从机构设置来说, 中国已经设立了诸多反腐败和预防腐败的机构,并且这些机构的数量要大于其他国家。但很显然, 机构多并不意味着反腐败有效和政府清廉。为什么? 一句话, 中国并没有根据中国体制本身的特点来设计反腐败体制或者机制。

那么中国体制的最主要的特点是什么呢? 如果说多党制国家的主要特征是外部多元主义, 那么中国制度的最大特点就是内部多元主义。那么, 这种内部多元主义如何表现在反腐败的制度特征上呢? 又如何对反腐败产生着负面的影响呢?

概括地说, 表现在反腐败方面, 内部多元主义有如下几个特点。首先, 反腐败机构过多, 内部权力过于分散, 不够集中。不仅党、政、人大、政协等都设立了反腐败机构, 主要组织和机构也都有自己的反腐败机构。较之其他所有国家, 中国的反腐败机构是最多的。其次, 内部反腐败机构过多的逻辑结果就是反腐败责任极其不明确。这就产生了中国传统中典型的“和尚与水”的关系, 即“一个和尚挑水喝, 两个和尚抬水喝, 三个和尚没水喝”。机构众多, 又不互相协调或者协调得不好, 导致了太多的权力内耗, 各个机构之间矛盾重重。这种现象并不难理解, 不同机构具有不同的利益。尽管各个机构名义上都是为了反腐败, 但实际运作的结果就是权力的争斗, 反腐败反而演变成每一机构的“副业”。这是所有官僚机构运作的逻辑。因此, 只有把众多的机构整合起来之后, 它们的利益才能一致起来。

再次, 机构众多会给腐败提供很多机会。为什么? 有两个方面的原因。其一是, 机构众多, 反腐败不力; 第二是, 反腐败责任不明确, 使得腐败有机可乘; 第三, 反腐败机构众多也导致了这些机构本身的腐败。因为所有这些反腐败的机构从属于不同的上级机构, 因此, 其他的机构有多腐败, 反腐败的机构也必然有多腐败, 甚至更腐败。反腐败机构往往掌握着有关腐败的信息, 这些部门的领导人更有技术和手段不仅来进行腐败, 而且能够逃避反腐败。这也就是为什么中国的公检法系统可能也是其中最腐败的系统之一的其中一个主要原因。

过去很多年里, 中国内地各个反腐败机构派出大量的干部官员到中国香港地区和新加坡去考察, 学习这两个政府的反腐败经验。也应当说他们学到了不少经验, 但一旦放到中国内地的制度环境里, 这些在新加坡和中国香港地区非常有效的举措不再有效。所有到这两个社会考察的官员都忽视了最重要的一点, 那就是: 中国香港地区的廉政公署和新加坡的反贪局都很小。一个小小的反腐败机构就造就了一个清廉的政府。在这两个社会, 除了人们一般所说的高薪养廉、政府透明等因素外, 就反腐败制度本身来说, 最重要的就是权力高度集中, 责任高度明确。反腐败机构又直属最高领导层。一旦发现腐败, 应当承担责任者就非常明确。也因为责任明确, 反腐败机构在预防腐败方面更是尽职。当然, 另外一个特点就是, 无论在新加坡还是中国香港地区, 社会力量参与反腐败也非常得力。

很显然, 当内部多元主义导致诸多负面效应的同时, 外部多元主义缺失更进一步使得腐败不可收拾。外部多元主义并不是说, 中国要像其他国家那样, 设立反对力量或者反对党。反对党并非反腐败的有效机制。很多人相信, 只有多党制才能反腐败。但从经验看, 这种观点显然过于简单。世界上那些实现多党制的社会, 也同样非常腐败, 甚至更为腐败。从外部制约来看, 社会的参与要比反对党的参与更为有效。反对党的参与就是要夺取政权, 夺取政权之后也往往同样腐败。而社会的参与较少政治性, 更多地是为了一个清廉政府, 因此更能有效地反腐败。不过, 在中国, 社会并没有有效的参与反腐败的渠道。一些制度例如举报制度一直存在着, 但往往是名不副实, 在很多方面也会产生很多负面效果。应当指出的是, 在互联网产生之后, 这种情况正在发生很快的变化。不过, 社会对反腐败的参与总体上看仍然是需要通过非正式的管道。

那么, 通过怎样的制度改革才能实现有效的反腐败呢?简单地说, 要大力减少内部多元主义, 强化反腐败机构的权力。这方面, 可以参照近年来大部制建设的经验, 设立一个反腐败大部制, 整合目前各个反腐败机构。当然, 在这个机构内部可以设立不同的反腐败部门。同时, 这个结构应当直属最高领导机构。

面对大面积的腐败, 如何入手? 在反腐败的手段和政策层面, 人们需要一些新思维。除非发动毛泽东时代那样的大面积的群众运动, 全面反腐败不仅不可能, 也很难有成效, 更有可能产生巨大的反弹。毛泽东时代已经过去, 那个时代所特有的群众运动也过去了。面对新时代, 人们应当换一种思维。首先, 反腐败要依靠已经开始出现的“竞争性政治”。近代意义上的政治已经在中国开始, 那就是干部官员之间的“竞争”。目前的这种竞争因为明文规则的缺失仍然很不规范, 但最终逐渐会规范起来。各国政治经验表明, 政治竞争本身就会通过各种方式暴露官员的腐败。实际上, 今天中国很多腐败案件的发生与其说是反腐败的结果, 倒不如说是“政治竞争”的结果。对执政党领导层来说, 所需要的是要利用“政治竞争” 这个大趋势, 而不是阻止这个大趋势。

其次, 更为重要的是要给清廉一个机会。中国的腐败已经发展到这种程度以至于清廉者没有生存的空间。很多腐败官员并不是一开始就腐败的, 而是“屁股指挥脑袋”, 到了一个腐败的环境, 就不得不腐败。在党内, 也并不是每一个官员都想腐败, 也有一些官员不想腐败, 但在全面腐败的环境里, “清廉” 就成为一个人的巨大负资产。有的地方,不腐败, 没有人能进行工作。因此, 应当考量的是如何给清廉一个机会? 这是有可能的。例如可以通过人事录用机制, 在任命官员的时候,可以问其是否愿意公开财产。如果不愿意者, 那么不被任用。这至少可以避免“带病上岗”的局面, 就是那些已经腐败的官员不再被继续任用。这部分人的数量肯定很大, 不可能人人都被查。但即使不去查他(她), 至少可以中断其生涯。而那些愿意公开财产的官员则可以被继续任用。

从具体的制度设计来看, 也有很大的空间来改进反腐败的制度能力。首先, 反腐败机构内部可以设立一个道德委员会。腐败既可以是狭义上的经济腐败, 也可以是其他方方面面的, 例如性贿赂、包二奶, 等等。这方面可以经过道德委员会来处理。世界上很多国家都设立有针对官员操守的道德委员会。在中国, 道德委员会可以强化党政官员的职业伦理。中国历来被视为是一个道德国度, 对官员的道德压力不仅必要,而且也可以对官员产生巨大的道德压力。

其次, 反腐败不能是“左手” 反“右手”。在一党制下, 反腐败不力往往是因为“左手” 反“右手”之故。大量的腐败都发生在“一把手”群体, 也就是党的主要领导和其相关的官员。“党的领导”原则表明党的主要领导的重要性。在这样的情况下, 如何反腐败? 要通过制度设计。反腐败机构要错位设置, “下管一级”。和干部任命制度一样,对下一级官员的监督和检查要由上一级反腐败机构来做, 也就是说, 反腐败的权力不能由同一级官员来行使。同时, 反腐败系统官员的工资、福利等都要和同一级政府分离开来, 防止同级政府官员对反腐败系统官员施加巨大的影响力。

中国的腐败已经高度社会化, 侵入社会的各个角落。从各国经验来看, 在如此广度和深度的腐败环境中, 只有通过培养清廉官员, 从精英开始, 然后逐渐扩展到社会的各个领域, 最终才会有建设清廉政府和清廉社会的可能性。

在减少内部多元主义的同时要增加外部多元主义, 即引入社会力量参与反腐败。但外部力量反腐败也必须体现为制度行为。例如, 社会审计制度很重要, 很多方面可以让专业的审计组织, 尤其是那些具有良好声誉的审计机构来参与反腐败。这样可以避免内部审计的弊端。这也应当是中国行政体制改革的一项重要内容, 即政府向社会收购服务。

再如, 要有效利用媒体的力量, 尤其是新媒体的力量。媒体至少能够为政治和行政的暗箱操作投入一些阳光。媒体不仅仅可以揭露腐败,更可以产生强大的社会压力。腐败能够大行其道, 能够招摇过市, 主要是因为没有阳光。如上所说, 中国的媒体尤其是新媒体已经开始在揭露腐败方面扮演一个积极的角色。但这方面需要提高其制度化的水平, 而不能一直停留在偶然和自发的水平。