海绵城市让城市回归自然
陈柳钦
“问渠那得清如许，为有源头活水来”。水是生命之源、生产之要、生态之基，是一座城市最灵动的元素、最宝贵的资源。然而，20年来“最强”厄尔尼诺现象正席卷全球,世界各国纷纷陷入“水火”两重天的境地。2015年5月以来,我国南方已连续迎来十几轮强降雨,上海、常州、合肥、佛山等多地遭受暴雨侵袭,各地“看海”剧情不断上演；另一方面,山东半岛等地则出现了大面积的干旱。一边内涝，一边喊渴，在“水火两重天”愈演愈烈的形势下，城市已经到了必须深刻反思治水用水观的关键时刻，其应对之策，也已不简单是补齐城市基础设施短板，而是建一座像海绵一样会吸水的城市。
2013年，习近平总书记在中央城镇化工作会议讲话时称，要大力推进建设自然积存、自然渗透、自然净化的“海绵城市”。为了贯彻落实习近平总书记讲话及中央城镇化工作会议精神，落实《国务院关于加强城市基础设施建设的意见》和《国务院办公厅关于做好城市排水防涝设施建设工作的通知》要求，住建部城市建设司《2014年工作要点》中明确提出：“督促各地加快雨污分流改造，提高城市排水防涝水平，大力推行低影响开发建设模式，加快研究建设海绵型城市的政策措施”，并于2014年11月2日发布了《海绵城市建设技术指南——低影响开发雨水系统构建（试行）》，明确了海绵城市的概念、建设路径和基本原则，并进一步细化了地方城市开展海绵城市的建设技术方法。这意味着今后我国城镇排水防涝系统的建设将不再以“修大管子”为主，建设理念将发生彻底转变。2014年年底，住建部、财政部、水利部等有关部委组织海绵城市建设规划和试点建设。为了激励地方进行海绵城市试点，2015年4月2日，海绵城市建设试点名单公布，迁安、白城、镇江、嘉兴、池州、厦门等城市将率先投入建设。在试点建设中，国家将投入大量资金支持，对直辖市分3年每年投资6亿元，对省会城市分3年每年投资5亿元，一般城市3年每年投资4个亿。希望通过海绵城市建设解决城市的看海问题、污染问题和水资源短缺问题。
海绵城市新理念从提出到实践，经历了许许多多个过程，是习近平总书记提出，经过全力讨论，才得以证实建设海绵城市是可行之路。国家力推的海绵城市究竟是什么样的？海绵城市，顾名思义，是指城市能够像海绵一样，在适应环境变化和应对自然灾害等方面具有良好的“弹性”，遵循“渗、滞、蓄、净、用、排”六字方针，下雨时吸水、蓄水、渗水、净水，需要时将蓄存的水“释放”并加以利用，从而实现“自然积存、自然渗透、自然净化”三大功能。形象的比喻应该是把我们城市建设得像一块海绵，遇到降雨的时候，应该能下渗、能滞留、能蓄存、能净化水，没有降雨、干旱缺水的时候可以把储存的水放出来，可用可排。当然，海绵城市是一种形象的表述，不能简单地理解仅仅是为了雨水集蓄回用，也不是水利防洪或排水防涝。海绵城市的建设意义远不止如此，它作为一种生态途径，能够在不同尺度综合解决中国城市突出水问题及相关生态问题。当一个城市遇到降雨时，首先是城市各类“海绵体”吸水、渗水功能发挥作用，其次是蓄水设施吸纳、调蓄，再次是随着“海绵体”的饱和，就需要进入传统排水系统排除。显然，海绵城市对传统排水系统不是取代，而是一种“减负”和“补充”，这也要求海绵城市建设要统筹低影响开发雨水系统、传统排水系统及超标雨水排放系统，形成相互补充、相互保障的完整系统。因此，从整体来看，海绵城市以低影响开发（Low Impact Development，简称LID）为核心指导思想，以水生态、水环境、水安全、水资源为战略目标，通过“灰色”基础设施（排水管网等）与“绿色”基础（绿色屋顶等）相结合，协同发挥城市的“海绵”功能，希望能够解决城市内涝及蓄水等问题，从而实现城市可持续发展的一种开发模式。
海绵城市建设最大的背景是城市发展理念的变化。目前，土壤成为城市的稀有资源，大量道路路面采用水泥、混凝土、沥青等材料，土壤被压实，结构遭到破坏，渗水能力丧失。这就导致本应成为地下水水源的大量降雨，反而成为城市排水的巨大负担。水泥大楼，柏油路面，都市以隔绝一切大自然的方式作为文明象征，看似坚不可摧，其实是让地球皮肤坏死，再也不能呼吸。虽然有绿地，但绿地大多是隔开的、高出来的，虽然好看，但并不环保。在极端气候变迁因子的导引下，暴雨、洪流、干旱、热浪，城市同时将会变成灾难引爆的核心。目前，我国99%的城市都是快排模式，而硬化地面的大量存在让这些水资源只能从管道中排走。甚至许多严重缺水的城市，雨水流失率高达70%。经验表明，在正常的气候条件下，典型海绵城市可以截留80％以上的雨水。建设海绵城市，意味着已经逐渐硬化的“钢铁城市”，将逐渐变得可自然吐纳，让城市能够呼吸。
不得不承认，建设海绵城市是对传统观念的一种冲击与挑战。但是，目前一些城市对于海绵城市建设的内在理念还存在偏差，盲目追求快速化建造、一窝蜂追逐。有的城市没有研究降雨规律，有的则雄心勃勃要干“大工程”。而实际上，建设海绵城市渗透在诸多细节中，并不是对原有的一切推翻，而是择机与传统结合，对现有资源进行重新整合。因此，在鼓励“城市海绵”吸饱水的同时，海绵城市建设工作却要防止“吸得太满”。
为科学、全面评价海绵城市建设成效，住建部于2015年7月17日出台《海绵城市建设绩效评价与考核办法（试行）》。时下热火的海绵城市建设有严格的考核标准了。住建部将对绩效评价与考核工作中存在弄虚作假、瞒报、虚报等情况的城市予以通报。这对于规范海绵城市试点，在重点环节实现政策、标准、规范、技术和行业创新开了个好头。海绵城市建设是落实生态文明建设的重要举措，是实现修复城市水生态、改善城市水环境、提高城市水安全等多重目标的有效手段，各地应按照住建部《海绵城市建设技术指南》要求开展海绵城市建设的城市，依据试行办法对建设效果进行绩效评价与考核。海绵城市建设绩效评价与考核，坚持客观公正、科学合理、公平透明、实事求是的原则，从水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度6个方面，采取实地考察、查阅资料及监测数据分析相结合的方式，分城市自查、省级评价、部级抽查3个阶段进行。
海绵城市并非要建造一个个新城市，而是运用全新理念来重塑城市功能，需要多系统跨部门合作，一个系统工程。首先，需要创新观念，不要再片面追求高楼大厦，而要更加注重城市管理的精细化、人性化。海绵城市建设不是一个部门一个单位就能完成的，需要全社会转变观念、形成共识，特别是各市县政府作为城市建设的直接责任人，更需要充分认识到海绵城市建设的必要性、紧迫性并付诸实际行动，各个相关部门和行业也要同步推进，让海绵城市建设蔚然成风，成为一种自发、自觉、自愿的行为。其次，要加强规划引导管控。国家高层对海绵城市的重视是改变城市规划建设理念的重大契机。海绵城市的规划重点应该深入分析现状，清晰规划建设思路，它应该是一个城市甚至城市群整体，不应该是局部。要将海绵城市的要求贯穿于城市总体规划、专项规划、控制性规划的全过程，并转化为具体管控指标。应在区域规划、城镇体系规划中统筹安排城市的水源、规模、生态布局，同时要通过专项规划衔接各部门规划，推进“多规融合”。特别是要推进各尺度水生态基础设施的实施纳入法定规划体系，将规划成果广泛征求各部门和利益相关者的意见，通过多方博弈最终确定其空间边界，严格用水总量、用水效率、水功能区纳污“三条红线”。规划三级生态雨洪调蓄系统,通过对雨水径流进行源头控制和就地入渗,实现城市防涝、水源涵养和水景营造的多重效益。第三，要创新城市投融资模式。海绵城市建设投资量巨大，在资金问题上，除了中央和地方的财政支持，还要引入社会资本。海绵城市既有普通建筑、小区等社会领域里的工作内容，又有城市公园、广场等公共领域里的内容。对社会领域内容，应通过法规规章以及适当奖励等措施，组织社会力量去自行实施，政府加强监管评估来确保落实；对公共领域里的项目内容，除财政直接投入实施外，也可以由政府制定具体的操作办法，采取PPP模式等引进社会资本参与，走“先引导、再规范”的路子。第四，要避免急于求成的心理，把握好节奏，“急”中放“缓”。在公共政策力量的推动下,全国上下形成了一股海绵城市建设热潮。然而，真正建设好海绵城市非一日之功，不可能一蹴而就。我们要防止简单化，应避免政绩化的冲动，要立足于现实和长远，要学会在急难任务中放缓脚步。海绵城市概念内涵等内容都在发展中，建设海绵城市需要时间和耐心，需要因地制宜。而且海绵城市建设需要多部门的合作协调及信息共享，进行生态、社会、文化、经济价值的综合考虑，而不是“头痛医头，脚痛医脚”。现阶段,在积极探索海绵城市体系构建的浪潮之中,保持对海绵城市体系的理性认知既是平衡城市建设与自然水文相互适应发展的基本前提,也是避免海绵城市体系盲目地运动式发展的充分条件,同时有利于促进城市人居环境持续健康发展。
（作者系中国城市管理研究院院长，研究员）