金融支持三峡库区推进农业现代化发展的模式*
彭小兵，朱玲利
（重庆大学公共管理学院，重庆 400044）
（注：本文收录于：重庆市社会科学院，重庆市人民政府发展研究中心编：《重庆蓝皮书：2016年中国重庆发展报告》，重庆：重庆出版社，第162-173页）
2015年的中共一号文件提出加快发展现代农业、推进中国特色农业现代化事业的战略部署。传统农业向现代农业转型对金融提出了多元化的需求，大力支持农业现代化经营，特别是从金融上支持新型经营主体，是目前和未来农业现代化经营加速发展的重要基础。
三峡库区以重庆万州区地带的六大特色效益农业产业近年来得到一定程度的壮大和发展。但在相对偏远山区依然面临农业基础设施不足、生态环境脆弱、综合生产能力低等问题，成了库区生态保护、农业发展以及推动城镇化建设的长期困扰。目前库区正处于从传统农业向现代农业转型的关键时期，因地制宜地利用库区独特资源走现代化农业发展道路是落实中央政策、加快库区经济发展、改善库区生态环境、实现可持续发展的必然选择。国务院于2014年9月发布《全国对口支援三峡库区合作规划（2014-2020）》，指出要大力发展茶叶、榨菜等特色农产品，提高农产品附加值。为了达到这一目标，必须加强对三峡库区农业发展的支持，推进水利等基础设施建设，完善农业技术的推广和培训体系，培育特色优势农业产业，这些都需要强大的金融支持。
一、三峡库区农业现代化发展的金融支持现状
根据课题组对三峡重庆库区部分区县农户、合作社、企业等金融需求状况的调研，发现：
（1）三峡库区农业现代化发展过程中土地、生产资料、农业机械等生产要素会逐步向种养大户、规模农业企业集中，一般农户外出打工，农业金融需求不大，种养大户、规模农业企业金融需求较大。随着农业规模化程度提高，规模化金融需求增多。
（2）现代农业通过公司化运营，对引入资本、发行债券、上市等非信贷类银行服务有需求，对农业投资基金、租赁融资、信托融资等多样化融资也有需求，要求金融机构提供创新型金融解决方案。
（3）三峡库区农业现代化发展中“农户+合作社”、“农户+合作社+企业”、“企业+基地+农户”等产业链合作模式较多，产业化经营水平不断提高。农业产业链的加快发展使各农业经营主体的利益联结会更加紧密，资金循环体系更加健全,抗风险能力更强，既为金融机构开展全流程金融服务创造了条件，也对全方位、综合性的金融服务提出了更高要求。
（4）资金需求主要是短期借款，即主要用于农业的流动资金投入，对农业固定资产等的投入不多。但随着库区农业现代化的不断发展，金融需求会不断增加，也会发生变化。
2.三峡库区农业现代化发展的金融供给状况
根据课题组对三峡库区农户投入情况、财政支农情况、信贷资金支农情况的调研及分析，表明：目前，三峡库区资金的供给者主要包括政府财政对农业的支出，正式的金融机构提供的农业信贷，以及非正式的组织和农户的自我积累，但这些支持都比较有限，非常缺乏资本市场的直接融资方式，比如涉农企业发行企业债、公司债和中小企业私募债。涉农企业发行中小企业集合票据、短期融资券等非金融企业债务融资工具的规模也非常小。另外农业保险以及农业抵押担保产品种类单一，无法真正满足库区农业产业化的金融需求。
（1）三峡库区农村金融供需矛盾突出。
随着三峡库区农业现代化的不断发展，规模化、多元化、特色化信贷需求将会增加，但是和全国一样，三峡库区四大国有商业银行中的中国银行、建设银行、工商银行的相应机构以及部分信贷业务己退出县及县以下地区，上收了贷款权限。农业银行撤并了大部分县以下的营业网点，全而收缩农村信贷。银行、信用社的“惜贷”问题凸显，库区的农户、企业等产业化组织的贷款难问题日益突出。农业现代化发展中资金满足度较低，制约了农业现代化发展的快速发展。另外，倾向于集中资金重点支持优势产业、优势企业和优势农户，导致一般企业和一般农户等产业化组织得到资金支持的难度相对增大。
（2）库区农业现代化发展中风险分担机制不完善。
由于农业保险的赔付率和赔付金额很高，使农业保险公司不利于商业化运作，从而导致保险公司离农或极大降低了农业险的经营强度。调查显示，三峡库区的重庆9个区县只有4个区县建立了中小企业和农业贷款损失补偿机制，且补偿基金的数额较小，补偿率较低。商业性保险公司鉴于农业保险赔付率高而主观上对农险业务不积极，使得农业保险业务发展缓慢，农业保险覆盖率低。根据调查，9个区县财险公司中，仅有中国人保、中华联合、安诚3家保险公开办了农业保险业务，且中华联合是对中国人保的部分农险业务进行分保，完全不涉足业务经营管理过程。尽管三峡库区少数县己开始尝试银保合作新模式，但采取了这种金融服务新模式的，保险公司也只是对贷款大户种植业进行农业保险，涉及的保险范围很窄。
（3）创新化、综合化金融支持不足。
三峡库区金融创新较少，就比如担保抵押物来说，据调查，涉农企业用地大多数是从农户手中流转而来，在生产和经营过程中，一些经营效益好、有市场发展前景的涉农企业共同面临着生产资金难以为继、流动资金缺口大的问题。然而由于土地流转配套机制不健全，土地承包经营权从价值评估、登记到处置变现难度都很大，使得土地承包经营权抵押贷款发放较为谨慎，加上农业担保机制不健全，制约了金融支农作用的发挥。另外，直接融资是在资本市场上通过发行股票、债券等方式，进行资本重置与营运，从而最大可能地吸引社会游资，弥补间接金融的供给不足。但库区除了财政、信贷支持，由于资本市场是不发达的，龙头企业一般在资本市场之上的融资份额是极少的，利用资本市场实施证券融资非常困难。在带动社会的资金这个方面，也不存在完善的相关农业产业的投资基金。
（4）农村信用环境建设不佳。
三峡库区农民受教育程度普遍偏低，金融知识匾乏，不了解不熟悉金融相关政策法规、金产品、对金融风险认识不到位。农业产业化龙头企业多为家族化管理模式，内部管理制度不健全、决策监督机制乏力、企业会计制度不规范、监控难度大，严重影响了农村融资环境，挫伤金融信贷部门的放贷积极性。中小农业产业化企业缺乏市场竞争力，经营效益不稳定，容易破产倒闭，内部资信等级低，达不到银行的融资标准。多数农民专业合作组机构混乱，信用基础薄弱不稳定。
二、三峡库区现代农业发展的金融支持模式
1.综合化经营服务模式
无论金融市场发展情况看，商业性金融、政策性金融和合作性金融并存，是农村金融发展的共同特征。这是由不同发展阶段、不同融资主体的需求差异所致。库区农村金融市场发展同样需要具有多种性质的金融共存、相互补充、共同发展的主体，发挥包括银行、基金、债券、保险等在内的综合化业务平台优势，全方位服务现代农业发展。
从总体上讲，政策性金融、商业性金融、合作金融三个部分组成不是简单分工，而是相辅相承，复合运行。从分工上看，政策性金融主要是提供长期低息资金，合作金融和商业金融提供中短期资金，在坚持政策性金融机构不与商业性金融机构竞争的前提下实现业务联系，如在政策性金融机构资金来源不足的情况下，可以向商业性金融机构发行金融债券；政策性金融机构出于成本考虑，由商业性金融机构转贷给借款人；政策性金融机构对于商业性金融机构经营的农业现代化业务予以资金支持、利息补贴、提供担保等。从不同类型金融机制的特性来看，政策性金融主要在融资体系中起引导作用，商业性金融是主流，而合作金融将经济上弱小地位的组织和个人联合起来，对促进农村中小经济主体发挥重要作用。
由于库区农村农业现代化发展呈现出多样性的特点，从农业产业化主体的经济成分上看，有国有企业、集体企业、合伙企业、股份企业、个体经济、小农经济等多种成分；从生产方式上看，既有现代工业生产，也有机械或半机械的生产作坊和企业，还有畜力和手工耕作。农业产业化主体的这种不平衡性、多样性在短期内是不会改变的，这就决定了库区农业现代化的融资体系的多元性和多层次性，包括政策性金融机构、商业性金融机构、合作性金融机构，以适应不同经济层次对金融服务的需求。因此，我们要建立以合作金融为基础、以商业金融为主导、以政策金融为辅助、民间金融作为补充的分工协作的农业现代化金融服务体系。各种融资方式类别和适用对象如表1所示。
表1 各种融资方式类别和适用对象
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金融供给类别 |
融资方式 |
主要适用对象 |
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政策性金融 |
政策性信贷贷款 |
需扶持的行业、区域、基础设施建设、贫困农户、龙头企业创业发展等 |
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农业产业投资资金 |
重点龙头企业或项目 |
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政策性农业保险 |
农户 |
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商业性金融 |
商业银行贷款 |
龙头企业 |
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资本市场 |
大中型龙头企业 |
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农产品期货市场 |
龙头企业、中介组织 |
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项目融资 |
拟建或在建项目 |
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小额信贷 |
家庭经营的小企业或农户 |
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合作性金融 |
合作组织贷款 |
中小龙头企业和农户 |
2.财政支农补偿前移下 “四位一体”模式
结合前述金融支农模式，支农主体利益冲突问题明显，不管是政策性金融机构，还是商业性和合作性的金融机构、担保公司和保险公司在支农上都追求自身资金安全性和盈利性。以往财政支农主要是“头痛医头，脚痛医脚”的事后补贴，采用贷款贴息和亏损补偿的做法，这一财政支农效果不理想。“银行+龙头企业（或合作社）+担保公司+农户”模式是希望依托市场来解决金融支农问题，但由于农户小额贷款和信用管理成本高，龙头企业担保费用同样转嫁给农户，农户的融资成本同样比较高，而且农户农业生产将面临自然不可控风险，这一风险不可能由担保公司来承担，或由低收人农户承担也不合适。因此，改进该模式，财政支农补偿机制前移，使其更加适合库区发展，提高金融支农效益。
金融支农模式的主体利益协调关键在于主体间运行机制设计，基于财政支农补偿前移下设计新型“四位一体”的信贷资金运行机制 （如图2所示）。中央或地方政府财政补贴机制不是用于金融机构亏损补偿，而是采用前移投人资金，即财政补偿于收储服务机构和物流机构，补偿于金融机构的社会信用体系建设，补偿于农户的保险和担保费用，补偿于农业合作化组织机构用于提高农业现代化生产。财政补偿前移有利于保证农产品品质和价格上扬，有利于降低“三农”融资成本和风险，提高农户和农业企业收益率，这有利于金融支农体系良性运行。在农产品价格上涨到农业利润率与商业利润率基本相当，农户和农业龙头企业的盈利能力几乎相当时，金融机构纷纷看中农业现代化和产业化的盈利机会，在利益驱动下，必然增加农村和乡镇金融网点布局，形成金融机构引导型供给和同业良性竞争，改变农村信用社和邮储银行垄断局面。这样，哪怕金融融资仍以银行信贷为主体，但因同业良性竞争将有利于贷款利率市场化定价，而利率市场化定价又将有利于降低“三农”融资成本，降低信贷融资灰色成本，降低财政贴息缺口。
图1 财政支农补偿前移下 “四位一体”模式
3.创新特色抵质押与担保模式
当前，农户所拥有的最具有价值的资产是农村土地承包经营权、农村宅基地使用权和林权，即“三权”。这些资产对农户的生产经营具有决定性作用。虽然“三权”对农户来说具有重要的意义和价值，但是在抵押贷款时金融机构却很难对“三权”进行资产评估，信贷手续和审批登记手续也很难办理，同时我国的相关法律法规也对农村土地经营权、农村宅基地使用权的抵押流转尚没有完善的规定，制度层面也面临监管的缺失。盘活农村资产，己经引起理论界广泛的关注。抵质押物少是银行支持现代农业发展面临的一大难题。结合库区现代农业不同区域、不同经营主体的特征，可以尝试结合地方产业特色创新抵质押方式。
（1）农业项目经营权、收益权质押模式。
在调研过程中，发现在农业发展程度高的地区，农业项目如特色农作物或经济作物种植园、果园、苗圃、养殖场、鱼塘、资源采掘场经营权、收益权逐渐成为一些专业大户、合作社或企业所拥有的重要资产，具有明显的经营收益价值，因此，可以合理选择农业项目经营权、收益权作为质押，有利于解决贷款担保资产不足的难题。以农业项目经营权、收益权进行质押担保，农业项目必须符合国家产业、土地、环保以及投资管理等相关政策，专业大户、合作社或企业应提供合法有效支持经营权、收益权的相关权属证明文件，金融机构与其签订质押担保协议，大多数农业项目经营权、收益权是以农村集体土地作为载体成立，因此质押担保协议必须经过农村集体经济组织鉴证，为增强质押担保的公示效力，农村基层政府还应配套设立农村物权登记交易中心对质押担保协议进行登记（如图2）。在质押担保设立过程中，金融机构应重点对农业项目的经营条件、产能规模、收益水平、发展前景等加强论证，此外，还应聘请第三方评估机构对其客观价值进行专业评估。在质押率标准上，应综合考虑项目质量、市价水平、变现成本等多因素后予以确定。
图2 农业项目经营权、收益权质押流程图
（2）订单、应收账款质押担保模式。
订单是指农产品收购企业与农户订立的包括收购农产品品种、质量、价款以及交货付款方式等要素的正式合同。农民利益受到各种政策保护，农产品收购企业针对农户的订单一般不得随意撤消，拥有订单即意味着取得农产品预期销售收入，因此订单具有财产性权利特征。应收账款指专业大户或合作社按收购合同约定实际交付农产品后对农产品收购企业形成的付款请求权，其具有直接的财产性权利特征。随着库区产业化步伐的加快，农业产业化企业向农户批量采购农产品已会相当普遍，充分发挥订单、应收账款的质押担保潜能，对专业大户或合作社缓解贷款担保困境具有理论可行性和现实的可操作性。订单、应收账款质押贷款风险防控的关键环节是确保农产品收购合同的实现以及收购资金的封闭划转，其直接影响农户贷款是否按约偿还。因此，金融机构应加强对农产品收购企业和农户生产经营状况的日常监管，一旦双方出现可能导致违约的情况，必须及时做好风险预警并采取应对措施。收购合同约定的付款时间到期后，应督促农产品收购企业将资金直接支付金融机构用于偿还农户贷款本息。订单、应收账款质押担保模式如图3所示。
4.多方信用合作模式
三峡库区部分地区合作社社员规模较大、农产品生产专业化程度较高、采用“公司+农民专业合作社+农户”农业产业化经营模式的运行良好的农民专业合作社可以选择实施多方信用合作模式，以达到较好的示范带动效应（图4）。
根据三方协议，地方政府财政提供贷款贴息，保险公司提供农业政策性保险业务，金融机构负责对专业合作社农户按生产发展需要在授信额度内发放信用贷款，农户获得的贷款存入专业合作社在金融机构开立的账户，金融机构对农户存入专业合作社账户资金的使用进行全程监控，并预留一定比例作为贷款损失担保基金，农民专业合作社销售回笼货款全额存入在金融机构开立的资金专户，由金融机构代付农户收购款，同时通知农户归还贷款，农户贷款产生的利息由财政和农民专业合作社按各自的比例进行分担。
图4 多方信用合作模式
该模式具有如下优势：金融机构通过设立贷款合作社的专户，通过全程监控，并预留一定比例贷款损失作为担保基金，同时有保险机构的担保，形成双保险机制，有效降低了贷款风险，缓解了农民专业合作社自身资产不足，难以设置抵押的制约难题，很好地解决了目前农民专业合作社没有抵押物品、难以找到担保机构和难以达到金融机构评级条件等制度和机制的约束；政府对合作社提供资金支持的方式不再是直接的补贴和拨款，而是采取融资支持的方式，即在担保和降低借款成本方而帮助合作社融资，能够充分体现地方政府对农民专业合作社发展的支持作用；有效降低了保险机构开展农业保险风险较大的预期，保险机构也乐意开展类似的业务，有效调动了保险机构开展农业保险的积极性；有效地推动了“公司+农民专业合作社+农户”的农业产业化经营进程。
基于本文的分析，得出以下结论：
（1）随着新型农业经营主体的发展壮大，金融支持现代农业的主体是实现规模化生产的专业大户、专业合作社、龙头企业等农业生产主体。实现农业现代化的过程需要强有力的金融体系作为支撑，并融入到“农产品的生产、加工和销售”全过程，推动农民、企业、科技与市场等联系紧密，使农业产前、产中和产后的生产方式出现变化，实现规模经营、科技水平提升、市场效益好。
（2）金融支持现代农业的发展除了需要健全金融支持体系提供全方位的金融支持外，最重要的是协调推进两者之间的发展。现代农业效益前景好自然受金融资源的青睐，但现代农业的发展也少不了金融支持。金融的信贷杠杆、金融市场优化资源配置以及金融市场的信息流通，对三峡库区农业现代化发展具有筹集资金并引导资金流向、促进农业内部结构调整和技术创新的作用。金融支持现代农业关键是要形成长效投入机制、提供有效金融支持、提高支农效率。
（3）金融支持主体以及农业经营主体之间都存在利益冲突的问题，各主体间的合作关键是要形成风险共担利益共享的机制，必须要完善风险分担机制，才能真正利用产业链等多种合作模式真正为现代农业发展提供有效帮助。
（4）金融支持现代农业的问题凸显，金融创新是必要的，但只有真正解决问题的根源，只有不断结合地区特色摸索地方性、长效性、高效性的金融支农模式，才能真正有效支持库区现代农业的发展。
基于上述研究结论，提出如下政策建议：
（1）突出金融支持库区现代农业重点领域和关键环节。包括：支持库区农业实现规模经营；支持农业经营主体发展壮大；支持农业科技水平提升；扶持农业生态治理，改善农业生态环境，积极扶持林业产业大发展，以切实改善农业生态环境。
（2）完善库区现代农业金融支持体系。建立健全政策性、商业性、合作性金融并存的农业金融体系，引导各类金融机构明确定位，发挥各自优势，满足现代农业发展的不同层次的需要，为现代农业发展提供全方位金融服务，优化资金配置结构，提高资金使用效率：
其一，调整政策扶持现代农业方式。建议将财政直接拨款转变为通过金融机构放专项支农贷款财政贴息的方式，把对集中在一两家龙头企业的拨款转化为对多家龙头企业的贷款贴息，从而放大财政资金扶持措施的效果。货币政策方面，加大“财税+保险+担保+期货”的风险补偿力度，对金融机构开展的低收益高风险农贷业务，由各级政府和财政部门适度提供利差补贴和呆账贷款损失弥补。
其二，提升金融机构现代农业金融服务能力。鼓励大中城市股份制商业银行向县域延伸服务、设立网点，建立竞争性农村金融市场，提高农村地区金融服务效率。股份制银行应建立现代农业专营服务机构和专业支行，制定差异化的信贷政策。政策性银行、国有银行发挥资金优势，向农业产业化龙头企业、现代农业园区和粮食功能区、农业基础设施建设等提供服务。农信社、邮储银行利用网点优势，着力服务家庭农场、种养殖大户、专业合作社和农户。引导小额贷款公司等新型农村金融机构规范经营，利率定价不易过高，注重长远发展，逐步向村镇银行过渡。鼓励村镇银行、小额贷款公司、农村资金互助社等新型农村金融组织立足当地，提供普惠金融，支持各类农村生产经营主体创新发展。
其三，重视鼓励和利用农业合作性金融组织。通过各种措施扶持和规范合作金融组织。给予信用社支农贷款税收政策优惠，对农村信用合作社牺牲的利润和承担的风险给予合理补偿；可以免除信用社营业税，减免或降低所得税税率，或返还所得税；将存款视同股金，免缴利息税，减少农民的税收负担，增强信用社的竞争力。
其四，推动直接融资发展。充分利用直接融资期限额度大、成本低的优势，支持农业基础设施、农业产业化项目和农业龙头企业通过债券市场或资本市场融资。推进农业信贷资产证券化试点，鼓励农业产业化龙头企业上市融资，鼓励各项风险投资、创业投资、产业投资基金进入现代农业生产和流通领域，有效拓宽各类农业生产经营主体直接融资渠道。对于具备产销条件、现代化程度较高的农业企业，鼓励其通过交易所会员经纪公司代理直接进入期货市场，完成保值交易。
其五，加快农村金融创新。包括：创新金融信贷产品，建立农村抵押登记制度，加快将林权、土地使用权等不动产和农业机器设备、农用车、农产品等动产引入农村信贷业务；创新现代农业金融服务方式，建立特色农产品行业的专营机构，如畜牧业中心、粮食主产区金融服务中心等，开办支农金融超市，提供存款、贷款、结算、投融资咨询等全方位、多功能、一条龙服务；推行农业产业链金融带动模式，以库区特色产业链中的农业产业化龙头企业为中心，通过“银行+龙头企业+农户”的方式，在为龙头企业提供金融服务的同时，为其上下游的企业或农户提供综合金融服务。
（3）构建金融服务库区现代农业发展的支持保障体系。
金融支持三峡库区农业现代化的发展，需要增强对银行贷款的法制与市场保障力度。对此，应制定促进现代农业发展的金融支持法律体系，加快银行贷款债权保全立法，使农业金融机构在运行过程中有法可依、有章可循；建全农业信用担保，构建多元化农业保险体系，发展保险基金，组建合作保险公司，发挥再保险功能。
（作者单位：重庆大学公共管理学院）