国内关于管理效率问题的研究综述
熊义杰
（西安理工大学工商管理学院 710048）
纵观国内近年来关于管理效率问题的一些研究，从所涉及的范围来看，主要可以分为三个层次：第一个层次是关于管理效率的研究，主要包括两个方面，即政府管理效率和企业管理效率，其中政府管理效率又叫行政管理效率，也简称行政效率。第二个层次是管理人员的工作效率，简称管理工作效率，研究中也有称作领导效能或领导工作效率的。第三个层次是对于管理人员的绩效考评，也简称管理绩效评价。从这三个层次之间的关系来看，管理效率的内涵最广，管理工作效率其次，管理绩效评价相对要具体一些。从投入产出的角度进行分析，管理效率所涉及到的投入产出内容面最宽，包括人力、物力和资金等多种投入，和与管理职能有关的所有产出；管理工作效率所涉及的则主要是管理人员完成任务的数量质量与所投入时间精力的比较；而管理绩效评价则主要与管理人员完成任务的数量和质量有关，完全不用也根本用不着考虑投入问题。
从所取得的成果来看，主要地可以概括为两个方面。一个方面，我把它概括为信息有序化及管理熵理论，即从管理活动的实质入手，认为提高管理效率就是要增加管理活动中的负熵。另一个方面，我把它概括为投入产出理论，即认为要提高管理效率，就是要提高管理活动中的投入产出比。在这里，我们将主要对第一个层次分两个方面按照时间的先后顺序进行必要的述评。
1 信息有序化及管理熵理论
熵的英文字母是Entropy，这个字原来是由希腊字母拼成的，原意是转变的意思。熵的概念最早来源于热力学，最早由法国物理学家克劳修斯（K.Clausius）提出。广义地讲，热力学中的熵是系统紊乱程度的测量。1864年，克劳修斯在《热力惟动说》一书中，用符号S表示熵，他发现如果一个物体的绝对问题为T，给物体加进热量ΔQ，则该物体增加的熵为ΔQ/T，即ΔS。假定物体吸收热量之前的压强为P1，熵为S1，吸收热量之后的压强为P2，熵为S2,即ΔS＝S2－S1。所以，在经典的热力学中，物理系统熵的变化，就可以用积分形式表示为：
同样，如果从该物理系统中取出热量ΔQ，则该系统的熵就减少ΔS。可见，在物理学中，熵是增加的热量与绝对温度之商在相应的压强范围之间的积分，或者说熵是两量相除之商，而温度加热需要火，所以我国物理学家严济慈在20世纪20年代时即将Entropy译成熵，之后一直沿用至今[1]。
1948年，香农（C.E.Shannon）创立了信息论，提出了信息的度量问题。对信息的度量采用什么名称呢？香农决定采用熵的概念来表述。为此，他曾专门征求过著名数学家冯.诺依曼的意见。香农在当时对信息熵与热力学熵之间的内在联系并没有直接的兴趣，而是独立的提出信息的度量的。然而，这种信息论中的信息熵定义和度量与统计热力学中热力学熵的定义和度量采用同一名称、同一函数的现象，还是在物理学工作者和信息论工作者中引起了极大的兴趣，人们一直在从各个方面寻找着两者之间更紧密的内在联系。
1997年2月，湘潭大学高等教育研究所的刘志惠在《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》第21卷上发表了《管理效率与信息有序化》的论文。文章通过三个层次的论证，得出了三个方面的重要结论：即管理高度依赖信息，信息的价值在管理效率中得到体现，对信息的有序化工作可有力地保证管理活动的高效运转。
在第一个层次的开头，作者即指出，管理是为了实现某种预定目标而对有关过程进行计划、组织、领导和控制的综合性活动，而管理效率则旨在使管理系统实现一种演化，即从小的、简单的、相对缺少活力和自主性的系统向规模更大、更复杂、更有自主性和活力的系统演化，演化的实质就是系统从无序到有序的转化过程。系统理想的有序性应该是使系统处在能发挥最大效率的状态上。所以，说到系统的管理效率，首先必然涉及到系统的有序性，而系统的有序性实质上也就是信息的有序性。因而作者指出，管理系统的有序化是建立在信息有序化的基础之上的，管理与信息具有着天然的联系；没有信息就没有管理，管理需要信息，信息在管理活动中实现它的价值；此外，信息也是测量管理有序度的指标。
在第二个层次中，作者进一步论述了管理与信息的多方面联系。他指出，提到管理人们常常会把视角集中到管理者的能力和水平上，但事实是，对信息的敏感度和对信息的处理方式及其能力，决定着管理的水平和层次。管理过程自始至终都伴随着信息运动。首先，任何决策都是把情报信息转变为行动的过程。决策总是先有信息的输入，然后经过对信息的加工，最后才有了一锤定音的决策。其次，从收集信息到决定策略，期间一个必不可少的过程是预测。信息对预测的巨大作用，规定了预测对管理效率的决定性作用：一是确定管理系统演化的程度，二是发现管理系统演化的方向，三是寻找决定系统演化过程的参变量。第三，管理控制的实质是反馈控制。系统控制离不开信息的反馈，它以信息的加工和传递为前提，通过信息的交换来实现。良好的控制要求必须建立完善的信息反馈系统，所以畅通无阻的信息良性循环，就意味着高效率的管理运动。第四，系统的有序性和有效管理必须以开放性为前提，孤立的系统会自发地从有序向无序发展。因此，高效率的管理必须通过系统与环境之间物质、能量和信息的交流，把外部环境的负熵引入系统，是系统内部的总熵量减少，从而增加系统的有序度。
在第三个层次中作者进一步指出，从有效管理的角度来说，信息的运动过程就是对信息的有序化过程。信息运动的有序度决定着管理效率的高低。整齐划一的劳动号子能使众多的单个力量使往一处，这种简单原始的劳动管理效率，足以证明有序信息所产生的魔力。系统理论认为，管理就是减少系统的可能状态数，或增加系统的负熵，确定的信息可以使系统从原来的多个可能状态变成为完全确定的状态。熵或正熵就是指系统的不确定性、紊乱程度或无序状态。完全无序的信息，即各种可能状态的等概率信息，不会给管理者提供任何信息量。这也就是信息的价值所在。
1999年3月，中国人民大学行政学研究所齐明山教授在《北京行政学院学报》1999年第3期发表了《公共行政的熵值效应――管理效率递减规律初探》一文。文章认为，公共行政管理效率递减的趋势，是熵定律在公共行政系统中发生作用的具体体现。行政系统中的用人惟庸机制，以及团体凝聚力的递减，是产生公共行政熵值效应的重要原因。
齐教授指出，熵是不能再被转化做功的能量总和的测定单位。熵的增加意味着有效能量的耗散和减少。熵定律说明，在一个封闭的系统里，所有能量总是从有序状态向无序状态转化。当熵值处于最小时，能量集中程度最高，有效能量达到最大，这时整个系统即处于最有序状态。相反，当熵值最大时，有效能量完全处于耗散状态，也就是系统混乱程度最大的状态。在社会系统中同样有社会熵的存在。用熵定律考察公共行政系统，同样会发现管理熵的存在。它表现在公共行政系统发展到一定的阶段，如不从外部输入变革的因子，就必然会出现无秩序、无规则和低效率的混乱，而且往往效率会越来越低。比如公共行政系统中机构多、冗员多、官僚主义、形式主义、文牍主义、贪污腐化、有法不依等等，是行政管理中屡禁不止的顽症，经常造成管理效率的递减。各国政府虽然都为解决这些问题采取了各种对策，伤透了脑筋，但始终难以遏制其日趋恶化的趋势。这实际上就是熵定律在公共行政管理系统中发挥作用的结果。
齐教授分五个阶段分析了一个组织建立与发展的一般过程。第一个阶段是组织的创立阶段，这个阶段需要领导具有较高的权威，需要创造性。随着组织的发展，便出现了领导危机，如效率问题、人员管理问题、士气问题、缺乏规章制度等问题。第二个阶段是集权阶段，这时组织结构按照科层制建立起来，选择能干的领导，健全各项管理制度，严格规定上下级关系。但随着组织规模和业务范围的扩大，这种高度集权的体制即不再适应，于是进入第三个阶段，即分权阶段。在分权阶段，各个部门都得到了充分的授权。但久而久之，在上层领导常常会感到大权旁落，组织失控；在基层狭隘的集团利益和本位主义也会日渐增长。这时，组织的发展将进入第四阶段，即协调阶段。在这一阶段，组织将制定各种制度并建立协调机构，强调科层制的控制作用，加强幕僚队伍，防止本位主义。于是，又出现了文山会海，文牍主义、形式主义和官僚主义便蔓延开来，从而出现了官僚危机。这样，组织便进入了第五阶段，即合作阶段。这一阶段主要是人与人之间的合作，进行弹性管理，采取自律和社会控制的方式，减少组织内部冲突，以代替正式的组织控制。在这五个阶段中，依次出现的领导危机、自立危机、控制危机和管理危机，都是组织的正熵造成的。要保持组织的活力，就要不断地进行变革。每次变革的目的，都是增加组织的负熵，使公共行政组织充满活力，提高效率。然而，当组织运行到一定阶段时，正熵必然增加。这也就是公共行政的熵值效应，即管理效率递减规律。由于公共行政中熵值效应的存在，在世界各国社会公众对政府多表现出不信任。美国《时代周刊》在上一世纪80年代末期的封面上曾刊出惊人之语：政府死亡了吗？1993年民意测验，美国公众对政府的信任率仅为21％。
作为公共行政熵值效应表现的实例，齐教授分析了用人惟庸的用人机制和团体凝聚力递减现象。虽然任何组织都公然标榜自己的用人准则是惟才是举，但事实胜于雄辩。其一是，在科层制组织体制条件下，组织运行的基本原则是服从命令听指挥。这一原则演绎的必然结果便是，顺从听话，服从领导，按领导意图办事，从不提不同意见，凡事必须请示，从不贸然决策，也不出什么主意，只消循规蹈矩就行。齐教授指出，现实的情况是，能如此做的大多都是些低自尊的个性不成熟的人，亦即庸人。而那些高自尊的个性比较成熟的人，往往有自己独立的见解，敢于提出问题，敢于决断，也敢于创新，而且往往不是惟命是从，敢于指出领导工作中的不足。这些人正是有才能的人，但往往不为组织所容，更不为领导所容。领导人普遍地看法是，这种人不好领导，难以驾驭，使用这些人往往容易捅漏子。再从权力的独占性来看，没有任何一个领导人愿意与一个比自己更有能力的人分享权力。任何一个领导人在选择副手时，首先要考虑的问题便是权力的独占性。他要选择的是助手，而不是选择对手，更不是要选择一个强有力的对手来给自己的工作处处掣肘，他总是倾向于选择一个更温顺能让自己说一不二的人来做自己的副手，这种人一定是比领导人能力更差的人，而不可能是比领导人各方面更胜一筹的人。这样，当一个领导人退位以后，依次类推，就必然导致系统的正熵增加，负熵下降，这就是用人机制上的熵值效应。
关于团体凝聚力递减，齐教授指出，团体凝聚力是组织力与非组织力的差值，也就是向心力于离心力的差值。正差值愈大，团体凝聚力愈大；正差值愈小，团体凝聚力愈小；如果差值为零，系统就只能维持现状而不可能有所作为。在这里，组织力是负熵，非组织力是正熵。任何一个组织从其成立之初，正熵与负熵就共存于一体。只是在组织发展的过程中，随着自身封闭性的不断增加，负熵会不断地减少，正熵会不断地增大，从而造成团体凝聚力下降使组织效率递减。组织力通常包括共同的价值观、正式组织和制度的约束力、组织目标的吸引力、组织对其成员生理、心理、社会需要以及成就感和精神需要的满足程度等等。非组织力则包括团体非组织力和个体非组织力。团体非组织力比如组织目标模糊、组织价值观扭曲、组织结构不合理、组织制度不健全等。此外，与正式组织离心离德甚至敌对的非正式组织，也是团体非组织力的重要表现形式。个体非组织力，首先是来自领导者个人行为造成的非组织力。如领导人不检点的个人行为会降低自己的威信，领导者思想上的主观主义、工作上的官僚主义、组织上的宗派主义、生活上的享乐主义、行使权力时的家长作风、以及自私自利、滥用职权、以权谋私等，都会使得组织成员对组织目标和组织价值观产生怀疑、动摇甚至否定，起到离心作用，瓦解团体凝聚力。个体非组织力的另一个方面是来自于组织成员的个体非组织力。这主要是指组织成员对组织目标和组织价值观缺乏必要的认同感。比如追逐个人名利，极端个人主义，自律不强，自由散漫等等。个体非组织力对团体凝聚力起破坏和瓦解作用。
齐明山教授所阐述的熵值效应――管理效率递减规律，和帕金森定律以及彼得原理所揭示的规律实际上是异曲同工的，是对同一现象从不同角度的阐释。
大约一年时间以后，齐明山教授在《云南行政学院学报》2000年第6期上以《再论公共行政系统的熵值效应———管理效率递减规律再探》为题，再次论述了公共行政管理中的熵值效应即管理效率递减规律。在这篇文章中，齐教授首先对官僚制进行了正名。他指出，官僚制在我国又译为科层制，但这是一个不确切的译法，因为我国在新中国成立以后，官僚制同官僚主义成为同意语，具有贬义。所以，人们翻译时就用科层制代替了官僚制，以免引起误会。德文中的官僚制并无贬义，而是个中性词汇，因此这里应该取其原意。官僚制是政府的组织结构，是公共行政系统以效率为中心而进行的一种组织设计。黑格尔、马克思和韦伯都曾精辟地论述和批评了官僚制。公共行政系统作为一个封闭系统，也有其他封闭系统的共同特点，熵定律也起着决定作用。管理的负熵值由于不能从环境中补充新能量而不断递减，表现为正熵值的不断递增。以效率为中心的官僚制组织结构却最终造成了组织的低效，导致了组织的污染，使组织状态从有序发展为无序，从高效率变成低效率，从高能量变成低能量，使领导能力逐渐递减。造成组织污染的原因是复杂的，既有组织结构本身的问题，也有人员的素质问题，当然，还有环境的问题。但应当指出的是这是制度性失效，是熵值效应产生的必然结果，是不以人的意志为转移的客观规律，要想使组织效率不呈递减的趋势，就必须使组织成为一个开放系统，不断向组织系统输送新能量，减少造成组织污染的组织结构因素，不能庸人治政。
在这篇文章中，齐教授首先回顾了黑格尔、马克思和韦伯关于官僚制的论述，然后进一步阐述了官僚制条件下负熵值递减与正熵值递增的规律和官僚制导致庸人治政的规律。最后，齐教授明确指出，熵定律作为宇宙的普遍规律，无论何时何地都起决定作用。因此，爱因斯坦把这一定律称之为整个科学的首要定律。因此，官僚制也必然要受到熵定律的制约，表现为管理从高效走向低效，领导能力逐渐递减，严格的规制变得松弛，管理秩序趋于混乱，职业道德逐渐被削弱，团体凝聚力逐步减弱，管理目标和价值观也渐渐模糊，渐渐淡化。总之一句话，负熵值减少，正熵值增加，管理效率递减。
2 投入产出理论
1998年2月，河南省委宣传部的刘岩在《新疆社科论坛》1998年第1第2期合刊上发表了《充分认识管理效率在企业管理中的地位和作用》一文，对管理效率的作用作了比较充分的论述。他认为，管理效率是运用投入产出分析工具研究管理状况的一种科学方法。他把管理效率区分为广义概念和狭义概念两种情况。广义的管理效率是指管理活动中投入和产出的比例关系，具体到一个企业和单位，就是总投入和总产出的关系。广义的管理效率与企业效率在量上保持一致，在财务上难以严格区分。狭义的管理效率是指管理活动本身所耗费的成本（主要指管理费用）与所带来的收益的比例关系。同时他指出，广义概念和狭义概念的划分只是在数量分析中才有意义，在理论分析中往往混同使用。
基于他所定义的概念，刘岩认为，管理效率不是一个新的管理理论问题，它是伴随着科学管理的产生而被提出来的，是科学管理的重要内容和基本原则。他说，科学管理产生的主要动因就是企业（工厂）对管理效率现状不满，从而产生了对新的管理效率的要求和愿望的结果。据此，他把埃默森的12项管理原则和法约尔德14项管理原则都看作是管理效率的重要原则。
刘岩首先从四个方面论述了管理效率的重要地位和作用：管理效率是科学管理的重要内容和基本原则；管理效率是选择管理模式的根本标准；管理效率是管理制度兴衰的重要标志；管理效率是制约管理绩效和企业效益的重要原因。然后作者分析了我国企业管理中的管理效率状况。他认为，目前我国企业低效率管理的主要表现和原因是：
一、管理成本过高。主要表现在：一是机构重叠臃肿，冗员过多，人浮于事。有一段顺口溜描述了这种情况：一套班子两块牌（集团公司与股份公司并存），三个巨头（董事长、总经理、党委书记）四分五裂，六驾马车（新老三会）七嘴八舌。二是浪费严重。据说，我国每年的吃喝招待费高达2000亿元。三是大量的办公设备闲置。四是三乱费用（乱收费、乱摊派、乱集资）害人。据说某市矿务局一次曾被催要人防建设费387.8万元。
二、管理体制安排不合理、不科学。首先，我们的体制安排不是从效率出发的；其次，我们的体制安排刚性大于柔性；最后，权利制衡机制不合理，导致推诿扯皮和“踢皮球”式的办事方式。文中纰漏了贵州一家工厂与瑞典某公司为一份合资协议，层层报批，加盖了270个公章的事实和某企业厂长，为了办一件事情，跑了10个月加盖391 个公章，事情还没有最后办成的事实。
三、管理主体的素质有待提高。文章指出，我国企业职工有大专以上学历的仅占3％，而日本企业中大学学历的占39％以上。不仅如此，组织纪律观念差，长官意志，以言代法，以言废法，有法不依，有章不尊，诸侯割据意识极其浓厚。
文章还分析了管理收益和管理方式方面的情况，最后提出了提高或改善我国企业管理效率的基本途径，包括完善科学的管理体制，建立科学、务实、有活力的企业文化，选择一套切合实际的管理模式，和早就一批高素质的管理专家队伍及企业家阶层等等。
1999年9月，广西经济管理干部学院的陈靖莲在《广西经济管理干部学院学报》第11卷第３期上以《以提高行政管理效率为中心深化行政改革》发表文章，讨论了三个方面的重要问题：一、实行政府职能转换是提高行政管理效率的前提；二、深化政府机构改革，实行精兵简政，是大幅度提高行政管理效率的重要途径；三、加快行政程序的法制化建设是提高行政管理效率的保证。
关于行政管理效率的涵义，他认为，在行政管理学中，行政管理效率是指国家行政机关和行政人员从事行政活动所得到的劳动效果和社会效益同所耗费的人力、物力、财力的比例关系。这个涵义主要在于：第一，行政管理效率首先表现为管理效率，离不开定量分析，行政管理活动必然要有一定的花费，要力求以最少的人、财、物的投入取得最大的劳动效果。第二，行政管理效率更重要的体现在其社会效益上，这是行政管理的根本方向。这种社会效益主要体现在两个方面，一方面，行政管理的职能目标要符合社会发展的方向，否则，行政管理即使管理时效高、消耗少，其社会效益也只能是负数；另一方面，行政管理活动的各个环节、各个层次都要体现民主原则，置整个管理活动于人民群众的监督之下，如违背这一原则，就谈不上社会效益。
所以他认为，行政管理效率应该是管理效率和社会效益的统一。由此，也不难看出，影响行政管理效率高低的主要因素包括：一是行政职能因素，如政府的职能定位问题，包括政府的经济职能是否符合经济规律发展的要求，政府的社会职能是否适应社会发展的需要等，这些都会直接影响政府活动的社会效益；二是行政组织因素。比如政府的机构设置是否合理，管理的幅度是否恰当，职责分工是否明确，行政编制能否达到法制化等，也会直接影响行政管理活动效率的高低；三是行政行为因素、如行政行为方式，行政行为程序是否健全、规范、会影响行政管理效率，此外 ,行政人员素质的高低 ,行政组织办公设备的现代化等因素也直接影响着行政管理的效率。
1999年12月，江苏理工大学的王正明在《江苏理工大学学报（社会科学版）》1999年第4期上，以《市场经济中的政府及其效率分析》为题发表文章，从国家、政府等范畴入手，探讨了政府替代的理论依据及政府效率问题。
关于政府效率的质，他指出，效率是一个比效益更广义、更一般的概念，他反映的是耗费与成果之间的对比关系，其核心是稀缺资源的节约或节省。经济领域中的效率一般可以用投入（成本）和产出（收益）的比例来反映，其衡量通常可采用两种形式：一是当投入（成本）一定时，产出（收益）越高则效率越高；二是当产出（收益）一定时，投入（成本）越低效率越高。政府行为也有投入和产出，也有成本和收益，因此，完全可以将政府行为纳入经济学的分析范围，政府效率可以看作一个特殊的经济效率范畴。同时他承认，政府效率有不同于经济效率的地方，具有其特殊性：一是主体的特殊性。政府效率的主体是实施政府行为的行政部门，是独立于市场之外的“公共人”，具有宏观性；经济效率的主体是作为出场经济活动主体的企业和个人，具有微观性。二是政府效率的层次性。政府效率所指向的整个社会的经济社会活动，其主体是具有分层结构的行政科层组织，其效率是复杂的、多层次的；而经济效率的主体则完全可以看作是单一主体，其效率一般是单一的、明确的。三是政府效率测度的困难性。政府效率涉及的范围较宽，很多指标难以量化，因而其测度比较复杂，难度较大；而经济效率涉及的因素则少得多，也容易量化，因而其测度相对也要简单一些。
从质的方面看政府效率，他认为，必须给政府行为的作用范围作出明确界定，这是决定政府行为是否必要、是否有效得根本依据。根据目前理论界的研究成果，他认为政府在市场经济中的作用主要是：（1）社会主义市场制度的培育者；（2）产权制度的建立者和维护者；（3）宏观经济运行的调控者；（4）公共产品的提供者；（5）社会财富合理分配的调节者。
为了确定政府效率的量，他认为，政府效率实际上也就是制度资源的配置问题。因为，从经济学的角度来审视，制度也是一种生产性资源，同样具有稀缺性，其配置也存在着效率问题。而这一问题的解决，只有依靠政府这样的“超级企业”发挥自身的“比较优势”来“替代市场”方可奏效。从制度配置的角度来看政府效率的量，他认为首先必须明确界定制度投入（政府成本）和制度产出（政府收益），然后才能设计出相应的衡量政府效率的指标。他认为制度投入（政府成本）也就是制度创新投入，是政府向市场提供制度资源所需要的全部费用，包括制度创新费用（直接的间接的）和制度运行费用（管理、监督、仲裁等费用）。从政府的活动过程看，这种费用实际上也就是政府行政活动中的自身消耗，即政府成本。而制度产出（政府收益）也就是制度创新产出，在市场经济中可以从多方面表现出来，如市场发育收益，市场运行成本的节约，“乘数”收益、教育收益、环境收益等等。由于制度产出（政府收益）具有多样性和难以量化的特性，因而对于制度产出的计量比对于制度投入的计量更复杂。因此，他主张对制度产出采用分层计量的方法进行计量，第一层次采用单项指标，第二层次采用综合指标。他认为，任何制度产出（政府收益）最终都会生产力水平和经济增长率的提高得到反映，所以他主张用国民生产总值（GNP）减去其它要素投入的GNP及财政转移支付后的差额来间接反映制度产出的总量。
关于政府效率的指标设计，他认为，单项指标可以根据制度产出的不同类型分别进行核算，相应形成比如市场发育效率指标体系、市场运行效率指标体系、社会发展效率指标体系等等。对政府效率的综合考察，可以根据政府的社会经济活动（政府行为）的内部关系来确定政府成本和政府收益，并进行对比分析。据此，他提出了以下两个衡量指标：
2000年2月，江苏省人事厅的朱坚强在《东南大学学报 (哲学社会科学版 )》 第 2卷第 1期上发表《论行政管理效率观——兼谈我国行政管理效率的现状及其改观对策》一文，比较系统地回顾和讨论了行政管理效率的有关问题。
一、关于衡量行政管理效率的基本尺度问题
关于行政管理效率的概念，他认为，从理论上分析，提高行政管理效率就是在行政管理中用尽量少的代价，发挥出更理想的社会效益。所以，所谓行政管理效率 ,就是在圆满完成行政机关的使命与任务以及既定目标的基础上 ,投入的工作量与获得的工作效果之比。也就是说，要尽量求出每件工作消耗的工作量和所获得的工作效率的比率，以最少的人办最多的事。不仅要使每项工作在“投入”和“产出”方面有一个数的比较，有一个简单的百分比，而且要以此作为考核和奖惩行政部门工作人员的重要依据之一。同时，他也指出，当然有些行政管理工作的效率难以用数量来表述 ,这是因为行政管理是一种产生社会和法律后果的行为，检验行政管理首先应着眼于这一行为是否圆满地达到了预期的、对社会有益的目标。也就是说，先要看行政工作的质的方面是否做好了，否则，再快的速度，再多的数量，也可能是南辕北辙。此外 ,行政管理的效果如何，常常是许多因素的综合。它是一个综合指标，不能简单地看成是数量变换，逐一加减，必须注重行政管理效率的质的方面。因此，行政管理效率应该是数量和质量的统一，是功效与价值的统一。
关于行政管理效率的内容，他认为行政管理效率的内容一般可大致分为三个管理层次：高层的属于决策层次，通常是指国家主管行政部门为了完成总目标而进行的规划、决策、安排、协调、沟通等工作。效率高低的主要标志在于国家主管部门是否根据国情，制定出符合实际的国家行政工作的方针、政策。这一层次追求的是组织效率。中间管理层的属于管理层次，通常是指省、市行政部门为遵照上级行政部门的决策，而进行的最有效的分工合作和监督，全盘解决行政组织与行政管理的问题，这一层次追求的是管理效率。执行层次通常是指县、区、乡行政部门为贯彻上级方针政策而进行的各方面的具体工作。这一层次追求的是机械效率。三个层次的效率指标构成了行政管理效率的完整体系，上、中、下三层的效率都达到了标准，才称得上达到整个行政管理系统的效率标准。当然，三个层次追求的效率角度不同，决定依据也不同。组织效率主要决定于信息搜集和反馈的科学合理决策；管理效率主要决定于综合协调和管理水平；机械效率主要决定于办事人员的能力，能否全面准确地执行政策，和妥善地处理问题等等。每一层次所追求的效率也可以互相渗透 ,仅是主要追求目标不同 ,有所侧重而已。他认为，行政管理效率的内容需要从内因何外因两个方面来了解。从内因来看，组织效率包括行政领导的才能、领导方式、组织结构、集体观念、干部的精神面貌和智力水平，指挥系统以及中、下层行政干部的素质等等。管理效率包括权责划分、管理幅度、行政制度和方法，行政部门工作人员的文化程度，岗位责任制，协调、沟通能力等。机械效率包括行政干部的特长、知识更新、士气、能力、劳逸结合、机构精简、群众心理等。从外因来看，主要是工作条件、工作环境。
关于行政管理效率的标准性，他指出，专家学者曾有过热烈争论，一般认为，主要表现在三个方面：⑴行政管理系统的合理程度。行政行为主要与人、财、物三个因素有关，高效率的行政管理，应该使不同素质和不同水平的人员以最合理的方式组织起来 ,使每个人都有明确的职守、权限和责任，达到“人尽其才，财宏其效，物当其用，事竟其成”的行政管理目的。⑵行政管理流程的通畅程度。行政管理活动是个不间断的流动过程，是若干个环节连接在一起的统一体。这个过程一般可分为“人流”和“信息流”两个方面。所谓人流，指人员的流动；所谓信息流，是指信息的产生传递和处理过程。二者息息相关 ,如果信息传递不及时、不准确，整个流程会受到阻塞，造成失误，影响效率。⑶综合社会效果的大小程度。每项行政管理活动都会产生一定的综合社会效果。所谓综合社会效果 ,就是向社会提供的公共服务的质和量。只要把行政管理活动所付出的全部消耗和所得的效果联系起来加以考察，就能知道行政管理效率的高低。综合社会效果与行政管理综合消耗的比例，是衡量行政管理效率的重要标志。速度和质量的统一，是保证行政部门高效率运转的关键所在，理应是衡量行政管理效率的起码标准。
在这里，他还讨论了行政管理效率的政治性。他指出，马克思主义历来认为，社会主义所以能战胜资本主义，最根本和最重要的标志就是要在劳动生产率方面超过它们。而劳动生产率在行政管理机构中的体现则是行政管理效率。尤其重要的是，他在这里提到了毛泽东对无产阶级政权机构的建设的设想，那就是:“必须达到精简、统一、效能、节约和反对官僚主义五项目的”[1]。
二、讨论行政管理效率的现实意义
他认为，在目前中国全面改革的新形势下，剖析行政管理效率的现状及其低下的原因，积极探索提高行政管理效率有着特别重要的意义。因为：（1）在我国，行政管理效率低下的状况依然存在。从实践上看，我国行政管理的效率不尽如人意，主要表现在比如管理机构林立，人浮于事，办事程序烦杂，批文拖沓，会海泛滥等等。（2）行政管理效率低下的原因错综复杂。我国行政管理效率低的原因主要有：旧观念的束缚；慢节奏的习惯；行政管理理论研究工作薄弱；行政法律制度不健全等等。
三、提高行政管理效率的简要措施
根据分析，他认为，在我国提高行政管理效率目前应着重在以下几个方面有所突破：（1）观念要更新；（2）机构要合理；（3）指挥要统一；(4)制度要健全。
2002年3月，西安交通大学的尚雨润在《煤炭经济研究》2002年第3期上发表《企业管理效率与经济效益关系探析》一文，分析了企业管理效率与经济效益之间的关系。他首先讨论了管理与管理效率的关系。他认为，管理是管理客体在管理机制的约束下向管理者所指定的目标所做的运动。在他看来，管理是一个开放的复杂系统，是通过系统中管理者与被管理者在内部的、外部的环境中发生影响或产生作用的社会过程。他认为，管理效率属于管理范畴，是管理内容的一个主要方面。管理效率应包括组织效率、管理机制效率和管理体制效率。他认为，最早研究管理效率的是美国的哈林顿·艾默森。艾默森认为“所谓管理效率不是要特别努力地工作，而是要消除无益的努力和浪费”。他承认，关于管理效率的研究文章很少，可以借鉴的理论也不多。这一点，与本人所看到的事实施一致的。他认为，管理效率是由于管理效果的不同引起的。在实践中，不同的投入将导致不同的产出 ,这也就引出了管理效率问题。对管理结果有效性的衡量，或者换一种角度说 ,管理过程的收益与所使用资源的成本之间的比值，就是管理效率。这种度量要用具体的数字计算是很难做到的。但如果用数学模型则很容易将其表述出来，这就是：
Ｅｍ=Ｖｍ/Ｃｍ
式中 :Ｅｍ——管理效率；Ｖｍ——产出收益；Ｃｍ——投入管理过程的资源成本
接着，他讨论了企业管理效率问题。他认为，企业追求的目标是利润最大化，这与企业组织目标是相一致的。所以，企业管理效率的重要反映应该是经济效益。因为经济效益好的企业，不可能有一个管理效率低的组织。因此，企业管理效率与经济效益是相对而言的，企业管理效率可用经济量表述为：管理系统投入单位资源费用所产生的经济效益。由于经济效益的改变是多因素作用的结果，当假设其它因素不变时，经济效益的增量也就是企业管理效率的增量。它表示企业管理效率提高的趋势。企业管理效率也是由组织效率、管理机制效率和管理体制效率构成的，它们的改变直接影响着企业管理效率。
他认为，企业组织效率是通过自我改造与发展或通过外因造成组织变革而达到提高的。企业组织的效率可以通过诸如适应能力、融洽的文化气氛、决策的理性与分权化以及较高的效能等多方面反映出来，其中组织中的信息能否顺利实现沟通也是一个重要方面。影响企业组织效率的因素很多，有来自内部的也有来自外部的。有领导因素、组织结构、际关系、组织绩效、经济关系等等。关于企业管理机制效率。他认为，管理机制是管理系统运行的机理，包括管理方法、制度、条例等内容。制定管理机制的是企业管理者，管理机制效率与管理者素质和能力有着十分重要的关系。在制定管理机制或在变革管理机制时，管理者的思维方式应具备时代特征，不能固步自封，应全面考虑社会、文化、组织机构、技术水平等因素，找到适合本企业的管理机制，这样管理机制效率才会不断提高。探讨企业管理的机制效率，其目的就是为了调整企业内部管理机制，使之能充分发挥应有的效益，亦即如何提高企业管理机制效率。管理机制效率是企业管理“硬件”效率。关于企业管理体制效率，他认为，对于国有企业而言，由于两个基本矛盾的存在，即第一，企业成员追求自身利益与以集合方式共同占有财产之间的矛盾，第二，成员集体行使权利的特定要求与行使权利的方式——职工代表大会制度之间的矛盾，因而国有制企业管理体制不可能是高效率的。这也是我国经济体制改革所面临的一个深层次的矛盾。
最后，他分析了企业管理效率与经济效益的关系和企业管理效率对经济效益的作用，并得出结论指出，企业管理效率对经济效益有着非常重要的作用，虽然这些作用目前尚无法量化，但确实是存在的，是不容忽视的。
纵观上述各家学说，我们不难看出，在我国对于管理效率问题的研究目前基本上仍然处于积累资料的阶段，也就是说，实质性的研究尚没有开始。目前的研究，大多数还只是停留于概念阶段，即从概念入手，提出一些有关的问题，进行必要的阐释。然而，与管理效率问题密切相关的一个实质性问题是，对于管理效率究竟应如何计量？这才是问题的要害所在。这里的逻辑很简单，因为我们常常会说我国的管理效率不高，国外发达国家的管理效率又如何如何，那么管理效率又怎样才算高，怎样才算低呢？这就必然涉及到管理效率的计量问题。试图解决管理效率的计量问题，为管理效率测量寻找一个比较切实可行的定量方法，正是笔者开展本项目研究的目的所在。