城镇化切忌重蹈“重物轻人”覆辙

陈柳钦

 “融不进的城市，回不去的乡”已成为城镇化进程的一道难题。 任何激荡的时代变革，总是伴随着不确定性和艰难探索。历史惯性的力量如此强大，我们看到，各地城镇化仍然难抑制大跃进的冲动，而土地制度和户籍制度的变革之路依然布满荆棘。很多地方借着城镇化的名义“圈地造城”，急于求成地改变城市面貌，结果演变成单纯的争项目、上工程，一些房地产开发商也大举涌入中小城市占地，地方债务风险和中小城市房地产泡沫问题令人担忧。城镇化向何处去？种种路径之争一直存在。有些争论正逐渐形成共识，有些争论仍将长期伴随着城镇化的历史进程。

  城镇化不是去乡村化。如果农村文化消失了，那么城镇化将是单调的。古村落和村落是中华民族文化多样性的体现，需要得到保护，推进城镇化建设绝不能以瓦解农村文明、牺牲文化遗产为代价。现代化的城镇，不应是建筑和道路堆积而成的“水泥森林”，而应是人与城镇、经济与社会、人与自然和谐统一的“生态化”。谁是城镇的主体？毫无疑问，是生活在城镇中的人。亚里士多德曾说过，人们之所以愿意来到城镇，是为了生活得更美好。城镇需要让人幸福！城镇是人性的产物，所以城镇化进程应坚持“以人为本”。

 能够抓住改革的牛鼻子—城镇化，是一种智慧，但未来能否推动城镇化改革最终取得实际成果，可能还需要勇气和智慧。自2012年党的十八大明确以“人的城镇化”为核心的新型城镇化，到如今社会各界对于新一轮城镇化的目标正逐渐形成共识。新型城镇化的核心价值是“以人为本”的、追求人的自由全面发展的城镇化，是“质量型”的城市化，是追求创新驱动的，经济、政治、文化、社会和生态建设协调发展的城镇化。“重物轻人”的城镇化模式，首先表现在重视劳动力非农化，轻视劳动力城市化，其次表现在重视土地城镇化，轻视人口城镇化。城镇化要把眼光从物转移到人，尤其是农民。如果只是关注高楼大厦的增长，那这种城镇化只能对少数人有利。在“重物轻人”的城镇化模式下，农村人口只是城市劳动力的蓄水池，通过“钟摆式”、“候鸟式”城乡迁徙，补充城市产业化过程中劳动力的短缺与不足。“重物轻人”的城镇化模式造成了城镇内部新的二元结构：一个群体是2.5亿无法享受市民待遇的农业转移人口，另一个群体是5亿多市民。“重物轻人”的城镇化模式，导致城乡之间不合理的发展差距越来越大。《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》针对传统城镇化中存在的“重物轻人”、“见物不见人”、空间失衡、生态恶化、文化流失、粗放低效、“城市病”蔓延等弊端和问题，提出“走以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承的中国特色新型城镇化道路”，要求“把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展”。其中不仅包含了对传统城镇化的反思，也蕴含了对城镇化发展新方向、新道路的探索，是转变现行盲目追求数量和速度的城镇化发展模式，推进以人为本、质量为重的中国特色城镇化建设的必然选择。强调新型城镇化，强调“人”的城镇化，这是一大进步，说明我们从物质层面转向了更深层次的精神层面，同时也说明这一轮城镇化建立在理性的思考基础上，减少了冲动的成分，至少是有了遏制运动化的意识。

  2014年中央城镇化工作会议和中央农村工作会议明确提出了“三个1亿人”目标，即到2020年，要解决约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇，约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造，约1亿人口在中西部地区的城镇化。这“三个1亿人”问题的解决并非一蹴而就，其难度是相当大的，极具挑战性，也正以为如此，才彰显出中央推进以人为核心的新型城镇化的决心。

 国务院总理李克强多次强调，新型城镇化贵在突出“新”字、核心在写好“人”字，要以着力解决好“三个1亿人”问题为切入点。 6月29日，李克强总理在“2015中欧城镇化伙伴关系论坛”上进一步强调指出，中国的城镇化还存在不少难题，解决之道是走“以人为本”的新型城镇化之路，建设更加包容、更加和谐的城市。当前，特别要解决好“三个1亿人”问题。  

  解决好“三个1亿人”问题，是推进新型城镇化的硬任务。总体上看，经过长期发展，我国城镇经济实力、基础设施和服务功能不断增强，城镇从外延扩张转向品质提升的物质基础已经具备。当前，要紧紧围绕中央关于新型城镇化战略部署，树立以人为本、产城结合、城乡统筹、绿色发展、金融支撑的发展思路，找准解决问题的突破口。

 首先，有序推进农业转移人口市民化，解决好约1亿进城常住的农业转移人口落户城镇问题。全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村特别是农村贫困地区。1亿农业转移人口的市民化，任务虽然艰巨，但又必须完成，否则60%的城镇化目标即使达到，其中也会包含很多水分。因此，一方面，我们要降低城镇落户门槛，创新人口管理，加快户籍制度改革。另一方面，要稳步推进城镇基本公共服务常住人口全覆盖。

 其次，完善住房保障体系，解决好约1亿人口的城镇棚户区和城中村改造。棚户区和城中村改造，不仅关系到城镇1亿低收入人口居住条件和居住环境的改善，而且涉及到其中农村集体土地的产权保护与相关人口的市民化，这既是保障人民群众基本居住权利的客观需要，也是政府履行公共服务职能的内在要求。因此，必须深化土地制度改革，平等保护集体土地产权，要允许集体土地的承包经营权、建设用地使用权、宅基地使用权，在接受城乡规划指导和土地用途分区的用地规则限制下，自主有序地进入市场，公平竞争，平等交易。

 再次，优化城镇化布局和形态，解决好约1亿人口在中西部地区的城镇化。未来中西部地区将是加快城镇化建设的主战场。在中西部一些资源环境承载能力较强的区域，加快推进交通、水利、能源、市政等基础设施建设，加快培育发展新的城市群，促进经济增长和市场空间由东向西、由南向北梯次拓展，是推动区域协调发展的重要途径，也是新型城镇化的重点之一。

 因此，我们不能把城镇化简单等同于城市建设，而是要围绕人的城镇化这一核心，实现产业结构、就业方式、人居环境、社会保障等一系列由“乡”到“城”的转变。在推进新型城镇化的过程中，我们不仅要注重改善人们的居住和生产环境，建立宜居、人性化的城镇，而且更要加注重满足居民的多样化需求，使其有充分选择的空间，节约资源、保护环境。要从城镇化的规模型扩张转向人口城镇化的有序发展，并以制度创新为重点破题人口城镇化，并以此为契机推动城镇化过程中的民主化进程。

（作者系中国城市报社副总编辑，中国城市管理研究院院长，研究员）