深化国企改革的五大亮点
智石经济研究院副院长 卫祥云
近期网上披露了有待公布的《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）相关信息，通过初步学习和认识，我认为其有五大亮点。
一、《意见》不是一个新的顶层设计方案，是十八届三中全会《决定》中关于国有企业改革问题的细化和落实的纲领性文件。
重申“坚持党的领导，加强党的建设”是为深化国有企业改革提供强有力的组织保障，表明了党中央、国务院搞好国有企业改革的信心和决心。三个有利于的原则性表述是对国企改革大方向的肯定，与充分发挥市场在资源配置中的决定性作用并不矛盾。具体的改革思路和举措还需回到分类管理的基础性改革上来。
二、分类改革和区别对待的表述更加明确，有利于各级政府和国有企业贯彻执行。
十八届三中全会《决定》明确提出：“准确界定不同国有企业功能。国有资本加大对公益性企业的投入，在提供公共服务方面做出更大贡献。国有资本继续控股经营的自然垄断行业，实行以政企分开、政资分开、特许经营、政府监管为主要内容的改革，根据不同行业特点实行网运分开、放开竞争性业务，推进公共资源配置市场化。进一步破除各种形式的行政垄断。”
现在《意见》中提出的公益类、商业类（包括特定功能类和竞争性类）与前一时期众多智库的研究观点殊途同归，大同小异，是一个深得各方拥护和民心向背的正确分类。
实际上在《意见》出台之前，北京、上海、天津、重庆、江苏、湖北、湖南、山东、云南、四川、江西、广东、青海等省市已出台了关于国企改革的方案和意见，其分类方法与中央《意见》基本一致，各有特色。所以，现在《意见》的分类是吸取了各省市的分类改革办法的结晶，是对国企改革的顶层设计在基层细化和落实的承认和肯定。有利于指导全国各地的国企改革深入进行和全面推开。
三、《意见》进一步明确了国企改革的方向、实现路径和目标。
《意见》出台前，对国企业改的目标、方向和实现路径有很多讨论，但也存在一些误区。有人认为：国企改革的目标是私有化；有人认为：国企改革的方向是市场化；有人认为：国企改革的路径是去行政化。还有人认为：不去行政化怎么发挥市场在资源配置中的决定性作用？以上这些研究观点，不乏正确之处，但也存在不准确和以偏概全的问题。
这次《意见》明确提出分类管理、分类整合、分类监管、分类考核和分类改革以后，这些糊涂认识和问题就迎刃而解了。
如果是国有独资的公益类企业和国家控股的特定功能类企业就不可能去行政化，而是要实行准公务和准公务员管理，包括执行中央的八项规定，国企概不能例外。如果是在竞争领域里的国企，就不存在所谓的去行政化问题。因为要建立现代企业制度，而现代企业制度的核心是股份制。股份制企业的产权十分清晰，且可以落实到自然人。其改革方向就是市场化和私有化。包括大型国企也可整体上市，就是资产证券化和市场化改革的重要举措。但对于大型国企整体上市，则应本着先试点，后推广和一企一策的原则审慎进行。切不可操之过急，急于求成，出现颠覆性的错误。
所以，国企改革的方向不能笼统地表述为私有化、市场化和去行政化。而是要在分类管理的基础上分阶段向前推进。
四、统一出资问题没有提上议事日程。提出了“谁出资、谁分类”的改革原则。
夯实出资人、监管人和运营人的三方定位是国有企业改革不可回避的重要问题。
《意见》中对出资人的表述维持了目前国有企业的分散出资现状，统一出资未提上议事日程。分析原因有三：一是统一出资问题牵扯到修宪问题。二是目前时机尚未成熟，只有维持谁出资、谁分类的原则。三是出资人和监管人分开的问题也没有提及。如目前的国资委就兼有出资人和监管人的双重角色；财政部对部分国有企业具有出资人的角色；分散在其他部门的国有企业的出资人实际上是由本部门代行出资人角色；金融证券业的国有企业的出资人是国务院委托汇金公司代行出资人角色；文化类国企的出资人是由中央文化国企改革领导小组兼有出资人和监管人的双重角色。
所以，在出资人，监管人和运营人三方定位没有完全厘清的情况下，最大的 改革是提出设立国家出资的投资运营公司。这种改革，类似于新加坡的淡马锡模式，但不完全相同。新加坡只有一个相当于“托拉斯”组织的淡马锡，而我们要成立若干个投资运营平台公司。至于统一出资人问题，则可能是今后需要智库和专家、学者进一步研究的问题。
五、对大型国企整体上市的理解。
《意见》首提大型国企可以整体上市，是对深化国企改革的一大尝试和探索。至于什么样的国企可以整体上市，可能要一企一策区别对待。我理解有三层意思：一是大型国企可以整体上市，不是所有国企都可以整体上市，我个人人为对于公益类国企和部分特定功能类国企就不能整体上市。二是大型国企整体上市符合混合所有制改革的大思路，但前提是先搞好股份制改造。而对于不适合于搞混合所有制的国企则不存在整体上市问题。三是对于处于竞争性领域的国企则完全可以整体上市。因为上市也是退出的一种形式，资产证券化和民营化在竞争性领域应该没有意识形态障碍。防止国有资产流失是国企监管一大重要使命。但只要能卖个好价钱，把卖国企的钱用在社保和民生方面，就不是国有资产流失，而是国有资产货币形态的转化。
2015年9月11日