解读财预（2017）87号文

　　“政府购买服务”一词出自2013年发布的《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发[2013]96号），该意见指出：政府向社会力量购买服务，就是通过发挥市场机制作用，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量承担，并由政府根据服务数量和质量向其支付费用。

　　之后，政府对政府购买服务持支持态度，并不断扩大政府购买服务的范围，分别在《国务院关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》（国发[2015]37号）；《国务院办公厅关于推进城市地下综合管廊建设的指导意见》（国办发[2015]61号）；《国务院办公厅关于推进海绵城市建设的指导意见》（国办发[2015]75号）；《关于对地方政府债务实行限额管理的实施意见》（财预[2015]225号）；《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财预[2016]4号）等文件中，将棚改、底下综合管廊建设、海绵城市建设、土地储备前期开发等纳入政府购买服务范围。

　　但在实践中，地方政府仍然存在以政府购买服务纳入财政预算进行背书的形式，通过融资平台公司向金融机构违规举债，这与《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）精神相悖，增加地方财政金融风险。因此才下发了《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号），主要目的就是要从规范政府购买服务方面堵住违规举债的漏洞。

　　政府购买公共服务是指通过发挥市场机制作用，把政府直接提供的一部分公共服务事项以及政府履职所需的服务事项，按照一定的方式和程序，交由具备条件的社会力量和事业单位承担，并由政府根据合同约定向其支付费用。政府购买服务项目实行“政府采购、合同管理、绩效评价、信息公开”的管理办法。随着服务型政府的加快建设和公共财政体系的不断健全，政府购买公共服务将成为政府提供公共服务的重要方式。

　　政府购买公共服务是指政府通过公开招标、定向委托、邀标等形式将原本由自身承担的公共服务转交给社会组织、企事业单位履行，以提高公共服务供给的质量和财政资金的使用效率，改善社会治理结构，满足公众的多元化、个性化需求。

　　2014年《政府购买服务管理办法（暂行）》规定，政府向社会力量购买服务的内容为适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的公共服务，突出公共性和公益性，要逐步加大政府向社会力量购买服务的力度。并且只要纳入政府采购目录的事项都可以做政府购买服务，而禁止纳入的范围又比较模糊，再加上县级政府就有列入政府购买目录的权限，因此，政府购买服务确有日益泛滥之势。不少地方政府扩大政府购买服务的范围，把采购工程变成了采购服务，用工程代建服务、购买基础设施服务等变通方式做成了政府购买服务，变相举借债务，隐性债务风险不断积累累加。

　　按照《政府购买服务管理办法》（财综[2014]96号），政府购买服务的承接主体（即银行融资的借款人）包括社会组织、事业单位、企业、机构等社会力量，并未禁止政府融资平台公司作为承接主体，融资平台公司新增债务不属于政府债务，政府在出资范围内依法履行出资人职责。同时，相关政策通过对融资平台的约束，防止平台公司债务转化为政府债务：一是注资行为，政府注入的资产不得为公益性资产、储备土地；注入的土地须缴纳土地出让金并取得土地证，如属划拨地是否属划拨用途并经有权部门批准；二是还款来源，不得将储备土地预期出让收入作为融资平台公司偿债资金来源；不得由政府及所属机关事业单位、社会团体出具担保函、承诺函、安慰函等直接或变相担保协议；不得以机关事业单位及社会团体的国有资产为其他单位或企业融资进行抵押或质押，不得为其他单位或企业融资承诺承担偿债责任，不得为其他单位或企业的回购（BT）协议提供担保，不得从事其他违法违规担保承诺行为。三是用途方面，不得承担土地储备职能和进行土地储备融资。

　　按照《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），地方政府除了采取政府债券方式举债外，鼓励社会资本通过特许经营等方式，参与城市基础设施等有一定收益的公益性事业投资和运营，投资者或项目公司可以举债并承担偿债责任。但是，随着政府购买服务政策的出台，由于购买服务支出不作为政府债务、不受PPP项目不超过一般公共预算支出10%的限制、手续相对简便（多采用单一来源采购方式），政府购买服务模式在实际运作中被迅速扩大应用范围，融资规模大幅超过PPP模式。

　　政府购买服务与政府采购。政府购买服务是政府采购的一种。根据《政府采购法》的规定，“政府采购是指……使用财政性资金……采购……货物、工程和服务的行为”，“工程是指建设工程，包括建筑物和构筑物的新建、改建、扩建、装修、拆除、修缮等”。正是由于一些地方政府有意或无意混淆了购买服务与采购工程、货物的界限，87号文中明确：不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目；严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

　　按照87号文的规定，政府采购工程不能够作为政府购买服务的内容，禁止通过购买服务名义采购工程。政府采购工程不仅适用《政府采购法》，同时应适用《招标投标法》，履行招标、投标、开标、评标等程序。预计与政府采购工程相关的项目融资产品将成为银行下一步信贷产品研究开发的重点。

　　土地储备与政府购买服务。土地是地方政府最大的资源，以土地为基础进行融资也就成为地方政府融资的重要模式。土地融资的方式包括土地储备融资、以储备土地抵押发放的融资、利用储备土地作为支持性资产而实际用于其他基础设施建设的融资。2012年，财预[2012]463号文规定，地方各级政府必须严格按照有关规定规范土地储备机构管理和土地融资行为，不得授权融资平台公司承担土地储备职能和进行土地储备融资，不得将土地储备贷款用于城市建设以及其他与土地储备业务无关的项目。2016年初，财综[2016]4号文将原有土地储备机构中的政府融资、土建、基础设施建设、土地二级开发业务功能剥离；自2016年1月1日起，各地不得再向银行业金融机构举借土地储备贷款；2017年6月，财政部、国土资源部印发了《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号），明确地方政府为土地储备举借债务采取发行土地储备专项债券方式；87号文严禁将储备土地前期开发作为政府购买服务项目。基于上述政策，土地储备职能和土地储备融资只能由土地储备机构行使，土地储备机构不得从事非土地储备业务，土地储备融资采用发行土地储备专项债券方式。

　　87号文主要包括以下三个方面的内容：

　　一是设置政府购买服务的“负面清单”

　　不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。

　　严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。

　　严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。

　　严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

　　（注：棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项不在“负面清单”范围内）

　　二是明确先有预算后有购买的原则

　　政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。

　　三是严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。

　　明确政府购买服务的融资主体是政府购买服务的承接主体，而不是政府。

　　承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。

　　地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

　　蔡律  2017年9月

　　附1、关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知

　　（财预〔2017〕87号）

　　财预〔2017〕87号

　　各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局）：

　　《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，取得了良好成效。同时，一些地区存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险。根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》（国发〔2015〕3号）、国办发〔2013〕96号文件等规定，为规范政府购买服务管理，制止地方政府违法违规举债融资行为，防范化解财政金融风险，现就有关事项通知如下：

　　一、坚持政府购买服务改革正确方向。推广政府购买服务是党的十八届三中全会决定明确的一项重要改革任务，有利于加快转变政府职能、改善公共服务供给、推进财政支出方式改革。政府购买服务所需资金应当在年度预算和中期财政规划中据实足额安排。实施政府购买服务改革，要坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。地方政府及其所属部门要始终准确把握并牢固坚持政府购买服务改革的正确方向，依法依规、积极稳妥地加以推进。

　　二、严格按照规定范围实施政府购买服务。政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

　　严格按照《中华人民共和国政府采购法》确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例、《中华人民共和国招标投标法》规范实施。

　　三、严格规范政府购买服务预算管理。政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，不得把政府购买服务作为增加预算单位财政支出的依据。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行。

　　四、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规。承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法律和制度规定。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

　　五、切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。

　　各省级财政部门要充分认识规范政府购买服务管理、防范财政金融风险的重要性，统一思想，加强领导，周密部署，报经省级政府批准后，会同相关部门组织全面摸底排查本地区政府购买服务情况，发现违法违规问题的，督促相关地区和单位限期依法依规整改到位，并将排查和整改结果于2017年10月底前报送财政部。

　　特此通知。

　　财政部  2017年5月28日

　　附2、财政部有关负责人就印发《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》答记者问

　　2017年6月2日  来源：预算司

　　近日，财政部印发了《财政部关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号，以下简称《通知》）。就此，财政部有关负责人回答了记者提出的问题。

　　1、问：《通知》印发的背景是什么？

　　《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）印发后，各地稳步推进政府购买服务工作，落实以事定费、费随事转，把政府直接向社会公众提供的一部分公共服务事项，通过发挥市场机制作用交由具备条件的社会力量承担，推动政府职能转变，提高公共服务水平和效率，取得了良好成效。但与此同时，一些地区违反政府采购法和国办发〔2013〕96号等文件规定，以政府购买服务名义变相举债融资，存在违法违规扩大政府购买服务范围、超越管理权限延长购买服务期限等问题，加剧了财政金融风险，不仅与党中央、国务院决策部署和预算法（2014年修订）精神不符，而且影响了经济财政健康、可持续发展。

　　党中央、国务院高度重视政府债务风险防范。中央经济工作会议、中央政治局会议、国务院常务会议、政府工作报告均提出明确要求。为进一步规范地方政府融资行为，近期财政部会同发展改革委、司法部、人民银行、银监会、证监会等部门印发了《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预〔2017〕50号），依法依规对PPP、政府投资基金等政府与社会资本方各类合作行为提出明确要求。在此基础上，此次财政部进一步印发《通知》，坚持问题导向，依法依规对政府购买服务行为做出规范，初步实现了对当前地方政府及其部门主要违法违规融资方式的政策全覆盖。

　　印发《通知》是贯彻落实党中央、国务院有关精神的关键举措，着力解决当前地方政府以政府购买服务名义违法违规融资问题，有利于指导和督促地方把风险化解在源头，对防范和化解系统性风险具有重要意义。

　　2、问：《通知》主要内容是什么？

　　《通知》依据预算法、政府采购法、《国务院办公厅关于政府向社会力量购买服务的指导意见》（国办发〔2013〕96号）等规定，明确政府购买服务的改革方向、实施范围、预算管理、信息公开等事项，严禁以政府购买服务名义违法违规举债。

　　一是坚持政府购买服务改革的正确方向。回归国务院推进政府购买服务的初衷，明确政府购买服务应当与事业单位改革相结合，坚持费随事转，注重与事业单位改革、行业协会商会与行政主管部门脱钩转制改革、支持社会组织培育发展等政策相衔接，带动和促进政事分开、政社分开。

　　二是严格按照规定范围实施政府购买服务。明确政府购买服务内容应当重点是有预算安排的基本公共服务项目，严禁将建设工程作为政府购买服务项目，严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构等提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

　　三是严格规范政府购买服务预算管理。坚持先有预算、后购买服务，政府购买服务资金应当在既有预算中统筹考虑，期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作严格按照相关规定执行。

　　四是严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资。金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求。地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构等融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。

　　五是切实做好政府购买服务信息公开。各地应当将年度预算中政府购买服务有关信息，按规定及时向社会公开。购买主体依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，确保政府购买服务项目信息真实准确，可查询、可追溯。

　　3、问：政府购买服务可以包括哪些内容？

　　《通知》依据政府采购法、国办发〔2013〕96号文件等规定，以正面清单、负面清单的方式对政府购买服务范围做出界定，指导地方政府依法合规开展政府购买服务工作。

　　一是政府购买服务内容应当严格限制在属于政府职责范围、适合采取市场化方式提供、社会力量能够承担的服务事项，重点是有预算安排的基本公共服务项目。

　　二是要求各地科学制定并适时完善分级分部门政府购买服务指导性目录，增强指导性目录的约束力。对暂时未纳入指导性目录又确需购买的服务事项，应当报财政部门审核备案后调整实施。

　　三是要求各地严格按照政府采购法确定的服务范围实施政府购买服务，不得将原材料、燃料、设备、产品等货物，以及建筑物和构筑物的新建、改建、扩建及其相关的装修、拆除、修缮等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将铁路、公路、机场、通讯、水电煤气，以及教育、科技、医疗卫生、文化、体育等领域的基础设施建设，储备土地前期开发，农田水利等建设工程作为政府购买服务项目。严禁将建设工程与服务打包作为政府购买服务项目。严禁将金融机构、融资租赁公司等非金融机构提供的融资行为纳入政府购买服务范围。

　　四是政府建设工程项目确需使用财政资金，应当依照政府采购法及其实施条例、招标投标法有关规定规范实施。

　　4、问：政府购买服务如何体现预算管理要求？

　　《通知》依据预算法、政府采购法和国办发〔2013〕96号文件等规定，明确政府购买服务要坚持先有预算、后购买服务，所需资金应当在既有年度预算中统筹考虑，确保购买服务项目及其预算安排真实、合规，保障承接主体合法权益。

　　一是财政部门要实事求是、足额安排预算。地方各级财政部门应当充分考虑实际财力水平，妥善做好政府购买服务支出与年度预算、中期财政规划的衔接，足额安排资金，保障服务承接主体合法权益。年度预算未安排资金的，不得实施政府购买服务。

　　二是购买主体要严格依照法定程序批复的预算执行。购买主体应当按照批准的预算执行，从部门预算经费或经批准的专项资金等既有年度预算中统筹安排购买服务资金。

　　三是购买服务期限要符合预算管理要求。购买主体签订购买服务合同，应当确认涉及的财政支出已在年度预算和中期财政规划中安排。政府购买服务期限应严格限定在年度预算和中期财政规划期限内。

　　《通知》明确党中央、国务院统一部署的棚户区改造、易地扶贫搬迁工作中涉及的政府购买服务事项，按照相关规定执行，以指导各地合理安排财政预算，切实保障中央重大战略部署落地生根、取得实效。

　　5、问：如何防止政府购买服务领域出现违法违规融资行为？

　　《通知》坚持问题导向，针对当前一些地方假借政府购买服务名义违法违规融资的做法，对地方政府、金融机构、承接主体行为均提出明确要求，防止发生违法违规融资行为。

　　一是明确地方政府及其部门行为边界。《通知》要求地方政府及其部门不得利用或虚构政府购买服务合同为建设工程变相举债，不得通过政府购买服务向金融机构、融资租赁公司等非金融机构进行融资，不得以任何方式虚构或超越权限签订应付（收）账款合同帮助融资平台公司等企业融资。通过依法依规做出禁止性规定，指导地方政府及其部门正确贯彻落实国务院推进政府购买服务的改革精神，避免异化为变相举债融资，防范财政金融风险，促进地方经济社会健康、可持续发展。

　　二是保障金融机构合法权益。《通知》要求金融机构涉及政府购买服务的融资审查，必须符合政府预算管理制度相关要求，做到依法合规，引导金融机构加强风险识别，防范经营风险。

　　三是规范承接主体融资行为。《通知》要求政府购买服务承接主体利用政府购买服务合同向金融机构融资时，应当配合金融机构做好合规性管理，相关合同在购买内容和期限等方面必须符合政府购买服务有关法规制度规定。

　　6、问：如何推进政府购买服务信息公开？目的是什么？

　　《通知》要求各地切实做好政府购买服务信息公开工作，让政府购买服务项目及其预算安排真实合规、信息公开透明，确保可查询、可追溯，保障承接主体、金融机构合法权益。

　　一是将年度预算中政府购买服务总金额、纳入中期财政规划的政府购买服务总金额以及政府购买服务项目有关预算信息，按规定及时向社会公开，提高预算透明度。

　　二是要求购买主体应当依法在中国政府采购网及其地方分网及时公开政府购买服务项目相关信息，包括政府购买服务内容、购买方式、承接主体、合同金额、分年财政资金安排、合同期限、绩效评价等，确保政府购买服务项目信息真实准确。

　　《通知》提出，坚决防止借政府购买服务名义进行利益输送等违法违规行为。