地方政府实际支出的时空结构分异性研究

柒江艺¹，阳立高²

（1. 湖南财政经济学院，湖南  长沙  410208；2. 长沙理工大学 经济与管理学院，湖南  长沙  410076）

 

摘  要：政府财政支出一定程度体现了政府职能的转变。基于相应价格指数调整后的三类地方财政实际支出具有明显的时空变迁规律。具体而言，“服务型为主、投资型增加”的特征普遍存在；区域间财政实际支出能力不断平衡；服务型与投资型实际支出形成了高聚集区，消费型实际支出聚集效应不明显。

关键词：地方政府；实际支出；时空差异 

 

一、前言

2014年我国地方政府财政支出占财政总支出的比约为84.35%，地方政府已成为我国区域经济乃至全国经济发展的一个重要推动力量（贾俊雪等，2011）。但财政分权体制、地方政府经济利益与政治利益的较高一致性等原因，一定程度强化了地区间竞争，成为目前不少经济问题的重要根源。为促进区域经济协调发展, 需合理促进地区间财力均衡（王永钦等，2007），更需盘活财政存量，地方政府应用更小成本获取更多资源。

有关宏观角度的财政支出结构，一般用经常性支出占政府总支出份额来度量（Devarajan et al，1996）。将财政支出按研究目的进行分类，也是常用的度量方法。如Forni et al（2009）将政府支出划分为购买商品和服务支出、补贴公共就业支出、转移支付，Ganelli（2010）区分了政府雇佣支出和非工资性政府消费两种支出类型。国内学者如王德祥和张权（2011）从消费性支出和投资性支出的角度，毛捷等（2012）从行政管理费用、生产性支出、服务性公共支出角度等进行分类。从宏观上来看，我国政府财力投向发生了重大变化，由改革前的基础工业、改革后的经济建设领域，转向20 世纪 90 年代以来的民生建设等社会事业等（王小琪，2012）。基于“用脚投票”的“财政竞争机制”指出，地方政府为促进区域经济发展，在财政支出方面将不断展开竞争（Keen，1997），这种竞争带来我国财政支出行为的时空变化。如李永友（2009）发现我国1950-2006年财政支出的地区结构呈U形变化。贾俊雪等（2011）认为东、中、西部的支出结构存在较大差异。贾俊雪等（2012）的“地方政府行为周期性悖论”指出地方政府支出行为呈现出较明显的全国反周期和省份顺周期特征。

本文将从以下几个方面推进现有研究。首先，重新界定财政支出各大类的分类标准。我国正处于经济社会结构的重大调整期，只有转变政府职能，建设公共服务型政府，才能满足社会成员日益增长的公共需求和利益，因此要更加关注民生服务性支出。其次，用相应价格指数将名义财政支出转为实际财政支出。不同财政支出涉及经济生活的不同层面，通过不同价格市场发生作用，故用相应价格指数进行调整是合理。而且，现有绝大部分文献均基于名义数据的分析，若仅从截面分析，该方法无可厚非，但最近的财政支出决策文献更多使用面板数据（Shelton，2007），那么不剔除价格指数变化的影响，有可能会使时间面上分析的准确性受到质疑。最后，从空间视角分析地方政府实际支出行为的变动特征及差异。对于地方政府财政支出行为的空间格局分析，有利于改善与优化地方政府的财政支出行为，更好发挥地方政府在区域经济协调中的积极作用。

二、地方政府实际支出行为分类及测算

为建立健全我国的公共财政体系，2007年财政部开始实施建国以来我国最重大的一次财政收支分类改革[①]，新支出分类体系涵盖预算内外的所有支出，这为获取预算内外的某些具体分类数据提供了很好条件。为合理分析政府职能转变背景下的我国地方政府支出行为，本文将地方政府支出项目划分为服务型支出、消费型支出和投资型支出三类。服务型支出与社会民生关系密切，是由政府主导，可被公共与私人部门共同供给的，能直接满足公民需求的服务。教育、社会保障就业、医疗服务、节能环保均属于地方政府的服务型支出。消费型支出是指能间接满足公民需求，不产生外在经济效益的宏观层面支出，包括国防、一般公共服务、公共安全支出。而投资性支出是指能形成一定经济收益的经济建设支出部分，包括科学技术、文体传媒、交通运输、城乡事务支出和农林事务支出[②]。上述支出项目在2007-2013年间占地方政府一般预算支出的比均在80%以上[③]，包含了地方政府财政支出的绝大部分。

大部分度量政府支出的现有研究通常不进行价格折算，但采用相应价格折算指数进行调整是合适且必须的。1978年-2008年我国财政名义支出呈V型，而经GDP指数折算后的实际支出则是递减的（高凌云等，2011）。由于不同类型财政支出的用途不同，依赖不同的价格市场发挥作用。为剔除随时间变化的价格因素的影响，借鉴Imbeau et al（2001）等的调整方式，科学技术、交通运输等投资型支出涉及设备购置、基础设施建设、项目投资等，用固定资产投资价格指数进行调整，社会保障、教育等服务型支出用GDP平减指数进行折算；国防、公共安全等消费型支出则用居民消费价格指数进行调整。

三、地方政府实际支出行为的时空结构特征

（一）“服务型为主、投资型增加”的时序变化特征

如图1，基于上述分类及测算得到的地方政府消费型、服务型、投资型的实际支出规模，呈现出“服务型为主、投资型增加”的基本变化趋势。地方政府三类支出均呈上升趋势，但调整后的实际支出增长趋势明显降低。2007-2013年间消费型、服务型、投资型名义支出分别增长了91%、186%和235%，而实际支出分别只增长了63%、107%和185%[④]。名义的服务型支出居领先地位，这表明我国服务型政府的角色已经确立。而且，我国地方政府职能转变意识不断增强，服务型支出的递增趋势明显。但实际服务型支出的领先水平被削弱，如果用未调整的名义服务型支出来考察地方政府的服务水平，将高估地方政府的实际服务能力。由于投资在拉动经济增长中的显性作用，以及现有尚未完全改观的政府官员绩效评价体系，地方政府仍旧非常重视投资性财政支出，投资型实际支出不但占有不可忽视的地位，而且其重要性还在不断增加，与实际服务型支出的差距正在减少。

将我国31个省份划分为东、中、西、东北部四个区域[⑤]，“服务型为主、投资型增加”的特征同样呈现于四大区域中。从2000年提出“服务型政府”的概念，经过“理论一实践一理论与实践互动”几个阶段的发展，农村义务教育、新医改、节能环保等民生问题获得较快发展，服务型政府的基本理念已经确立。2007-2013年间，东、中、西、东北部的服务型实际支出稳步增长，其幅度分别为80%、92%、124%和58%，但增长幅度最快的是投资性实际支出，增长幅度分别为143%、190%、196%和163%。从调整后的实际财政支出数据还发现，虽然初期的东部和东北部各类财政实际支出基数相对较高，但中、西部的各类财政实际支出增速较大，这使得全国四大区域的实际财政支出不断收敛，各区域的财政实际支出能力日益均衡。

图1  名义与实际的地方政府财政支出变动趋势图

注：C、G、I为消费型、服务型、投资型名义支出，CF、GF、IF分别为对应的实际支出。

（二）日益均衡化发展的空间分布特征

2007-2013年间，四大区域平均的消费型、服务型及投资型实际支出，均与其经济发展水平相匹配，经济水平较高区域一般具有更强的财力与实力，能够支撑较高水平的财政支出，但这种区域差异不断缩小。本文用31个省份的变异系数来考察地方政府财政实际支出的空间不均衡性，具体计算公式为：                        

         

指各类财政实际支出的变异系数，其中f分别代表消费型实际支出、服务型实际支出和投资型实际支出。为对应类别实际支出的平均值，为各省（或四大区域）对应类别的实际支出，为区域个数。

 

表1   三类财政实际支出的变异系数

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
消费型实际支出	0.5924	0.5816	0.5581	0.5722	0.5624	0.5373	0.5214
服务型实际支出	0.4997	0.4812	0.4565	0.4695	0.4707	0.4716	0.4710
投资型实际支出	0.5557	0.5149	0.5096	0.5080	0.4660	0.4573	0.4504

可以看出，地方政府财政实际支出还是存在区域差异的，但整体而言，其变异系数在不断变小。初始年份区域差异较大的消费型与投资型实际支出，随着时间的变迁，区域间的支出能力表现出不断收敛的趋势，区域差异不断减少。服务型实际支出的收敛趋势在2009年后被打破，但其变异系数增大的速度相对缓慢，2013年仍低于2008年的区域差异水平。基本上可以说，近几年我国地方政府财政实际支出能力不断均衡化发展。

四 地方政府实际支出行为的空间关联与集聚特征

（一）地方政府实际支出的空间关联性特征

我国地方政府实际支出行为的空间差异性是一种随机性的行为，还是具有一定的空间依赖性？本部分将使用GeoDa 探索性空间数据分析方法继续进行进一步的地方政府财政实际支出空间分布研究。

以服务型实际支出为例，2007年服务型支出较低省份主要集中于西部和西北部，包括西藏、青海等13个省份。直接原因是由于区域经济发展水平较低，地方政府财源不足，进而导致财政实际支出能力也偏弱。而东部广东、江苏、山东等省及南部沿海区域财力雄厚，服务型实际支出水平相对较高。公共财政体制改革以及服务型政府职能的转变，使得服务型实际支出水平大幅提高。2013年不但东部沿海、中部大部分省份的服务型实际支出水平居于全国水平前列，而且东北部的黑龙江、吉林等省，服务型实际支出也处于较高水平。服务型实际支出水平的提高呈现出一种由东部朝西部扩充的转移趋势。

投资型实际支出较高省份在2007年主要位于沿海地区，中部区域的四川在投资型方面的实际支出也位于前列。2008年次贷危机引发的金融危机，促使包括东部、中部区域在内的相当一部分政府，在投资性财政支出上采取宽松的限制与控制政策，以缓解外在冲击，稳定区域经济发展。投资型实际支出的增加趋势呈现出由东至西的扩展趋势，形成了以江苏为核心的东部聚集区、以湖北为核心的中部聚集区和以北京为中心的北部聚集区。而2007年消费型实际支出水平较低区域主要集中于北部、西部和中部地区。2013年则主要集中于东北、西部地区，其余大部分省份的消费型实际支出水平相对较高。

  2007年服务型       2013年服务型      2007年投资型       2013年投资型

图2  财政实际支出空间分布图 

注：浅绿色区域支出水平为400亿元以下，红色区域支出水平为800亿元以上[⑥]。

（二）地方政府实际支出行为的全局空间集聚性检验

本部分运用空间自相关Moran指数[⑦]及散点图来进一步检验各类财政实际支出的集群现象及关联类型。用于检验全域空间自相关的-1<Moran<1，是观测值与其空间滞后项（即周边观测值的加权平均值）的相关系数，反映空间相关性的方向与程度。Moran指数散点图则通过四个象限，将各类集群划分为四类空间关联模式：高高、低高、低低和高低。

从表2的结果可以看出，在10%的显著性水平上，实际的服务型、投资型支出存在较显著的正自相关现象。某省域的服务型与投资型实际支出可能会受周边省份的影响，趋向于与邻近省份采用相同或相近政策。这可能因为，当邻近省份的相关实际支出增加时，本省虽能获取一定的溢出效应，但被动等待式的发展模式可能会拉大两区域间的发展差距，甚至影响政治晋升，故一般也采用跟随战略，增加本省的相关支出。但消费型实际支出的正自相关现象不显著，包括国防、一般公共服务、公共安全支出等在内的消费型支出，主要受控于国家宏观政策，区域间竞争较弱，因而呈随机分布状态。

表2   地方政府实际支出的Moran指数表

	消费型实际支出		服务型实际支出		投资型实际支出
	Moran值	P值	Moran值	P值	Moran值	P值
2007	0.1193	0.09	0.1496	0.06	0.2383	0.01
2009	0.0959	0.15	0.0918	0.12	0.2884	0.02
2011	0.1050	0.13	0.1294	0.04	0.1547	0.07
2013	0.1007	0.07	0.1452	0.05	0.1265	0.05

注：P值指蒙特卡罗模拟检验结果。

全域Moran指数散点图明确反映了财政实际支出集群的空间关联模式。服务型实际支出与投资型实际支出存在全域上的空间集聚性，高高与低低两个象限内所占的省份数基本超过了60%。2007年、2013年服务型实际支出规模处于正自相关区域内的省份分别占到64%和58%，到2013年以高高关联模式为主。投资型实际支出呈现出相同特征。这说明，地方政府的服务型实际支出与投资型实际支出受周边省份的影响比较明显，当周边省份支出水平较高时，本省也趋向于不断提高实际支出水平，近邻效应比较明显。而消费型实际支出处于高高、低低相关象限内的省份不到50%左右，空间分布呈现较大随意性，集聚现象不明显。

      

2007年服务型      2013年服务型       2007年投资型       2013年投资型

图3  财政实际支出的Moran散点图

五 主要结论及政策启示

在政府职能转变背景下，基于新的财政支出分类方式，本文将地方政府支出行为划分为服务型、消费型和投资型三类，并运用相应价格指数，将我国2007-2013年31个省份的各类名义支出调整为实际支出，从时间与空间两个维度，运用变异系数等指标考察了各类实际支出的变动规律，并运用Geoda探索性空间数据分析方法，检验了各类财政实际支出行为空间集聚的存在性与显著性，主要得到以下的结论与政策启示：

（1）地方政府实际支出水平不断上升，但小于名义水平增长速度。从公共财政与民生财政的背景出发，将教育、社会保障就业、医疗服务、节能环保等纳入服务型支出后，我国民生政府的角色基本已经确立。但经过价格指数调整后的服务型支出领先水平已被削弱，名义服务型支出会高估地方政府的实际服务能力。地方政府尚需转变治理理念，加大服务型领域的投入力度。

（2）财政实际支出总体上呈现出“服务型为主、投资型增加”的分布格局。要增加政府服务社会、服务人民的能力，首先得发展好本区域的经济。但若仅止步于经济建设，社会的可持续发展战略必然受挫。可喜的是，我国地方政府的服务型职能已较明显。但是，投资驱动型的发展模式仍未改变，尤其是金融危机以来，地方政府对投资型支出的投入力度加剧。虽然经济发展是区域稳定之根本，但地方政府仍需加大在教育、人力资本、就业等领域的投资力度，使更多居民分享经济发展的成果，同时夯实经济可持续发展的动力。

（3）区域间总的财政实际支出能力不断平衡。区域间的政府支出差异不断缩小，呈现不断收敛的趋势。区域间实际财力的日益均衡，有利于均衡区域公共服务水平，协调区域经济发展。但是，也需警醒服务型实际支出的区域差距微弱扩大趋势。服务型支出差距的扩大，意味着省份间教育投入、民生保障工程等的不均等，这将成为制约区域经济可持续均衡发展的隐性阻力。这一方面需要在该领域投入力度相对较弱的政府当局提升民生治理意识，另一方面也需要加强经济建设，提升政府可服务能力。

（4）不同类型的财政实际支出具有不同的聚集方式。服务型实际支出基本形成东部、中部与东北部高聚集区，投资型实际支出形成东部、中部与北部高聚集区，消费型实际支出聚集效应不明显。采用核心区发展战略，加大西部核心省份的服务型实际支出与投资型实际支出，应该会影响周边省份的财政支出策略，提高地方政府尤其是西部区域地方政府在服务与投资方面的整体投入水平。

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The Research on space-time Structure Differences of Local Government Actual Expenditure

QI Jiang-yi¹, YANG Li-gao²

（1. Hunan University of Finance and Economics, Changsha，410208；

2. Economics and Management College of Changsha Science& Technology University, Changsha 410076）

 

Abstract：To some extent, fiscal expenditure reflects government functions transformation. This study suggests, local government expenditures adjusted by different price index, have clear space-time trend. The feature of "service-oriented, investment- increase" exists generally. Fiscal actual expenditures between regions continue to balance. Agglomeration effect can be found in the field of service and investment expenditures, but not consumer expenditure.

Keywords：local government；actual spending；space-time differences