现代企业制度建创与政企分开*
熊义杰
（西安理工大学 经济与管理学院 710054）
现代企业制度建设，是我国国有企业在十几年改革的基础上，适应于建立社会主义
市场经济体制的要求，提出的未来改革的目标模式，其最终目的是要转换国有企业的经
营机制。然而，企业转换经营机制与政府转变管理职能，实质是同一个问题的两个不同方
面，所以，现代企业制度建设要求政府必须转变管理职能。而政府转变管理职能的核心要
求，从根本上看，则是实现政企分开。这是为近年来企业改革和现代企业制度建设的实践
所证明了的。
首先从理论上看，我们之所以要建立现代企业制度，其目的就是要使国有企业成为
“自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展”的商品生产经营者，而要使国有企业成为具
有这些特点的法人企业，显然政府就不得以任何方式直接干预企业的经营，政府与企业的关系，就只能是宏观管理中的政企关系，即以宏观调控者的身分出现，通过制定政策和
法令来指导企业经营，而不是以任何其它方式直接影响企业的经营。
再从实践来看，在目前已经改制的一些企业中，董事长和总经理仍然由政府指派或任命，其理由是因为国有股份占主体。按照股份公司运行的一般方式，董事长应由全体股东选举产生，而总经理则应由董事长聘任产生，这样总经理向董事长负责，而董事长则向全体股东负责，股东通过监事会监督企业经营，才符合管理的封闭原理。而在目前企业主要负责人由政府指派或任命的情况下，就难免形成企业只听命于政府或主管部门，从而导致政企不分的现象发生。
尤其成为问题的是，目前在已改制的一些企业中，经过董事会或股东大会讨论形成的决议，经常还需要经过政府主管部门批准后才能付诸实施。这是完全违反公司制企业原则或惯例的。股东大会是公司制企业的权力机构，这是国际惯例，我国《公司法》也是这么规定的。然而，由于政企不分的流弊，有法不依或执法不严，已经成了我们管理中的一种恶习。这是一种非常有害的恶习，如果我们不彻底改变这种现象，那么我们将什么事情都难以做好，现代企业制度建设无疑也将成为一句空话。
显然，能不能真正实现政企分开，已经成为现代企业制度建设的关键和核心问题。如
果不能真正实现政企分开，那么现代企业制度就只能是一种换汤不换药的形式主义，解决不了任何实际问题，到头来对企业来说只不过是多了一阵瞎折腾而已，不会有任何的实际效果。然而，如何实现政企分开，这正是我国企业改革中最难办的事情，如果说企业改革的关键是转换经营机制的话，那么政企分开就是企业改革中全部问题的聚焦点，因为如果政府不转变管理职能，企业要转换经营机制就是根本不可能的。
政企分开的最大难点就在于，将政府同企业分开，实质也就是将政府同国有资产剥离，这将直接损害部分当权者或当事人的利益，这种靠既得利益者来领导和推动的将会使其丧失利益的改革，其难度之大可想而知。由此，我们便不难理解政企分开何以由提出至今已经十多年过去了，可政企不分仍依然如故的原因，也难怪一些同志曾发出过这样的感叹，政企分开可能吗?能真正分开吗?这些感叹的确不无道理。
那么，我们是不是就只有坐以待毙的份了?不，绝对不是。正如鲁迅先生曾经说过的，
“世间本来没有路，而走的人多了也就成了路。”唐僧西天取经，途中有千难万险，“敢问
路在何方，路在脚下”。也就是说，路是靠人走出来的。要搞活国有大中型企业，建立现代企业制度，这是历史的必然，是我国十几年企业改革的正确选择。这是必须首先肯定的。然
而从现代企业制度建设人手，我们必须切实处理好政府与企业间的关系，真正实现政企分开，这是解决目前现代企业制度建设中所有问题的要害和关键所在。
首先，我们必须处理好国有股权的代表问题。笔者认为，国有资产的法定代表应以各
级人民代表大会为最好。其理由是，人大既是权力机关又是法律监督机关，既可以代表人
民行使权力，又可以实行法律监督。有人说，把国有资产的法定代表确定为人大组织，就
会使人大组织变成行政部门，这是一种误解。因为人大组织只是代表人民行使所有权和法
律监督权，说它会变成行政组织显然是在用政企不分的旧观念看问题。还有人说，由人大
来履行国有资产所有者的职能，它同政府系统的国有资产管理部门必然会形成相互扯
皮，同时形成机构膨胀。这也是用旧观念在看问题。因为，在把人大确定为国有资产的代表
以后，按照政企分开的要求，我们将撤销政府中一切可以做为企业主管的部门，在政府机
构中将只保留与宏观管理有关的一些部门，如财政局、税务局、统计局、审计局、劳动人事
局、物价局、政策研究室等，而那些可以做为企业或行业的主管部门，随着我国社会主义市场经济体制的不断完善，都将逐步地被企业行会代替，这是必然的和不可避免的。以人大作为国有资产的代表，还有一个最大的好处，这就是它可以彻底避免国家既作为宏观管理者又作为国有资产所有者的双重身分问题，而以政府某个部门作为代表则不具有这一优点。而导致长期以来政企不分的一个非常重要的直接的客观原因，也正是由于这种双重身分造成的。
其次，我们必须按照政企分开的原则，认真搞好机构改革。我们必须充分认识到政企不分的危害性。它一方面干扰了企业的正常经营；另一方面形成了企业的依赖心理；再一方面直接影响了企业的发展。按照政企分开的要求，我们必须逐步撤销那些直接做为企业或行业主管的部门，因为按照以经济方法为主的宏观调控的要求考虑问题，这些部门完全是多余的。事实上，据笔者调查，随着近年来市场经济的发展，在政府机关中，人浮于事无所用心的基本上是这些部门。完全不难想象，一旦企业都去“找市场”而不再“找市长”的时候，这些部门还有什么作用呢?所以，我们必须下决心把这些部门逐步地予以撤销，或直接把它改成民办或民办公助的行会，让其自谋生路，自求发展。这不仅将有效地解
决政企不分的问题，而且还将大大地节约一笔行政事业费。
第三，我们必须彻底改革企业中的组织人事管理制度，按照市场经济发展的要求，把
企业家推向市场。市场经济的发展，要求企业家的选择，必须接受市场的考验，因而也必须
面向市场，而不是由政府来安排。由政府来指派或任命企业的负责人，这是导致政企不分的又一重要客观原因。因为政府用人的原则或准则，必然对企业的管理人员产生一定的导向作用，这是必然的和不可避免的。所以我们必须放手让企业面向市场来选择企业的主要负责人。只有这样，用人制度才能和企业效益捆在一起，才不会导致政企不分的恶果。
第四，我们还必须加快发展企业法人相互持股，并逐步完善国有股的代理制度，大幅度地降低国有股的比重，尽快形成所有权的“架空机制”（吴家俊教授语)，这也是保证国有企业自主经营的主要条件。通过法人相互持股，可以使一元的“行政婆婆”改变为多无的“法人婆婆”，使所有权约束可以大大的分散化，因而将有力的促进企业的自主经营。通过建立国有股权的代理制度，由于代理人与法定代表只是一种雇佣关系，因而就可以有效地避免法定代表人直接干预企业经营的现象发生。
解决好以上四个方面的问题，既是现代企业制度建设的重要前提和基础，也是克服政企不分现象的重要措施，我们必须努力抓紧抓好。
*本文曾在《财经理论与实践》杂志1996年第3期发表。