让城市规划真正“硬”起来

陈柳钦

     在城市的建设和发展过程中，城市规划起着决定性的作用。城市规划不仅决定了城市的性质、发展规模扣发展目标，作为一项公共政策，还影响了生活于城市中的每一位市民。对于城市的建设和发展，城市规划是根本，城市规划决策是关键，城市规划决策法治化则是保证。习近平总书记曾指出：“考察一个城市首先看规划，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。 ”

城市发展不是儿戏，城市规划建设更不是小孩的“过家家”。因此城市规划建设的每一条街道、每一栋大楼、每一处公益设施，都该是百年大计，甚至千年大计。城市越古老，建筑越历史悠久，才越有文化底蕴、风光才越迷人。在现实中，城市忽而往东发展，忽而往西发展；忽而修个高架，忽而炸掉开挖隧道；忽而花巨资建个豪华体育馆，忽而推倒重来……一些城市规划某种程度上成了“橡皮泥”，想怎么捏就怎么捏；一些城市“短命规划”、“一届一规划”现象严重，城市建设的稳定性大打折扣；一些城市规划总是更看重“城市规模”、“经济指标”这些外在的城市发展标签，而相对忽视诸如环境保护、人文环境、公共服务等更能体现城市文明发展深层内涵、也更为公众所关心的方面；等等。这很大一部分原因在于，城市领导者们的脑子里装满了“急功近利、好大喜功”，反缺了“规划即法”的法治思维和“功成不必在我”的发展观、政绩观。因此，我们要有效避免这些城市规划中问题的出现，促进城市长远健康和谐地发展，完善相关城市规划的法律制度，从源头打牢城市规划的法治基础。

 中共中央、国务院《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》强调，要依法制定城市规划，创新城市治理方式，改革城市管理体制，更好发挥法治的引领和规范作用。城市政府应当定期向同级人大常委会报告城市规划实施情况，从制度上防止随意修改规划等现象。法治的灵魂和精髓恰恰就在于，以严密的制度规则设计来制约和规范政府权力，并保障、拓展公民权利。经依法批准的城市规划，是城市建设和管理的依据，地方城市规划一经批准，即具有法律效力，也即具有法定性和强制性，必须严格遵守和执行，违反规划的行为都要严肃追究责任。只有通过立法程序，经过利益的民主化博弈产生的城市规划方具有正当性和拘束力。

城市规划从根本上说是一种权利义务关系，土地所有权人、使用权人为服从社会公众利益而应当享有的权利和所需承担的义务。树立城市规划的法律观，将城市规划作为立法机关的立法决策，实现空间利益博弈的民主化和充分性，是解决当前城市规划突出问题的有效路径。只有建立城市规划的法律观并以其改造我国的城市规划制度，才能根本改变城市规划的朝令夕改，提高规划的严肃性、稳定性，才能改变规划编制程序的非规范性；以正当程序原则保障规划编制的科学性，才能制约城市规划权的滥用，保障城市规划的民主性，才能保障相关利害关系人的权利，实现科学的民主的城市规划。

如美国学者巴塞特说：“城市规划涉及街道、公园、公共保留地、公共建筑、码头岸线、交通设施的选址和区划规则。还包括许多别的，但我想以上就足够了。如果这些能在土地上用法律确定下来，那你就有了城市规划。”因此，城市规划是法律的空间表达，城市规划制度就是为建立良性的权利义务关系而架构起来的法律运作体系。城市规划的法治化无非就是，确保在城市规划建设的公共治理过程中城市管理者权力的规范运行和城市民众权益的受尊重、有保障。

“罗马城不是一天建起来的”。俗话说“铁的规划，钢的实施”，说的就是规划的执行力问题。法律的生命和权威在于实施，城市规划莫不如此。严格依法执行城乡规划，是实现一个城市、一个地区、一个国家有序发展和建设的基本途径，“严格执行、落地生根”是规划实施的硬道理。只有严格依法执行规划，才能保证城市发展的美好愿景逐步实现，才能避免“规划规划，纸上画画，墙上挂挂，不如领导一句话”的尴尬局面。在城市规划上，要将城市规划依法实施纳入主要领导经济责任审计，加大对违反规划强制性内容建设的责任追究力度，凡不符合相关规划进行建设的，一律按违法处理。特别是要建立规划决策终身责任追究机制，让那些“拍脑袋审批、拍胸脯保证、拍屁股走人”的决策者心存敬畏、谨慎决策，用法治思维和法治方式为城市规划保驾护航，决不因人事变动而随意变更规划，保证规划执行的科学性、严肃性和长效性，避免城市规划随意“翻烧饼”，让城市规划真正“硬”起来。

（作者系中国城市管理研究院院长、研究员）