【编前】
周末翻看一些旧稿，发现大都是一些应景的专访，再翻出来过气不说，一些观点甚至与今天正在改变中的现实竟然存在巨大的差异。但看专访宋迎昌教授的这个稿子却几乎没这种感觉，说明当时老衲的问题和宋教授出色的答复都有相当的前瞻性。
在市场配置资源的基本面下，双轨制的存在恐怕是这个社会最大的不公，尤其是城乡发展的不对等。宋教授是一个对农村和城市都有着深刻认识的学者，尽管好多年过去了，当时专访时的情景仍历历在目。老衲专访过好多学者，但像宋教授这样谦逊的专家并不多。
好人与好文一样值得铭记，故重发之。
城镇化：关键是城乡的均衡发展
——专访中国社科院城市发展与环境研究所宋迎昌教授
文/潘国尧
中国经济发展到今天，城镇化已是一个不可回避的紧迫的课题。从国家层面看，中国已经进入中等收入阶段，城镇化有助于中国成为高收入国家。城镇化怎样才能既促进经济发展和社会稳定，怎样维护好进城农民的切身利益？城镇化如何与工业化紧密结合发展？带着这些问题，日前，本刊记者专访了中国社会科学院城市发展与环境研究所所长助理宋迎昌教授。
GF:无论是发达国家还是发展国家，城镇化都是必须经过的一个阶段，人类历史上一些国家的城镇化都借助过外力，比如英国早年的城镇化得益于大量向殖民地国家的移民，而人口大量集聚于大城市的墨西哥则有4000万人通过各种方式移民到了美国。作为全球人口最多的国家，中国当前城镇化的国际背景如何？
宋迎昌：英国的城镇化确实是建立在向海外殖民地移民的基础上的，大量人口迁徙的结果使得英国有足够多的土地来满足当时国内工业化的需要。不过，英国城镇化初期，全球大部分国家还都还处在农业社会，而英国已经开始了工业化社会了。英国是当时世界上最发达的国家，根本就没有竞争对手。
工业革命和海外殖民为英国的城镇化积累了财富基础，同时城镇化也促进了海外贸易的开展。由于工业化的生产能力已经远远地超过了本国的需求，英国本土生产商品必须通过海外贸易的形式消解，这种做法类似于中国改革开放初期制造业的发展情况，我们当时提出的口号是合理利用全球资源，参与全球分工体系。但是中国当时还处在全球产业链末端，就是加工制造环节，科技创新、市场营销、品牌等都掌握在别人手里。但是中国很好地利用了制造业参与全球产业分工的机会，把大量的农村劳动力吸纳到了城镇工作，所以从全球范围看，中国改革开放初期由出口加工贸易带动的城镇化也明显地带有国际化的背景。
但是因为在全球产业分工中居于末端，在发生经济危机时，中国的地位是很尴尬的，就是外部的市场需求一旦萎缩，中国庞大的生产能力就找不到出路，产业升级就会面临很大的压力，管理能力跟不上，人才跟不上，科技创新跟不上，这一切实际上现在都发生了。当工业化遇到海外市场的瓶颈，城市用工的需求就会降低，企业发展的后劲就会不足。所以今天的中国试图以城镇化来实现经济的转型发展，应该是一个比较明智的选择。但是中国城镇化的背景与包括英国在内的一些西方国家城镇化背景是不一样的，中国作为后发赶超者，现在的国际经济环境对中国并不十分有利。
中国的北京上海这种超级城市发展与墨西哥类似，由于人口过分聚集，使得城乡之间的发展差距太大，也造成了农村的衰落和不发展。同时城市兴旺发达，也造成大量的农村人口向城市聚集。从城市化的角度看，这样的集聚是有好处的，像北京上海这样的城市能充分分享人口红利，大量年轻的低端劳动力的进入拉动了城市的消费，拉动了城市建设的规模。但是大量人口的集聚也带来了交通拥堵，排放增加，环境恶化，房格飞涨。
所以任何城市都有一个适度聚集的问题，像墨西哥城、北京、上海这样的城市目前都遭遇到了人口过度聚集造成的困难。
GF:在这样的国际环境中，中国的城镇化应该走怎样的路？
宋迎昌：改革开放初期，中国把发展的重点放在了东部沿海的一些大城市，发展到今天，造成了一些大城市人口的膨胀。所以今天中国城镇化的目标主要指向中小城市，中小城市的户籍将全面放开，大城市适度放开，特大城市要制定合理的门槛来限制人口的聚集，引导人口向中小城市集聚。
城镇化的前提是工业化，就是要有产业支撑，如果做不到这一点，城市无序建设的结果就会造成鬼城的出现。农村人口进城要碰到的第一个问题就是就业，没有就业呆不住。所以中国城镇化目前着力要解决的就是中小城市的产业发展问题。只有产业发展了，经济发达了，人口才能集聚起来。
当前中国城镇化的发展环境与西方国家还是有差距的，西方发达国家城市的人口目前主要从事的是服务业，而中国还处在工业化的中后期，区域发展还是很不平衡的，东部发达地区进过改革开放几十年的努力，已经基本完成了工业化，现在正在将产业往中西部地区转移。
所以中国的城镇化是一盘很大的棋，一定要适合中国的国情，要符合各地的发展条件，目前中国经济的区域差距较大，城镇化在实施过程中要区别对别。
GF:中国目前正在推进中的新型城镇化与过去国家主导的经济发展政策相比有什么特点？
宋迎昌：中国国务院日前退回了国家发改委上报的关于新型城镇化的方案，主要原因是为了防止地方政府将新型城镇化当成又一轮的投资拉动机遇。很多城市为配合城镇化，都雄心勃勃地提出了新的造城计划，这与2008年四万亿元投资拉动政策出台时的情景相似。当时各地掀起了大搞开发区的热潮，同时不断拉大城市的框架，但是因为产业发展跟不上，很难吸纳人口，而如果人口无法集聚，那么产业发展特别是三产的发展就会受到影响。如果新型城镇化还是继续走这条路，还是造城，肯定是行不通的。
地方政府为什么这样热衷于造城，主要是因为这个过程中存在着权力寻租、权钱交易等大量的腐败因素。目前全国有不少城市因为前些年的造城运动和其他因素背上了沉重的地方债务，于是一些地方政府试图通过城镇化这个机遇缓解一部分债务压力。
城镇化应该分为两类，一种是以人为本的城镇化，另一种就是以造城修路为中心的城镇化。目前来看，很多地方政府选择的是后者。后者脱离了人的需求，靠庞大的投资来加快城镇化的步伐，表面上看创造了GDP，创造了地方的税收，但同时也造成了沉重的地方债务，拉高了房价，金融机构恶性融资的事例不断增多，而且还未能解决城镇化的核心问题，就是就业问题。所以一系列的社会问题的出现都是与地方政府官员错误地理解城镇化有关。中国的城镇化现在已经走在了十字路口，如果还是把城市建设当成城镇化的全部内容，完全是冲着GDP去，根本没去考虑城镇化过程中人的问题怎么去解决，那么这种城镇化就违背了中央政府的初衷。
GF:城镇化过程中如何体现公平性？
宋迎昌：城镇化前进的每一步，都是为了解决人的需求问题。无论是一产二产三产，细分了之后去研究，实际上都是为了满足人的需求。人最简单的需求就是吃饭问题，就是农业问题；人要穿衣住房交通，那就是工业的问题，牵涉到纺织工业、建材工业、交通运输产品、通讯产品等各个方面。一切产业的发展都是为人服务的。
农民工进城后会遇到一系列生存问题，我觉得首先要保障农民工自由流动的权益。现在的户籍制度限制了人的自由流动。现在农民只要一离开家乡来到城里，那他应该享有的那些权益和服务就基本上没了。户籍制度怎么完善，怎么来保障人的权益，是很重要的。
目前来看，农民工在城里的待遇等不能笼统地判断。农民工真正的需求是什么？他们刚进城时其实没有太高的要求，他们并没有要求与城市居民一样地享有福利，他们去城里打工，一开始并未想在城里买房，他来城里的目的无非是要取得比在农村时高一点的收入，他们在城里的幸福感主要来自收入方面。
关于农民工市民化的问题，我认为需要分层次。那些在城里经过若干年打拼的农民，在城里有了一定的地位和经济实力后，他的收入能够支撑在城里的消费，他就可能会有与市民同等的需求了。但是这部分的农民工其实在总数中所占的比例并不高。关于进城务工人员的公平性问题，我们不能把它看成是一个很严重的问题，当然也不可能不存在问题。农民工的市民化应该是一个渐进的过程。对于刚刚进城的农民工来说，主要还是要保障他们的劳动权益，要同工同酬，最主要的是收入要有保障。有些学者对进城农民工的问题看得太严重，我觉得没必要，毕竟农民工的需求是分层次的，有些问题完全可以通过城镇化的推进消解掉。任何国家的城镇化都有一个发展过程，比如移民到发达国家的人，也不可能马上就享受到该国的国民待遇，也是要靠自己奋斗出来的，有一个慢慢融入的过程，会随着自己生存环境的变化而变化。
GF:那么城镇化当前最需要解决的是什么问题？
宋迎昌：我认为城乡之间应该实现双向互补。据相关统计，中国城镇化的比例已经达到了50%，市民化的程度也达到了35%。但是有一部分农民进城后还是适应不了城市生活，特别是在城里成长的二代农民工，他们在城里成了边缘人，形成了一个社会问题。对这些人，国家的政策要进行引导，中小城市和小城镇，户口要全面放开。具备了一定经济实力后，大部分的农民工还是最适合中小城市和小城镇的工作和生活的，因为那里的生活成本是和农民工的收入状况基本匹配的。
进城农民工掌握了一定的技能，具备了一定的知识，在外面开了眼界后，完全可以回到农村去创业，但是国家也要制订一个鼓励农民工回流的政策，就是农民工如何回乡创业的问题。农村的城镇化目前之所以推进不了，主要的原因在于我们对城镇化的理解是单向的，就是光盯着农村的人口往城市流动，农村的人才、资金甚至土地等为城镇服务，这是一个误区。城镇化应该是双向流动。城市的要素也要下乡，也要鼓励城市人到农村发展。那么这就存在着这部分反向流动的人口权益怎么保护的问题。比如一个城里人有一定的资本，想去农村创业，土地问题怎么解决？一个城里人是无法在农村拥有土地的，也不能拥有住房的，所以反向流动的投资者权益在农村是没法受到保护的。现有的农村政策只保护当地农民的，承包地、宅基地只能由本村人享有的，外地人要在农村发展，只能租房，没有产权。所以农村和城镇的双向流动机制一定要建立起来，城镇化应该是互补和双向的，要形成中国特色的城镇化。
GF：城镇化过程中应该如何吸取发达国家的经验教训？
宋迎昌：韩国的城镇化经验值得我们借鉴。韩国强调的是一种均衡的发展理念，而中国强调的是集聚化的发展。我们把优势资源聚集到一个地方，形成爆发式增长的现状，采用的是行政化手段，而不是市场行为，这就会形成一个马太效应，就是好的越来越好，差的越来越差。政府要逆市场而行，真正要做的是为市场发展做好服务，使各种资源均衡发展。
韩国主要通过规划进行调控，一系列的规划目的都是为了加快边缘落后地区的经济发展，主要的手段是将城市的一些优势资源向老少边穷地区转移。这种政府导向与中国有着明显的区别，我们是把农村资源向城市集聚，而韩国是把城市资源向农村均衡输血。一个国家的发展就是要做到公平，区域发展的公平，城乡发展的公平。
韩国在城镇化过程中还强调法制的作用，政府一系列的政策都是由法律来支撑的。相对而言，中国各级地方政府在推进城镇化的过程中人治的色彩比较浓，拍脑袋决策、拍胸脯保证、拍大腿后悔、拍屁股走人，政策的执行缺乏科学的论证和法制的监督，最终造成政策在落实过程中缺乏长期性和完整性，换一届政府换一种思路。而韩国的城镇化在确定了一个大的方向后就始终会沿着一个正确的轨道前行，不会受到执政党更迭的影响，延续性比较强。政府从中主要是协调市场运作过程中的公平性问题。
GF：如何处理好城镇化和工业化的关系？
宋迎昌：中国的城镇化一定要强调人的城镇化，要以幸福社会建设作为城镇化的主旋律，国家如果在城镇化过程中有需要投资的地方，我认为也应该把投资的主要部分用到人的城镇化上，而不是把投资用于盖楼修路等看得见的那些事上。各级地方政府官员要在新型城镇化过程中转变思路，把投资建设城市的观念转换到怎么样提高城乡居民的幸福生活。考核干部也要有新的思路，一个城市高楼大厦林立是不难做到的，但是生活在期间的人们是否幸福是很难衡量的，因此政府应该做的是协调各方投资，把钱用到怎么样提高居民生活质量上去，让城乡居民能在城市里自在舒适地生活和工作，这才是政府财政投入或吸引外资的主要目的。
中国从1949年开始就实施计划经济，我们在产业领域的布局调控很少有成功的范例，建国以来，全民勒紧裤带建立起来的以国有经济为主体的经济格局，改革开放几十年中几乎都垮掉了。中国现在的市场经济体系实际上主要是通过引进外资，在产业经济发展中与国际接轨的产物。计划经济的最大缺陷就是没有造成有竞争力的产业体系，而现在各地由政府主导的招商引资，实际上也带有计划经济的烙印，造就不了有竞争力的产业体系。未来的城镇化之路依靠现有的产业体系是无法支撑的，这种产业都是低端的，主要是通过对土地、资源的消耗来支撑的，对环境的破坏很严重。
GF：新型城镇化过程中如何提高人的素质？
宋迎昌：中国的城镇化已经涉及到了50%的人口，应该到了怎么样提高居民生活水准的阶段。用目前这种低端的产业体系来改善居民的生活水平是不可能的，因为从事这种产业的工人一般工资都比较低，所以政府必须在提高服务水平上下工夫，在产业升级的同时，对广大的进城农民工进行职业技术培训。
中国改革开放三十多年，却未能造就出一支高素质的工人队伍，特别是在城市建设中，主要靠一大批平均只有初中学历的农民工来支撑，如果今后产业升级了，还是靠他们来建设和维护城市，这是很可怕的。由于劳动者的素质差，先进的科技知识接受不了，粗放的产业集聚支撑着粗放的、盲目的城市化过程。如果劳动者的素质没法提高，科技创新就做不了，城镇化的转型就很困难。所以政府应该着力提高劳动者的素质，通过科技创新来拉动经济的发展，只有这样，新型城镇化才能在经济转型发展中发挥重要的作用。再也不能走投资拉动经济发展的老路了，再投资就都是过剩产品了。很多地方政府官员在经济治理中的理念都是大开发、大投资、大发展，表现在城市建设中就是严重损害居民权益的大拆迁。这样的现状必须得到改变。
GF：新型城镇化过程中如何做好环境保护的工作？
宋迎昌：城镇化和生态保护理论上是不相矛盾的。中国的最大问题是人口数量多，人多地少，人均资源少，这是中国的国情。人口大多数散落在农村地区，由于管理难度大，人的无序活动对生态的破坏还是比较严重的。城镇化就是把大多数人口集中到城市，解放了农村的人口和土地，人口少了，对环境破坏的程度就相对减轻了，这对恢复生态环境是有好处的。问题是人口集中到城镇后又出现了新的问题，就是农村的生态改善了，但是城市环境就出了问题，因为城市工业发展中又出现了污染问题，人口集中到城镇后污染也集中了，如果城市治污方面跟不上，城市就会成为新的污染源。所以，加强城市环境污染治理是一项紧迫的任务。
【人物名片】宋迎昌，男，1965年生，山西省大同县人。本科就读于山西师范大学地理系，硕士和博士就读于中国科学院地理研究所，分别获得理学学士、理学硕士、理学博士。现任职于中国社会科学院城市发展与环境研究所，担任所长助理、研究员和城市与区域管理研究室主任。同时兼任中国社会科学院城市发展与环境研究系教授、博士生导师。近年来负责主持完成了国家社会科学基金、中国社会科学院重大项目、中国社会科学院网络中心项目、中国社会科学院基础研究学者项目共计6项，主持完成地方城市政府委托研究项目30多项，出版个人学术著作4部。