再谈“土地改革”思路

智石经济研究院副院长 卫祥云

一、土地改革现状

我国《宪法》明确规定了现有土地的公有制形式和内容，即社会主义国有制和劳动群众集体所有制。迄今为止，国家关于土地改革的所有实践和试点都是在现有《宪法》允许的范围内进行的。但到目前为止，不管舆论导向如何宣传和怎样解释，都不能给出一个令人信服的答案。而所谓的土地改革实践更是存在诸多问题，从地方到中央一级主管土地改革的官员都不能做到自圆其说。尤其是关于农村集体土地所有制改革存在的问题在理论和实践上都找不到正确答案，更谈不上所谓的制度创新，全国大量存在且禁而不止，边建边拆的所谓“小产权房”成了现有土地制度的伴生物，而关于土地流转和征收方面的腐败问题则伴随着改革开放以来的整个过程，成为反腐败行动解不开的死结。

所以，我认为目前中国的土地改革颇有“雪拥蓝关马不前”之势。即使试点，也只是在“螺蛳壳里做道场”而已，不可能有创新和突破。

二、土地改革问题

按照我国《宪法》规定的社会主义国有制和劳动群众集体所有制两种土地公有形式制和内容，目前的土地改革暂不涉及国有土地改革，也就是说目前的国有土地所有制没有任何问题，存在的唯一问题就是城市房地产所有权中的使用权，只要把房地产的50年或70年使用权改为永久使用权（或999年）即可。而农村集体土地所有制存在的问题就大了，而这些问题即是中国土地制度改革的难点和重点，也是土地改革新思路的突破口。

按理说农村土地所有制既然是社会主义劳动群众集体所有制，那么在这个集体中的每个自然人就都应该占有和处置自己那一份土地财产的权利，但现在却不允许这样做。也就是说，这种集体所有制是一种强制行为，而非自愿行为。集体所有制中的每个自然人都被集体了。如果一个集体中的成员永不变动或有自愿退出的通道，这种集体所有制似乎还有其存在的合理因素。而一个集体中的成员作为社会人时刻都处于变动和即将变动之中却没有自愿退出的机会，那么，这种制度显然是不合理的。比如集体成员中的农村妇女要出嫁，她就得永久放弃自己的财产权而得不到任何补偿，也不能通过交易获得自己的土地权益。因为，集体土地的所有权形式上归大家所有，实际上是由村长之类的少数人掌握着生杀大权，其中的暗箱操作和腐败机会不可避免。目前，全国各地层出不穷的小官巨贪、小官巨腐案件许多都与土地有关，而土地集体所有制则是产生这种现象的制度性根源。

为了彻底消除土地集体所有制存在的弊端，我曾提出把集体土地一次性地确权到自然人，在确定的时间进行土地制度改革的创新和实践，彻底消除集体土地所有制存在的悖论，在全国实行社会主义土地国有制和私人土地所有制两种土地所有制形式。

但从目前中国国情和现实出发，这种具有超前眼光和历史意义的改革恐难获得顶层设计的认可。虽然，目前的土地公有制尤其是集体土地所有制存在着严重的问题和不可调和的矛盾，但要实行土地私有化的阻力在中国也很强大。即使对集体土地私有化前景的研究讨论，政府智库也处在排斥状态。因为，在没有修改现有《宪法》的情况下是不可能推动这种改革的。好在中国目前还有言论自由，所以关于这方面的讨论和争论还能传播。

最近，我一直在想一个问题，如果不能在我国进行集体土地的私有化改革创新，又不想维持现有的土地制度现状，可否找到土地改革的第三条道路。我想来想去，找来找去，就只有在全国实行土地制度的单一公有制，即国有制一种所有制形式，即把土地集体所有制改为国有制，而原来农村自然人所拥有的土地使用权不变，把现有的农村土地集体所有权转化为个人使用权与城市土地一样同地同权。如此改变，原来土地集体所有制存在的问题和矛盾则得以化解。

如果更准确地表述土地改革思路，即是：要对现有土地制度存在的弊端进行改革只有两条道路，要么是实现集体土地私有化；要么是把集体所有制改为国有制，实行单一的公有制即国有制模式。现实中并不存在第三条道路，如果说非要找到第三条道路，那就是维持现状不改革。任何企图在维持现有土地所有制状况下的所谓改革都是伪改革；任何在不触动现有土地所有制状况下的研究都是在研究伪问题。

当然，到底选择那条改革道路，还需经过社会各界广泛研究讨论，通过百花齐放、百家争鸣使真理越辩越明，并有助于中央全面深化改革领导小组进行顶层设计。我个人的观点一如既往还是主张集体土地私有化，而集体土地改为国有制则是无法进行最优选择下的次优选择或无奈选择。因为如果选择了单一土地公有制，则有可能错过土地私有化千载难逢的好时机。到底最后选择如何改革还需看全民大讨论的最后结果，甚至不排除全民公决。

需要说明的是：虽然土地私有化是全世界公认的比较好的土地制度，但现实中从没有放之世界而皆准的普遍真理。如果囿于意识形态障碍难以改变集体土地所有制，那么把集体土地所有制改为国有制不失为一种合理的选择，因为总比目前的国有和集体两种土地所有制相对要好。

三、土地改革路径

1.全民讨论

目前，中国土地制度存在的问题和弊端已是人人共知，但还远未到人人关心的时候。作为具有人力、物力和财力的权威政府智库最应对土地改革进行深入研究。但囿于意识形态的限制和体制原因，却把最应该研究的问题放在了次要位置上，甚至许多研究不敢触及土地改革的本质问题或刻意回避，不可能为顶层设计提供创新思维。而民间智库虽有独立和超前思维，但声音又很小，难以起到推动作用，只能对少数人起到启蒙作用，其传播和影响十分有限。因此，政府对此应当有一个开放的态度和胸怀，主动发动一场土地改革的全民大讨论，以发现和支持创新思维的形成和突破，这是目前土地制度改革面临的紧迫任务。

2.修改《宪法》

2014年，习近平主席提出的依宪治国新思维正在深入人心，土地改革也应该遵循依宪改革的基本原则。那么，要对现有土地制度存在的问题和弊端进行改革，就应该先修改《宪法》，再在《宪法》允许的基础上逐步推进，做到有法可依，依宪改革。

3.试点推进

遵循邓小平当年改革开放搞经济特区的办法，通过试点逐步推进。试点推进有三种办法可供选择。

一是全国铺开，每个省（区）选择一个县（市）或区域进行试点；

二是建立东北、新疆和陕甘宁三个土地改革大特区进行试点，通过试点寻求“一带一路”发展战略的政策突破口。如果没有这种强有力的政策配套支撑，只在有限的政府投资上做文章，处于“一带一路”发展战略中的国内发展区域难免会重蹈当年“西部大开发”的覆辙，从喧嚣热闹一时终归走向沉寂。

三是先在东北、新疆和陕甘宁三个土地改革大特区中选择部分县（市）或区域先试点，再在大特区推开，而后推向全国。

我们可以毫不夸张地说，在当下中国，唯有推动此项改革才是真正有用的改革，其他很多悬而未决的问题就会迎刃而解。

2015年4月22日写于浙江湖州

2015年4月24日改于北京