煤层气产业在规制中发展
陈柳钦
(中国能源经济研究院，北京，100733）
中国能源经济研究院（China Institute of Energy Economics，CIEE）是以中共中央机关报人民日报旗下传媒中国能源报为依托,在国家能源委员会和国家能源局的支持下建立的专业能源经济研究平台。中国能源经济研究院是全面研究中国能源经济问题的研究机构，致力于打造服务于国家能源战略决策、统筹协调、行业管理和企业发展的能源智库。
目前世界上共有74个国家蕴藏着煤层气资源，其中俄罗斯、加拿大、中国和美国煤层气资源之和占全球总量的90%以上，中国仅次于加拿大和俄罗斯，资源储量位居第三。据2006年全国新一轮油气资源评价，中国煤层气储量（2000米内）为36.8万亿立方米，占全球的15%，可采资源量4.87万亿立方米，与陆上常规天然气资源量相当，发展潜力巨大。2010-2012年，中国煤层气年新增探明地质储量均超过1000亿立方米，截至2012年底累计探明地质储量达5350亿立方米。中国真正开始做煤层气开发在20世纪80年代末90年代初，基础的积累主要在勘探方面理论和数据的储备，但是当时对煤层气开发的基础基本空白。回顾历史，中国在近30年的探索历程中，极大地深化了对煤层气地质条件的基本认识，勘探与开发试验上取得了历史性突破。然而，迄今中国煤层气产业还没有形成大规模商业化生产和利用，与其已探明的丰富资源储量相比，开发与应用环节相对落后。放眼未来，中国煤层气产业发展仍面临着一系列问题需要思考。
煤层气开发的意义，主要有两方面：一是解决了采煤业的安全问题，二是能源危机。在20世纪70年代的石油危机后，煤层气产业在世界范围内成为了一个较新的清洁能源产业。当然，作为一种非常规天然气，煤层气产业无论从勘探、开发、开采还是管输、定价、招商引资、商业化应用都需要适当产业规制和政策支撑。产业规制是政府或社会为实现某些社会经济目标而对市场经济中的经济主体作出的各种直接和间接的具有法律约束力或准法律约束力的限制、约束、规范，以及由此引出的政府或社会为督促产业经济主体活动符合这些限制、约束、规范而采取的行动和措施。纵观世界各国煤层气产业的发展史，许多国家如美国、澳大利亚、加拿大等都实施了一些促进煤层气产业发展的规制政策。其中以美国和澳大利亚最为典型。
煤层气项目投资大，过程长，作为一种天然气，煤层气还具备天然气的特殊特点：不能低成本的大量储存；需要有复杂而昂贵的基础设施才能送到终端用户；输送成本高；小型储量很难有商业价值；可以被其他燃料所替代，所以定价政策必须考虑其对其他燃料的竞争力等等。而且中国煤层气储层特征表现为“三低”特性，即“低渗透、低压力、低含气饱和度”，煤层透气性较差，大规模地面开发难以照搬美国的成熟技术和成功经验，地面开发较慢。基于这些特点和原因，煤层气产业规制政策对处于幼稚期的中国煤层气产业发展起着保驾护航的作用。规范煤层气产业进入许可制度可以形成产业内有效竞争环境；建立定价机制，能够增强煤层气能源的竞争力；同时，煤矿安全生产、节能减排、资源有效利用等也促使中国煤层气产业规制由单纯的进入规制、价格规制等逐渐向社会性规制发展，规制手段也越来越多地采取激励性规制的方法来实现。
从煤层气资源走上中国的能源市场时起，为促进煤层气产业的发展，国家从不同层面和角度制定了政策对煤层气产业发展加以规制和引导，相应的规制内容也随着产业的发展在不断改进、完善。早在20世纪80年代，政府就开始重视煤层气的开发与利用。政府把煤矿瓦斯的利用工作正式纳入“中国节能基本建设投资计划”并同时将煤层气的勘探开发研究列入“八五”科技发展攻关项目。1996 年，《中华人民共和国矿产资源法》（修正）中指出国家拥有油气资源所有权，煤层气作为一种非常规天然气，由国家拥有。1996 年国务院批准成立了中联煤层气有限责任公司，这意味着政府开始把开发利用煤层气作为一个产业来扶持。1996 年出台《关于外国石油公司参与煤层开采所适用税收政策问题的通知》，目的在于鼓励外国企业和外商投资企业开采中国陆上煤层气资源。2006年6月，国家发展改革委、国家能源发布了《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十一五”规划》，标志着中国煤层气勘探开发进入一个新的阶段。同月，2006年国务院办公厅发布了《关于加快煤层气（煤矿瓦斯）抽采利用的若干意见》（国办发【2006】47号），把煤层气开发列入国家中长期科技发展规划16个重大专项之一，即《大型油气田和煤层气开发》。同时，明确了先抽后采、治理与利用并举的指导方针，提出了16条措施。2007 年4月，国土资源部发布《关于加强煤炭和煤层气资源综合勘查开采管理的通知》（国土资发【2007】96 号），该通知支持和鼓励煤炭矿业权人综合勘查开采煤层气资源，投资人申请煤炭探矿权，应提交煤炭和煤层气综合勘查实施方案。2008年初，国务院发布的《全国矿产资源规划（2008-2015）》，与常规天然气一样，为煤层气单独设定了发展目标、发展重点和发展部署。2010 年12月3日，商务部等四部门联合下发《关于同意中国石油天然气集团公司等三家公司开展对外合作开采煤层气资源试点工作的通知》，传统能源巨头正式进入煤层气领域对外合作领域。2011 年12月31日发布的《煤层气 (煤矿瓦斯) 开发利用 “十二五”规划》分析了煤层气（煤矿瓦斯）开发利用现状和面临的形势，提出了未来五年我国煤层气（煤矿瓦斯）开发利用的基本原则、发展目标、规划布局、重点任务、环境影响评价及保障措施等。《煤层气（煤矿瓦斯）开发利用“十二五”规划》明确提出，2015年，煤层气（煤矿瓦斯）产量达到300亿立方米，其中地面开发160亿立方米，在一次能源中比例将升至8%，新增煤层气探明地质储量1万亿立方米，建成沁水盆地、鄂尔多斯盆地东缘两大煤层气产业化基地。这一目标的提出体现了国家对煤层气的能源地位和后续发展的信心，定位于非常规天然气的煤层气替代效应将得以强化。为了加强煤层气地面开采的安全管理，预防和减少生产安全事故，保障从业人员生命健康和财产安全，2012年2月22日，国家安全生产监督管理总局发布了《煤层气地面开采安全规程（试行）》，自2012 年4月1日起施行。2012年9月，煤炭大省山西在获批的《国家资源型经济转型综合配套改革试验总体方案》中，明确提出，煤层气的开发利用应按照“先采气后采煤，先抽后采”的原则，鼓励加快其开发和综合利用。2013年3月，国家能源局出台了《煤层气产业政策》，从发展目标、市场准入、产业布局、勘探开发生产、技术政策、煤层气与煤炭协调开发、安全节能环保、保障措施8个方面全面助推煤层气产业协调开发。《煤层气产业政策》对煤层气的投资准入门槛进一步开放的同时，对煤层气的未来发展作了一系列的要求和部署，包括：提高财政补贴标准，加大税费优惠力度；落实安全生产责任制，加强节能降耗等。不管是安全规定还是政策保障措施，都对煤层气产业的发展起到了积极作用。2013年9月22日，国务院办公厅公开发布《关于进一步加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用的意见》，提出在6个方面加大工作力度，即加大财政资金支持力度、强化税费政策扶持、完善煤层气价格和发电上网政策、加强煤层气开发利用管理、推进科技创新以及加强组织领导，以加快煤层气(煤矿瓦斯)抽采利用。2013年11月，国家能源局网站公布，已批复成立能源行业煤矿瓦斯治理与利用标准化技术委员会，并同意其开展煤矿瓦斯治理标准化工作。2014年年初，《山西省国家资源型经济转型综合配套改革试验2014年行动计划》提出30项重大改革，其中第二项为深化煤炭、煤层气管理体制改革。
尽管如此，从整体上看，中国煤层气产业还面临诸多挑战和问题，需要我们着力去解决：煤层气开发利用扶持政策落实不够，仍须加强和落实到位；应该在充分考虑煤炭和煤层气本身的伴生关系的基础上理顺二者的关系基础上，妥善处理煤层气、煤炭矿业权重叠问题；有关煤层气法律、法规尚待制订和完善，比如：要修订《中华人民共和国矿产资源法》及配套法规，厘清伴生矿种的勘探权、开发权，要拟订《煤炭与煤层气矿业权管理条例》，建议包括煤炭与煤层气矿权重叠的处理规定、两种矿权设立的时间次序等，要制订和颁布《中华人民共和国对外合作开采煤层气资源条例》，规范与深化对外合作；无证开采煤层气、侵权开采煤层气现象依然比较严重，执法、监管体系和力度尚须加强；煤层气开采理论研究和技术创新不够，从理论和技术方面都存在许多关键性难题，比如，如煤层气选区评价与勘探技术，低阶煤煤层气勘探和开发技术、煤层气多分支水平井钻井与排采工艺技术，煤层气产品集中运输与加工利用技术等，关键技术和装备研发滞后，因此要加大重大科技专项和基础研究，积极发展煤层气勘探开发成套技术，强化科技对煤层气产业发展的支撑作用，全面推进煤层气商业化生产的进程；各类煤层气技术规范、标准有待制定和完善；对煤层气井采出水的处理需要进一步建立起完备的方法体系；煤层气生产基地建设尚须认真规划与加强；需要大力培育、扶持专业化煤层气企业，特别是支持全国性煤层气骨干企业和龙头企业做大做强；煤层气投资环境有待进一步优化，基础设施建设及其运营机制有待进一步加强；煤层气开发利用管理体制机制，勘探开发利用管理办法以及勘查开采约束机制亟待健全；煤层气价格形成机制既要发挥市场配置资源的决定性作用，又要发挥政府的调控作用，同时，煤层气价格应体现公益属性；等等。
尽管“放松规制”的浪潮使得越来越多的国家开始不同程度地放开对能源产业的规制，但就中国煤层气产业来说，最迫切的改革并不是像美国等煤层气产业发展成熟的国家那样放松规制而是在现有的规制基础上进行规制的制度建设，变革对煤层气开发利用的经济性规制，强化对煤层气开发利用的社会性规制，特别是要完善的规制立法，这是保障规制执行和产业发展的必由之路。煤层气的发展需要规制“保驾护航”，才能实现合理开发、有效利用。规制的过程就是规制机构依据相关法律与消费者和企业（被规制产业）共同参与以期达到规制均衡的一种博弈过程；规制的最终目的是实现煤层气资源综合利用，达到资源与环境的可持续发展。由于中国的天然气市场价格并没有完全放开，天然气价格不能准确反映天然气资源的稀缺性和供求状况，因此，在煤层气勘探、开采、管输到销售的所有环节，如果单纯依靠市场来推动市场机制的成熟与完善可能会是一个漫长而且低效率的过程，在短期内也是无法完成其良性运转的。林毅夫的关于制度变迁的经济学理论指出“由自发过程提供的新制度安排的供给将少于最佳供给。……在社会所有制度安排中，政府是最重要的一个。政府可以采取行动来矫正制度供给不足。”针对煤层气产业发展中在矿权管理、管道建设、煤层气价格体系、投资渠道、统筹规制、经济性规制、社会性规制等方面依然存在的诸多问题，需要政府出面建立完善的规制体系来解决；规制体系的建立需要有独立的规制机构或责任明确的部门来承担执行；要有可以依据的法律文件，合法规制；规制的内容和方式要适合产业发展的需要；需要对现有的规制政策进行更进一步的细化，从执行的角度进行系统更新，使煤层气产业规制更具可操作性和执行性。
（作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授）