主体”和“市场机制起决定性作用”两大目标，既要国有企业保持市场经济主体地位，又要市场机制在国有企业改革中起决定性作用，难免造成国有金融企业改革的诸多困境。
1.市场化不足，面临“一放就乱，一收就死”的挑战前期国有金融企业的改革依然落入“运动式行政化”推动的旧有套路，违背市场规律，未真正让市场起决定性作用。广东作为改革开放的先行区，混改取得明显成效，但仍有很大推进空间。如：广州混改率已超过66%，混改企业对国企的贡献度超过65%，但除少数几家企业国资持股低于50%外，其他大部分企业国资持股均超过50%，处于绝对控股或一股独大的地位。2018年国家启动“双百行动”，包括之前的一系列政策文件，均鼓励国企在有条件的二、三级企业率先实施混改，目前混改后国有持股低于50%或不是控股股东的多集中于二、三级企业。国有金融企业实施混改的更少，即使在二、三级企业进行混改的也不多。这与金融企业的一些特殊性有关，但同样说明混改中以产权为基础制度的授权机制改革依然没有得到有效推进。混改的主要目标是想以产权制度的改革激活企业的激励、约束、容错等机制，目前已有部分国企在二、三级公司开展“授权调整机制”试点，如：中广核向旗下成员企业的董事会下放经理层选聘、业绩考核、薪酬分配等权责，授权是分类设置，灵活调整，干得好的多授权，干得差的少授权甚至不授权。“授权调整机制”的试点仍然在二、三级企业进行，且产权制度若没有新的突破则仍停留在授权机制上。
2019年8月，山东省决定在省属一级企业全面推进混改，力争利用2019—2021年三年时间，混改实现重大突破。这是首次提出要在一级企业进行国企混改的省份，其成效如果，只能拭目以待。从目前市场化程度最高的混改现状来看，仍然面临诸多困境。一方面，导致“股权多元化”成效不显著，非国有资本无法“当家做主”，各市场主体参与积极性低，无法形成“资本力量”，无法形成由“点”带“面”的改革效果；另一方面，市场化机制无法嵌入到公司治理机制，国有金融企业的董、监、高成员的市场化选聘仍然较低，行政任命比例高，市场上专业性人才较少，企业活力不足。
2.差异化不足，面临“千人面，一刀切”困境国有金融企业承担着防范金融风险、守住不发生系统性金融风险的底线、服务实体经济、培育新产业、支持产业转型升级等复杂性任务，与其他国有企业有较大差异。在《关于规范金融机构资产管理业务的指导意见》出台前，国有金融企业的监管机制尚未实现统一，存在多头管理、职责不清、监管定位不准、监管过度等问题，导致各监管部门互相推诿、监管矛盾，最终陷入“不了了之”或“一刀切”的“大一统”的困境。即使已明确各级财政部为各级国有金融企业的出资人，并要求各地在2018年底提交相应的国有金融资本归口管理的方案，截至目前，部分地方已出台相应改革方案，但尚存在以下问题：一是，仍有部分地方暂未出台改革方案，暂未能清晰确金融国有资本的管理机制；二是，出台的改革方案中设置的过渡期并未清晰明确，说明改革任务艰巨或未有细化方案；三是，地方财政部门履行出资人职责的配套机制与金融监管机制如何对接协调尚未明确。
3.执行力不足，面临经营机制改革“不顺畅，不到位”困境一是，董事会职权落实未到位，对企业负责人定位不准确，受多重监管，权责不清，且无法自主选聘董事会成员和经营层，如：在现有国有金融企业监管机制中，企业主体受财政部、国资委、监事审计部门等的监管；董、监、高成员个体受政府部门（中央直管干部、省管干部）、财政部门、资本运营公司、国资委等监管。二是，监管机构、董事会和经营层关系不明晰，权、责、利不对等，责任重，权利轻，“一岗双责”甚至“一岗多责”普遍存在于国有金融企业。三是，用人机制不通畅，尚未建立明晰的董、监、高成员退出及流动机制，管理人员能上不能下、员工能进不能出等问题依然突出。四是，薪酬机制无活力，“一刀切”现象严重，员工收入能增不能减，董、监、高薪酬与行业对标企业相距甚远，人才流失严重。
4.容错机制不足，面临“创新动力不足，担当意识不足”的困境创新是发展的动力，但创新总会有失败。容错机制不足一直是国有企业创新动力不足、管理层担当意识不足的一个重大弊端，失败容忍度过低则导致管理层担当意识不足、员工积极性不高。2018年8月《国企改革“双百行动”工作方案》印发，“双百企业”三条遴选标准之一是企业要有较强改革意愿，即指企业要敢为人先、勇于探索、攻坚克难，能在改革重点领域和关键环节率先取得突破。其实质是鼓励企业改革创新，给予足够高的失败容忍度，培养企业管理层的担当意识。2019年6月《关于支持鼓励“双百企业”进一步加大改革创新力度有关事项的通知》就国企改革“双百行动”一年过程中遇到的一些共性问题，明确提出了授权放权、市场化用人机制、工资总额、中长期激励等九条有针对性、操作性的政策措施。这其实是对企业创新、管理层担当意识不足原因的针对性总结，容错机制不足依然是导致创新动力不足、各管理层担当意识不足的重要原因。 金融企业与其他企业创新不同，最大一个区别是金融企业创新失败的负外部性较大，“双百企业”主要以非金融企业为主，金融企业只有数家。由此可知，国有金融企业容错机制更是不足，面临的创新动力不足、担当意识不足的困境更为严峻。
5.退出机制不足，面临“可持续发展动力不足，竞争力不强”的困境数轮国企改革都会淘汰一批产能落后、无市场、无竞争力的企业，2015年国家启动供给侧改革，坚决淘汰一批“僵尸企业”。即使以行政手段推动的国企改革，但由于有些企业涉及下岗工人太多，为了保持社会稳定，仍然有不少的“僵尸企业”不能按市场机制退出。退出市场的“僵尸企业”多以能源、产业类企业为主，至于金融企业的退出机制更显不足。一是，金融企业退出的负外部性较大，容易造成社会动荡、社会生产凋敝，如：上世纪末和本世纪初的金融企业退出潮、近年来被清理的P2P平台等，均给社会造成极大的负面影响；二是，金融企业退出的法律不够健全，虽然我国《商业银行法》《存款保险条例》均对银行破产进行了相关规定，但我国金融机构种类非常繁多，较少法律法规对种类繁多的金融机构市场退出有明确规定。
6.竞争力不足，面临新的“大而不倒，竞争垄断”的困境国企改革要求聚焦主业、资源整合、资本运营、打造世界一流企业等，中央国企和地方国企基本都采取分类整合的办法，把国企分门别类，整合、划转等，使原来规模就较大的企业规模更大。如：2019年8月18日《深圳市区域性国资国企综合改革试验实施方案》印发并提出，到2022年深圳将力争实现每家市国资委直管企业控股1家以上上市公司，深圳市投资控股公司到2020年力争控股10家以上上市公司；2018年广州市印发《关于市属国有企业发展混合所有制经济的实施意见》提出，到2020年竞争类市属国有企业全部实现整体上市或至少控股1家上市公司，市属国有企业总数由33户调整到20户左右，打造资产千亿级企业10家。这将出现两个局面：一是，重组、合并的企业可能成为规模更大的企业；二是，大规模国有资本或大量国有企业由一家或数家国有资本投资运营管理，这些资本投资运营企业也是大企业。这会导致几个问题：一是，一批新的“大而不倒”企业诞生，导致大企业病的出现；二是，风险进一步集中，尤其是金融企业。截至2018年底，96家中央企业中有近20家改组设立了国有资本投资公司，2014年国资委还组建诚通集团、中国国新2家公司试点国有资本运营公司，这意味着国资委旗下在剥离原来直接控制的企业的情况下，同样新增了数十家直接管理的资本运营公司，“旧瓶装新酒，换汤不换药”的困境是否依然存在，无法使资本运营公司在政府与企业间发挥隔离层的作用。
7.监管体制改革匹配不足，面临“事前监督低效，惩戒机制不足”的困境自十八大以来，金融领域已有近百名监管部门人员和金融企业高管因违法违纪被处理及调查，几乎涉及所有金融业态，既有国有金融企业，也有非国有金融企业。这既给金融企业带来损失、危及其发展，又给金融体系和系统带来风险，危害国家金融和经济安全。从总体来看，导致这些问题既有监管体制机制不合理、不完善的原因，也有金融企业治理结构、机制不健全、不完善的原因。具体而言，主要有以下原因：一是，金融监管体制改革与国有金融企业改革匹配性不足，很多时候两者的改革都是独立进行，而未考虑到两者改革的匹配性和协同性；二是，由于社会制度、历史发展等原因，我国金融体系的市场化程度较低，国有金融企业在金融市场起主导性作用，容易形成权力大、资金大的圈子，极易成为腐败的温床；三是，国有金融企业几乎是国家绝对控股，行政干预过多，目标容易多元化，从而出现“竞争性干预”和“竞争性监管”，导致企业无所适从，进一步导致“监管不敢作为”和“监管虚化”，事前、事中监督低效；四是，我国法律法规没有对具体的金融违法犯罪有明确的刑罚惩戒规定，多以相关案例判罚为参考，判罚较轻，惩戒机制和力度不足，而且惩戒多针对个人而并非企业主体，这样容易导致企业治理机制不完善现象的出现。
总体而言，国企业改革缺乏统一、整体性制度安排，政出多门，容易导致企业“无所适从”或“走过场”；主次不分，关键问题没抓对，容易犯“眉毛胡子一起抓”的毛病；差异化、精准度不够，容易犯“头痛医头，脚痛医脚”的毛病，导致企业应付了事或积极性不高。国有金融企业改革的内生动力严重不足，大多都是对外开放倒逼去推动的，从近年来国家金融开放政策、监管政策与金融机构的变革中能清楚看到这点。国有金融企业改革有国企改革的一些共性问题，也有其自身一些特性问题。虽然改革一直在路上，但极少看到国有金融企业改革有重大突破。如：国有金融企业的混改并不是简单的各方持股比例问题，而是如何协调各方利益相关者利益的问题。但解决这些问题的关键仍然在授权经营机制、人才管理机制、激励考核机制等核心机制上，而基础机制则是授权经营机制。
二、我国金融企业机制改革的几个关键问题的思考近年来我国国有金融企业在管理制度、管理行为、公司治理、服务实体经济和资产保值增值等取得重大成效，但仍面临着资产管理布局不优、职责分散、权责不明、机制不科学、经营收益预算管理不规范和法制建设滞后等问题，需要进一步推进金融企业国有资产管理机制改革。国外金融机构和企业发展较为成熟，在经历“混业-分业-混业”发展过程后，已基本形成大型金融控股公司的发展模式，但各国由于经济制度、法律法规、社会环境等的差异，各金融机构和企业的发展模式存在一定的差异；我国金融机构和企业的发展应引入和分析借鉴诸多国外类似金融机构和企业的有效运作和发展经验，并在中国社会主义特色经济发展环境下，呈现出特定的中国特色。结合前述国有企业改革的几个突出问题，国有金融企业机制改革应厘清以下几个关键问题。
（一）授权机制失效和治理机制形式化，需要改革产权制度和企业治理机制，坚持“党组织为第一代理人”的授权经营机制目前，我国大多数国有金融企业股权高度集中，多借鉴“淡马锡”模式为主，通过设置股东会、董事会与监事会，试图形成彼此制约关系；同时，设置外部董事，形成董事会内部的互相制衡。《中华人民共和国公司法》第六十六条规定：“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。”然而，国有金融企业属全民所有，但却没有一个“人格化”的股东，且不少是通过层层委托—代理来行使所有权的监督，极易造成股东和剩余索取权的缺位，导致受托人权限不明确，无法决定董事会和经营层。
目前国有金融企业大多采取“管人管资产管事”的“全管型”授权机制，政府直接垂直管理，董事会对出资人和监管机构负责，经营层对董事会负责，监事会对出资人负责，其实质是政府监管“一插到底”，影响所有管理层级；《国务院国资委以管资本为主推进职能转变方案》鼓励组建国有资本投资、运营公司，要求从“管资产”向“管资本”转变，一个普遍做法是在政府与企业之间再成立一家资本运营公司，代替政府履行出资人职责，避免政府直接干预企业的运营，与淡马锡模式较为相似。《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》明确中央财政部履行中央国有金融企业出资人职责，地方财政部门履行地方国有金融企业的出资人职责，目前中央金融企业与中央财政部之间暂未成立资本运营公司，但地方政府有不少已按照从“管资产”向“管资本”转变的要求成立资本运营公司，履行出资人职责，这在增加一层“委托-代理”关系的同时，似乎也与《中共中央 国务院关于完善国有金融资本管理的指导意见》的要求相矛盾。从授权经营机制角度而言，多一层“委托-代理”关系，势必会增加沟通、代理等成本，授权经营机制不解决好，企业的人才管理机制、激励考核机制等均难以落实；同样会导致董事会、经营层授权“行政化”、外部董事“职能虚化”、监事会“内部化”，董、监、高无法相互制衡。经过多年的探索改革，部分国有金融企业已向“管资本”授权机制转换，但出资人或法律未明确受托人的定位，及其权、责、利，使“管资本”的效果大打折扣。
通过上市国企公开数据可知，国企董事会规模平均约11人，主要由内部执行董事、外部非独立董事和独立董事组成，内部执行董事通常由董事长、总经理、副总经理、总会计师（或财务总监）等组成；外部非独立董事和独立董事一般由股东委派，不在企业任职。内部执行董事和外部董事（独立董事和外部非独立董事）基本是2：1的比例，2/3的执行董事意味着董事会中绝大部分都是经营者，董事会和经营层的职能高度重合，容易导致内部人控制，内外部董事信息的不对称更加剧了这种内部人控制。2017年国有上市企业独董比例为36.35%，处于政策法规要求1/3的边缘，在一定程度反映出多数企业仅为满足政策法规的要求而不是为了科学决策和有效监督聘请独立董事。按照2/3投票通过的原则，独董比例过低无法对决策形成影响。对于非上市国企，绝大部分没有设置独立董事，而是设置外部董事，且多来自国资系统。2017年88.24%的上市国企设立审计委员会，委员全部由独董组成的仅为3.61%；91.65%设立薪酬委员会，委员独董人数达到一半的仅为19.57%；74.67%设立提名委员会，委员独董达到一半的仅为20.97%。大部分上市国企设立了这三个委员会，但独董占比远未达到国际通行的标准，它们的中立性、客观性和严肃性难以保证。国有企业治理机制形式化严重。
（二）职业经理人制度缺失和用人机制行政职级化，需要建立国企职业经理人制度，用活“党管干部+市场化”的用人机制国有金融企业管理者多具有相应的行政职级，这与建国初期，为更好的发动国有资本、集中力量，大力恢复国家建设等历史国情有关。然而，随着改革开放的深入推进和市场经济体制的完善，许多国有金融企业用人机制已不再适应新时代新任务提出的新要求，有些还成为阻碍企业发展的因素之一。金融业是人力资本密集型的竞争性行业，对高学历、高技术等创新型人才需求较大，人才的流动性也较大。目前国有金融企业董事会成员基本由政府任命，以董、监、高为代表的企业高管成员通常由政府选派、公司内部提拔、其他国企高管人员调任，具有一定的行政职级；经营层关键岗位多由董事会成员兼任，市场化选聘程度低，且尚未建立良好的退出机制，容易导致经营层过度追求行政职级，市场化商业竞争意识不强；监事会成员无任何市场化选聘，基本由出资人任命。董事会和经营层成员在职和退休职级或待遇不匹配，严重影响其积极性，容易导致“短视”或“谋利”等行为的出现。用人机制行政职级化的另一个后果是导致国企职业经理人制度的缺失，而我国职业经理人市场的不成熟更加剧了这种后果的严重性。用人机制职级化导向往往导致选聘不到优秀的金融专业性强、复合型人才，即使通过市场机制引入的人才，由于无法适应国有机制或受其决策机制的限制，无法发挥应有的作用，常会出现“引进来，拳脚束”或“引进来，留不住”的尴尬局面。即使留下来，往往也会被用人机制的“威力”所同化，以追求行政职级为目标，失去“引才治企”的意义。
（三）薪酬机制僵化和薪酬激励市场化不足，需要建立市场化薪酬激励机制，推行“总额预算+按贡献分配”的薪酬机制由于上述用人机制的设计，国有金融企业对董事会和经营层的激励机制往往以解决行政级别或待遇为主，经济激励为辅，且有上限的硬性规定，与企业经营效益关联度不高，极易造成其积极性低，企业无活力。2014年8月，《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》出台，明确央企负责人薪酬由基本年薪、绩效年薪、任期激励收入三部分组成，且最高不超央企在职职工平均工资的12倍。随后，各地方相继出台地方国有企业负责人的薪酬改革方案，均明确规定其薪酬最高不超国有企业在职职工平均工资的12倍。国有央企和地方企业数量不少，类型差异大，效益各有好坏，员工有多有少，直接“一刀切”将负责人薪酬上限规定为职工平均工资的12倍，完全背离市场规则，有失公平，无法起到激励作用。2015年9月，《关于深化国有企业改革的指导意见（以下简称：指导意见）》印发，明确企业拥有法定的内部薪酬分配权，由企业依法依规自主决定，但《指导意见》未明确很多问题，多数出现无法落实的尴尬局面。2018年5月，《关于改革国有企业工资决定机制的意见》印发，决定对国有企业实行工资总额预算管理，但诸多细节问题仍待配套政策进一步明确。目前的薪酬机制，较多参照“大一统”的各类“指导意见”建立，脱离市场机制和企业实际，对于主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有金融企业而言，造成董事会和经营层的薪酬与行业对标企业相差过于悬殊，无法体现按贡献分配的原则，严重挫伤其积极性。
（四）激励考核机制缺失和考核机制差异化不足，需要创新考核机制，推行内外部结合的考核机制2017年，上市国企的董事会有明确的高管考评和激励制度的比例不到60%；有明确的董事考评和薪酬制度的略超30%；在内部董事与外部董事之间建立了明确的沟通制度的不到3%；建立了董事会备忘录的不到5%；公布董事考评/考核结果的比例和有董事行为准则相关的规章制度的公司比例都未超过1%，非上市国企更是缺失相应的制度和机制。
2015年11月，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》明确提出，按照国有企业的功能界定和类别实行分类监管，综合考核资本运营质量、效率和收益，以经济增加值为主，并将转型升级、创新驱动、合规经营、履行社会责任等纳入考核指标体系。2016年8月，国资委印发的《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》仅对央企的考核机制进行明确。2018年5月，《国务院关于改革国有企业工资决定机制的意见》明确指出，应根据企业功能性质定位、行业特点，科学设置联动指标，合理确定考核目标，突出不同考核重点。然而，国有金融企业与其他类型国有企业有许多不同之处，担负支持实体经济发展、支持产业转型升级、培育新兴产业、维护国家金融系统的稳定、防范系统性金融风险等重任。2018年3月，《国务院机构改革方案》将国资委的国有企业领导干部经济责任审计和国有重点大型企业监事会的职责划入国家审计署，对经营管理者的考核进行分部门专业考核；同年7月还印发了《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》，对经营管理者违规经营的考核涉及的追究范围、标准、责任认定、追究处理、职责和工作程序等进行明确。但这些文件及政策仍无法明确国有金融企业差异化考核问题，仍然缺乏在国家层面针对国有金融企业考核机制的明确要求，及差异化考核机制的具体管理办法和操作指引，容易导致地方国有金融企业生搬硬套央企考核机制，脱离地方实际和企业实际，“一刀切”、“千人一面”等现象较为严重。
作家简介
俞勇
俞勇，经济学博士，研究员，粤财控股首席风险官，曾担任恒丰银行总行首席风险官、平安银行总行风险管理部兼新资本协议办公室总经理、中国银行业监督管理委员会银行监管二部处长、摩根大通银行董事总经理等，在中国人民大学、北京大学、清华大学、中国政法大学等高校担任兼职教授、研究生导师，拥有丰富全面的国际与国内金融机构经营管理工作经验；参与起草了《商业银行资本管理办法》等多部中国银行业监管法规文件，在国内外发表中英文学术论文近百篇，著有《后危机时代的金融风险管理》、《货币、银行与经济》、《ASSET RETURNS AND DEMOGRAPHIC EFFECTS》等专著。