三维效应、三维结构与农村土地综合整治的关联度※
翟坤周 周庆元
内容提要 在当前政府主导型的农村土地综合整治进程中，各级地方政府因受以工业化、城镇化和现代化为特征的发展主义定式思维的影响，对农村土地综合整治的目标存在认识偏差，导致在整治实践中存在严重的政策扭曲和行为异化。在对农村土地综合整治进行矛盾检视的基础上，以“经济—社会—生态”三维效应对其进行目标复位，构建“逻辑—时间—知识”三维结构技术路线，并围绕国家宏观战略目标提出加强农村土地综合整治顶层设计和微观操作的优化路径。
关键词 农村土地综合整治 矛盾检视 目标复位 技术路线 路径优化
作者单位 四川大学政治学院 四川大学农村发展研究中心 四川成都 610064
Contradictory View, Technical Route and Path Optimization of Rural Land Comprehensive Remediation in China
Zhai Kunzhou Zhou Qingyuan
Abstract: In the process of temporary government-oriented rural land comprehensive remediation, local governments at all levels have recognition deviations for the aims of rural land comprehensive remediation due to the influence of the development fixed thinking that is characterized by industrialization, urbanization and modernization, which has resulted in serous policy distortion and behavior dissimulations in the the practice of this remediation. Based on the conduct of contradictory view to rural land comprehensive remediation, we should reset the targets with “economic-social -ecological” three-dimensional effect, build a technical route with “logic-time-knowledge” three-dimensional structure, and put forward a optimization path to strengthen top-level design and micro-operation of rural land comprehensive remediation according to the national macro-strategic objectives.
Key words: rural land comprehensive remediation, contradictory view, target reset, technical route, path optimization
一、引言
“三农”问题之首是农民问题，农民问题之首是土地问题。[1]土地问题是破解“三农”问题不可回避的中心议题。目前，《全国土地整治规划（2011～2015）》批准实施，成为“十二五”时期城乡土地综合整治、国土空间开发格局优化以及国土开发强度管控的总纲。十八大政治报告再次强化了“‘优化国土空间开发格局’，‘促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀’”[2]的战略思路。改革三十多年来，随着城乡互动增强和要素流动加快，大量农业用地撂荒和宅基地闲置、农村土地细碎粗放利用和产能低下等问题日益显现；工业化、城镇化加快背景下占地过多过快问题突出，给当前我国实现农业现代化和确保国家粮食安全带来严峻挑战。因此，实现土地集约利用、空间结构调整和空间开发管制，可以有效化解土地利用中的诸多矛盾。农村土地综合整治作为全国土地整治的一个重要环节，近年来得到了各级地方政府和农业、国土等相关部门的积极推进，对于促进现代农业发展、确保国家粮食安全和缓解工业化、城镇化发展供地矛盾起到了至关重要的作用。但是，在当前政府主导型的农村土地综合整治进程中，各级地方政府因受以工业化、城镇化和现代化为特征的发展主义定式思维的影响，对农村土地综合整治的目标存在若干模糊甚至错误的认识，导致在整治实践中出现严重的政策扭曲和行为异化，引发了一系列经济社会问题。
当前，国内学界对农村土地综合整治进行了广泛研究。鹿心社（2002）、刘彦随（2011）从宏观上对农村土地综合整治的概念类型、指导思想、实施原则、科学规范、关键环节以及战略意义、战略路径等进行了全面探讨[3][4]，对农村土地综合整治的目标定位符合国家政策取向。但多数学者往往立足于推动工业化、城镇化快速发展视角或仅从农村土地综合整治的单一方面加以研究，缺乏全局性、战略性和系统性考察，如潘珍妮等（2012）主要分析了农村土地综合整治项目的效益评价方法[5]；吴九兴等（2012）探讨了农地整理项目的绩效评价及其空间特征[6]；郧文聚、宇振荣（2011）总结了促进以农村综合发展为目标的农村土地整治目标和任务，提出了土地整治的生态景观建设策略[7]，这些研究突出强调农村土地综合整治的经济效益，忽视其政策取向所蕴含的社会和谐公正的社会价值和资源环境保护的生态价值。让人更为忧虑的是，各地区开展农村土地综合整治超出其本应实施的整治范围，更为重视村庄建设用地整治，各地纷纷把“城乡建设用地增减挂钩”政策作为打开新的财源宝库的“金钥匙”，农村土地整治“一头热”[8]。因此，在中国城乡发展一体化的攻坚阶段，将农村土地综合整治重新回到旨在严格耕地管控、确保国家粮食安全、优化城乡建设用地结构以及改善农村生态环境等战略目标的发展逻辑具有十分重要的现实意义。
二、当前我国农村土地综合整治的矛盾检视
当前，尽管中央就农村土地综合整治的政策取向明晰、目标定位准确，但国内学界、媒体以至地方政府往往基于地方经济唯GDP主义的发展逻辑，对农村土地综合整治目标存在模糊甚至错误认识，导致在整治实践过程中出现政策扭曲和目标异化。因此，对我国农村土地综合整治方案进行矛盾检视，有助于改进地方政府对农村土地综合整治的认识误区，并以此基于政府视角提出农村土地综合整治的技术路线和路径优化方案。
（一）农村土地综合整治的政策初衷与现实际遇之间的矛盾
农村土地综合整治的政策制定是包括中央政府、地方政府、村社集体组织、农户等多个行为主体利益博弈的结果，这其中最为突出的是中央政府与地方政府之间博弈关系。中央政府制定农村土地综合整治规划并组织实施，具有多重政策目标取向：以农地综合整治保护“18亿亩耕地红线”、促进现代农业发展和确保国家粮食安全；以村庄整治转变农民生活方式，实现村庄建设用地集约化、农村发展城镇化以及农民生活市民化，加快新农村建设；以“土地增减挂钩”的公共政策撬动工业化和城镇化发展。从总体来看，这符合中央政府提出的“保耕地红线、保经济发展”的目标取向。然而，在多重利益博弈中，地方政府从来都是政策实施和执行的“第一人”，不仅拥有强势的谈判能力和绝对的信息控制能力，而且主导着地方经济发展走向。近年，由于中央政府对地方政府在土地使用权转让行为中的各种利益驱动缺乏有效的监督制约机制[9]，地方政府更是以农村土地综合整治为契机，以“土地增减挂钩”政策为手段，“以地生财”和“以地融资”的现实冲动表现得尤为强烈，甚至把中央政府旨在保护耕地、确保国家粮食安全和促进现代农业发展的政策目标抛诸脑后，大搞开发区和房地产建设，中国特色的“圈地运动”如火如荼。1997~2000年我国城镇建设年均征用土地456平方公里，此后征用规模急剧增加，2001年和2002年分别达到1812和2880平方公里，2001~2010年总共征用土地1.6097万平方公里。[10]当然，地方政府这一发展主义逻辑和行为实践有其内在缘由。1985年的财政分权制改革和1994年的分税制改革给地方政府经济社会发展带来了巨大的财政压力，高额的公共开支和GDP绩效评价使得地方政府不得不寻求政策突破。当前中国经济发展又处在以工业化、城镇化推动的重要阶段，以土地为核心推动要素的“征地-卖地”模式便成为必然逻辑。2006年新增农用地和新增耕地面积分别为28.5万公顷、26.7万公顷，2011年新增农用地和新增耕地面积分别下降至23.9万公顷、23.4万公顷。而2011年全国批准为建设用地的面积就达到61.17万公顷，其中转为建设用地的农用地为41.05万公顷，转为建设用地的耕地为25.30万公顷，与2010年相比，同比分别增长了26.3%、21.6%和19.4%。因此，大多数地方的农村土地整治项目已变相沦为获取财政收益的“卖地工程”和缓解工业化与城镇化土地矛盾的“上楼工程”。而问题的关键是，能否找到农村土地整治政策目标取向和经济社会发展现实际遇之间的结合点，能否寻求一个中央政府与地方政府之间为推动工业化、城镇化与农业现代化的利益平衡点。
（二）农村土地综合整治的土地产权改革与权属管理之间的矛盾
土地产权制度改革问题不仅是中国土地问题的核心，也是世界性难题。土地产权清晰不仅是农村土地综合整治的前提，又是农村土地权属管理的前提。但在当前中国现有的农村集体所有制框架下，我国农村实行以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，具有明显的“共有与私用”特征[11]：土地所有权归农民集体所有，农户拥有土地使用权、收益权及部分让渡权；以极度平均主义的分配方式将土地承包给农户为基础；社区内新增人口可通过村组定期“土地调整”获得土地。这种农村土地产权安排“以农村人口为依据平均分配和持续调整农村土地，不可避免地带来土地分散、零碎经营，以及土地产权主体和客体模糊的制度缺陷”[12]。在现有农村土地产权主体和客体模糊化制度安排保持长久不变的情况下，细碎化的小农经营格局、空心化的凋敝农村、兼业副业化的农民都难以得到改观，这必然造成农户对农业投资缺乏稳定预期，土地适度规模化经营和现代农业发展难度加大。因此，在此背景下来推动旨在保护耕地、确保国家粮食安全和促进农业现代化为首要政策取向的农村土地综合整治是极其困难的。同时，“由于集体地权+按人均分的土地使用权的局限，致使集体经济出现‘空壳化’”[13]，农村土地综合整治过程中政府的过度介入，“代民作主”时有发生，农民对农村土地综合整治中获取的土地收益大量流失，必然对其采取排斥的态度。因此，清晰界定农村土地产权主体和客体以及农户、村社集体、地方政府在农村土地权属管理上的角色定位和土地权益分配比例，对于推进农村土地综合整治工程的开展至关重要。
（三）农村土地综合整治引发的农业生产方式与农民生活方式之间的矛盾
农村土地综合整治是提升土地产能、增加优质耕地、改善农业生产经营状况和转变农民生活方式的一个重要环节。然而，在当前经由土地综合整治的农村地区，农业生产方式与农民生活方式之间的矛盾十分突出：一是农业生产经营特点与新型农村集中居住生活方式不相适应。集中居住使得个人与家庭的生活空间及社区与邻里的公共空间被高度压缩，同时还拉大了农民住所与土地之间的距离，增加了农民的生产成本与劳动负担。[14]不仅如此，农业生产是自然和社会再生产的有机统一，农作物作为生命体同样需要悉心照料，农业生产与农民生活空间拉大，弱化了农民对农业生产的责任感和使命感。二是新型村社生活方式转变与生活成本提高不相适应的矛盾突出。根据课题组调研，将农村土地综合整治的重心放在村庄整治的地方，往往是矛盾突出的地方。以集中居住的新型社区代替传统分散的庭院式的生活方式，不仅改变了农民的心理状态、冲击着农民的文化传统，更危险的是在农民“被上楼”的过程中，大量农民失去了宅基地、土地以及附着其上的各种资源。在农村社会保障体系不健全的前提下，对此缺乏应对策略和“退却方案”的农民却被无情“抛入一个充满风险与不确定性的世界，变得异常脆弱”[15]。与此同时，农民集中居住后，其生活方式发生了巨大转变，但农民减少了的收入来源和为支付水、电、气、网等不断提高的新增生活开支却可能使农民陷入一个新的“贫困怪圈”。
（四）农村土地综合整治中的区域差异与整体实施之间的矛盾
我国农村地区自然条件具有明显差异性，土地本身也并不是同质化的。因此。在农村土地综合整治过程中就必须处理好整体推进与区域差异之间的矛盾，既不能操之过急，又不能错失良机。在农村土地综合整治实施方面，关键是对农村土地综合整治形势和条件的判断，这牵扯到现代农业发展、农民权益保障和农村社会的稳定。从国内外农村土地整治的理论参照和目前我国地方实践来看，远未达到整体推进的条件：一是从农村土地制度层面来看，在现有农村集体所有制框架下的农村土地产权制度改革仍在探索之中，这是农村土地综合整治中土地权属调整的前提。据课题组调查，就连全国推行的农村土地“确权颁证”工作仅仅在一些城乡增减挂钩试点省（市）得到全面开展，绝大部分中西部农村地区更是进展缓慢。二是从地方政府对农村土地综合整治的政策取向来看，存在模糊甚至错误认识，若中央政府与地方政府没有找到推动工业化、城镇化与农业现代化的利益平衡点以及解决中央政府与地方政府之间的财权、事权匹配的协调机制，地方政府定会更加强化农村土地综合整治之于工业化、城镇化、土地财政和土地金融的功能。在此背景下倘若大规模推进农村土地综合整治必然造成大量土地过快占用、耕地流失和环境破坏，中国未来经济发展的可持续能力令人堪忧。三是从国土资源禀赋状况和经济发展水平来看，东、中、西、东北地区农村土地综合整治的重点不同，黄土地区、小流域地区、喀斯特地区、山地丘陵地区、平原地区、高寒地区以及矿产开采区农村土地综合整治的技术手段各异，不同地区、不同地形、不同土质的整治重点、难点、技术还需要加强探索。
三、农村土地综合整治的目标复位与技术路线
基于前文对当前农村土地综合整治过程中存在的多重矛盾检视，为了矫正和扭转地方政府对农村土地综合整治的公共目标存在的异化理解和异化行为，必须立足于国家经济社会可持续发展视角，在对农村土地综合整治进行目标复位的基础上坚持科学的技术路线，以此最大发挥其多重功能，减少其带来的各种经济社会自然风险。
（一）农村土地综合整治的目标复位
1.重新回到旨在促进农业现代化和确保国家粮食安全为首要目标的发展逻辑
土地（耕地）是农业发展与粮食生产的基本要素，由土地（耕地）的数量、质量及利用方式表现出的土地资源稀缺性已成为制约我国农业发展和粮食安全的主要瓶颈。近年来，庞大的农村青壮年群体涌入城镇，农业兼业化、副业化、老龄化问题突出，大面积耕地撂荒、废弃，农地、田坡、地坎、水渠、道路、房屋等均未得到高效利用，土地粗放和低效利用等特征显现，耕地潜力未能充分释放，特别是广大山地、丘陵地区耕地细碎化、零碎化，这给农业现代化和国家粮食安全带来巨大挑战。同时，但在农村土地综合整治实践过程中地方政府重视村庄建设用地整治、轻视农用地整治，重视地方经济增长、城市空间拓展，轻视农业生产生活环境改善，以“土地增减挂钩”政策强制征用和剥夺农业用地，农业发展和粮食安全目标令人堪忧。因此，农村土地综合整治亟需回到旨在促进农业现代化和确保国家粮食安全为首要目标的发展逻辑，立足于转变农业发展方式、保障国家粮食安全和促进农业适度规模经营，以农田整治为重点，挖掘后备耕地资源潜力，建立高标准农田示范区和基本农田保护区，提高农地利用效率及其产能。这才是对国家开展农村土地综合整治政策目标的回归，符合其本身的发展逻辑和理性判断。
2.合理强化农村土地综合整治中村社生活空间与农业生产空间的优化布局
改革开放以来，我国城乡关系格局、城乡建设用地格局、城乡人口格局、人地关系格局均发生了巨大变化。同时，我国村庄空间格局也开始突破传统庭院式具有的封闭性和稳定性，呈现加速演进和重构趋向，农民集中居住区或新型农村社区日益成为现代农村社会的生活单位。在这一过程中，当前农村土地综合整治工程起到了重要作用，在某些地方更是通过人为“强制村庄化”实现农民集中居住，违背村社共同体演进规律和农业生产规律，严重冲击着农村社会传统文化、农民社会心理和农业生产管护。因此，农村土地综合整治要将农地整治和村庄整治同步推进，二者不能偏废其一，过度强化或实施村庄整治实现农民集中居住后带来的必然后果是农业生产和农民生活的空间阻隔、农业生产成本的提高和农民对农业生产心理状态的转变。地方政府应在科学发展观的指导下，按照农民生活方式要与农业生产方式相适应的要求，坚持以农民为本，通过农村土地综合整治项目既能改变农业生产条件，实现农业生产的适度规模化，又要改善农民生活环境，合理找到村社生活空间和农业生产空间优化布局的着力点。
3.逐渐弱化工业化、城镇化和经济增长等现代发展主义在农村土地综合整治中的支配话语
毋庸讳言，工业化、城镇化是支撑当前中国经济持续增长的主要引擎，以土地要素形成的土地财政和土地金融是其发展的核心动力。但是在工业化和城镇化进程中，城市空间的外围拓展，新增建设用地成为其主要制约。清楚的是，大部分地方政府急功近利，在推进工业化、城镇化发展过程中几乎用完未来近3~5年的城市建设用地指标。于是乎，地方政府在以工业化、城镇化和现代化为特征的现代发展主义思维定式下，将农村土地综合整治过程中村庄建设用地整治视为新增建设用地的不竭来源，以“土地增减挂钩”政策不断为城市空间外围拓展获取新增建设用地。从目前来看，全国农村有45%的村庄还有废弃旧房和宅基地，多数集中分布在中西部地区和北方地区，闲置宅基地估计占地平均每个村为2.94公顷左右，占村庄现居住总面积的比例为10.4%，且高过宅基地整理的村占约1/4（26%）左右，占原宅基地总面积比重仅为16%。[16]但一旦村庄建设用地指标释放殆尽，工业化、城镇化持续发展的后劲动力不足问题就会显现。因此，当前“摊大饼式”的城镇化模式的不可持续问题应当引起重视，亟需进一步规划城镇发展的边界，改变城镇发展的外围拓展，注重城镇发展的内部挖潜。同时，要逐渐弱化工业化、城镇化和经济增长等现代发展主义对农村土地综合整治的支配话语，必须为中国农业发展和国家粮食安全以及子孙后代留下可持续发展空间，合理管控土地开发强度和限制过度化的国土空间开发。
（二）农村土地综合整治的技术路线
农村土地综合整治的目标复位和目标实现仍要坚持以“经济—社会—生态”三维效益为价值判断前提，并应以“逻辑—时间—知识”三维结构路线为的技术支撑。目前，我国农村土地综合整治仍处于初级阶段，关注的仍是其经济价值，社会效应和生态效应未引起足够重视；仍是以工程性措施以增加耕地等实体形态的整治，不注重发挥土地整治蕴含的环境友好和文化景观保护等系统功能作用；仍将其视为增加城市建设用地指标的工具理性为导向，其价值目标出现模糊或错判。笔者认为，农村土地综合整治工程作为我国政府主导推进的以“微观土地利用”和“国家土地管控”目标相统一的综合性技术手段和工程性措施，具有明确的微观操作程序和国家战略目标。因此，我国农村土地综合整治的现实起点、微观操作与宏观目标（图1）的展开逻辑是：由于农村土地资源粗放配置、低效利用、传统小农经营方式、独家分散居住形态以及长期城乡二元格局[17]，耕地适度规模化、农业现代化和新农村建设举步维艰；基于此，在农业现代化以及城乡发展一体化与新农村建设战略背景下，以农村土地综合整治为中心，对田、水、路、林、村、居等进行综合整治；在整治过程中，以保障国家粮食安全、农业现代化为首要目标，以城乡发展一体化为导向，以尊重和维护农民权益为根本落脚点，定位于耕地适度规模化、建设用地集约化、农业生产现代化、农村发展城镇化、农村环境生态化和农民生活市民化的综合价值目标。
图1：我国农村土地综合整治的现实起点、微观操作与宏观目标
由于农村土地综合整治是一项技术性工程性措施，在微观操作过程中就必须以技术体系或技术路线为支撑，才能实现包括经济发展、资源节约、环境友好和社会和谐等多重效应目标。技术路线即土地综合整治过程中需要的专业科学知识与把握进程和展开工作的方法论相统一的技术系统。因此，作为政府主导型的农村土地综合整治工程系统，应构建能保证农村土地综合整治顺利开展的技术体系和系统方法。根据美国系统工程专家霍尔（A·D·Hall）1969年提出的系统工程三维结构模式原理，结合国际发达国家土地整治经验和我国土地整治实践，构建了适应我国农村土地综合整治项目三维结构技术路线（图2）。
图2 我国农村土地综合整治项目三维结构技术路线
土地综合整治的技术体系是土地整治价值目标实现的根本保障。我国农村土地整治项目应以时间维（阶段进程）、逻辑维（工作步骤）和知识维（专业学科）构成的三维结构技术路线为支撑。时间维是将土地综合整治项目从时序上分为七个阶段，分别为规划、设计、审批、批复、实施、验收和更新；逻辑维是将土地综合整治项目从思维进路分为八个步骤，即提出整治项目、项目规划设计、系统综合、系统分析、系统优化、评价决策、组织实施和绩效评估；知识维是在土地综合整治项目开展的七个阶段和八个步骤中，都应具备的包括土地规划学、土地经济学、空间经济学、经济地理学、自然地理学、工程管理学、法学和社会学等专业科学知识。同时，在农村土地整治的“逻辑—时间—知识”三维结构技术路线的微观操作过程中，应将“经济—社会—生态”三维价值理念贯穿始终，真正发挥土地综合整治项目具有的经济发展、资源节约、环境友好和社会和谐等多重价值功能，更加重视其社会价值、文化价值和生态价值。
四、我国农村土地综合整治的路径优化
从1997年我国第一次将“土地整理”概念写入正式文件至今，从“土地整理”到“土地整治”再到“土地综合整治”的概念范畴演进表明：其内涵、目标、特征、功能都已得到极大拓展。实践证明，农村土地综合整治一定程度上缓解了工业化、城镇化发展的供地矛盾，优化了城乡用地结构和布局；同时，城乡建设用地指标置换所获土地收益用于农村基础设施建设，改善了农民生产生活条件，促进了新农村建设。但地方政府对农村土地综合整治存在的认识误区以及行为异化与中央政府将农村土地综合整治视为实现农业现代化和确保国家粮食安全的“微观土地利用”和“国家土地管控”政策目标存在严重冲突。因此，必须在坚持正确的目标取向和技术路线的基础上，从宏、微观层面提出纠正认识偏差、矫正异化行为的路径优化方案。
首先，从宏观战略层面来看，应围绕国家战略目标和战略主线，加强对农村土地综合整治的顶层设计。一是定位于促进现代农业转型和保障国家粮食安全首要战略目标。在现有农村经济制度框架下，应把农村土地综合整治重点引向为构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系提供基础条件上来。二是坚持新农村建设、空心村治理、城乡一体化以及工业化、城镇化与农业现代化同步发展的战略主线，将农村土地整治作为“保耕地红线、保经济发展”的基础平台和重要抓手。但必须警惕地方政府将其作为城市空间拓展和财政收益扩张的工具。三是及时推进农村土地综合整治由自然性工程转变为综合性社会工程，重视发挥土地整治的保护耕地资源、保障粮食安全、保护农村景观生态以及实现环境友好等多重功能，防范土地整治带来的经济风险、社会风险和生态风险。
其次，从微观操作层面来看，各级地方政府应严格依照国家宏观战略目标，确保农村土地综合整治有序开展。
第一，积极推进农村土地产权制度改革，完善土地权利法律救济，为全国农村土地产权改革和农村土地整治权属管理积累地方经验。农村土地产权安排既是土地综合整治有序开展的前提，又是贯穿土地综合整治全过程、规范土地整治权属管理的制度保障。在现有农村土地集体所有制框架下，成都以“‘确权颁证’为起点、‘还权赋能’为核心的农村土地产权制度创新路径，建立了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅、符合市场经济规律的现代农村土地产权制度”[25]，成都农村土地综合整治的实践经验可以作为各地的有益参考。在市场经济较发达地区，如东部沿海地区或较发达中心城市所辐射的农村地区，可以尝试将农村土地股份合作制改革作为农村土地产权制度的改革方向，为农村土地综合整治土地权属调整和管理开辟新的实践路径。同时，尽快修订土地相关法律法规，消除农村土地承包经营管理等相关法律和《农业法》等部门法的冲突，借鉴国际发达国家或地区土地整治经验、适时制定符合中国实际的《城乡土地综合整治法》，为构建城乡统一的土地利用和管制方案提供法理支撑。
第二，实施农村土地综合整治一把手制度，完善土地综合整治工作运行机制和监督管理体系。各省、市（州）、县应设立城乡土地综合整治与城乡发展规划办公室，建立一把手领导负责制，统筹协调国土、农业、林业、水利、交通等部门相关工作，加快形成“政府主导、国土搭台、部门配合、上下联动、乡镇实施、专家领衔、农户自主参与”的工作运行机制，将行政过程、社会过程和技术过程相统一[18]，全面提升土地综合整治的项目规划和监督管理水平。加快城乡土地综合整治与城乡发展规划的人才引进和培育，为保证农村土地综合整治有序推进提供人才支撑。对农村土地综合整治项目，应建立健全土地综合整治项目评估考核机制和全程风险监管与防范机制，重点加强村域土地综合整治的后期管护和土地综合整治的质量、生态、效益和用途的全程监测，实现全方位、全过程、全领域的综合管理。
第三，建立健全农村宅基地退出机制和村域土地利用监督机制，警惕农地“非农化”倾向。当前，农村呈现大量“空心化”和“一户多宅”景象，在农村土地整治过程中，对于能在城镇落户的农村人口，按照农村集体居民“一户一宅”的原则，逐渐建立健全农村宅基地退出机制，缩减村庄宅基地占用空间；对于农村土地整治后的土地利用和管护应建立村域土地利用监督机制，确保整治土地首先满足“农用”、“粮用”。对于“非农化”倾向，一是尝试在有条件的地区推广成都“耕地保护卡”模式和设立“耕地保护基金”，提高各经济主体耕地保护积极性，形成承包经营主体与国家耕地保护的利益相容机制，积极发挥政府主导与社会参与对保护耕地红线的合力作用；二是建立耕地档案制度，详细记录每宗耕地的具体信息并存入统一管理系统，保证对土地流转后的耕地用途监测，并确保复垦土地与原耕地的数量、质量和用途匹配；三是以整治促建设，建设大规模旱涝保收、高产稳产的高标准基本农田保护区，不断提高粮食综合生产能力，增强国家粮食安全保障能力。
第四，兼顾数量、质量和用途，更加注重质量评估和用途管制，实施农地保护领导干部责任审计制度。农村土地综合整治是补充耕地、提高耕地质量和产能的有效途径。“占补平衡”后的耕地不仅应确保数量平衡，还应以耕地的综合生产能力为标准，确保耕地质量平衡和用途管制。一是应把提高新增耕地质量放在更加突出的位置，综合考虑耕地所处的区位、光温、降水、土壤、基础设施等产能条件。二是加强新增耕地质量评估和验收，根据耕地分等定级技术规范对耕地的实际单位产量开展长期跟踪监测。三是将耕地质量平衡、用途管制纳入政府官员考核范围，制定耕地保护目标考核标准，约束政府行为，形成包括农业、国土、林业、交通、城乡规划等领导共同责任制。
第五，确定农村土地综合整治的优先序，注重农村土地综合整治的差异性。由于我国地貌广阔、区域自然条件差异明显以及社会客观因素的存在，农村土地综合整治的全面推进的条件还未成熟，但这并不妨碍农村土地综合整治的稳步推进。问题的关键是确立农村土地综合整治的优先序和是否注重农村土地综合整治应当遵循区域差异性原则，做到因地因时制宜。农村土地综合整治的目标要求决定了土地综合整治的优先序，各地自然区域条件决定了土地综合整治所采用的模式、程序、技术具有区域差异性。生态可持续原则是农村土地综合整治应坚持的首要基本原则。农村土地综合整治应将生态文明理念贯穿农村土地综合整治始终，按照生态环境保护优先、基本农田建设优先和基础设施建设优先的优先序，积极探索不同地区、不同地形、不同土质的土地综合整合具体模式。
第六，协同推进城乡建设用地整理。土地整治不能仅以农村土地整治单向突进，理应与城市土地综合整治统筹推进。因此，在农村土地综合整治进行的同时应积极释放城市建设用地存量，缓解工业化、城镇化发展的供地紧张，特别是要弱化对农村集体建设用地的需求压力。应逐渐转变城市经营理念，弱化地方政府权力、资本与土地的勾连，防止通过土地整治项目的开展过快以土地贴现透支未来现金流。一是要加强对城市旧城区、棚户区、城中村改造，挖掘和释放城市建设用地潜力。二是积极开展城市闲置建设用地的清理，严厉打击圈地、囤地行为，建立城市建设用地收回制度，对被征用而两年内未被使用的大量闲置土地应当及时收回，并按照耕地等级质量要求复垦为耕地。三是合理控制城乡建设用地增减挂钩项目的数量和规模，避免农村土地整治重心大规模转为村庄整治为主，合理限定城镇发展边界，防止农村土地整治变相沦为城市空间扩张和财政收益最大化的工具，造成新一轮“供地融资”失控的局面。
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[11]赵阳：《共有与私用——中国农地产权制度的经济学分析》，生活﹒读书﹒新知三联书店，2007年，第9~10页
[12]郭晓鸣：《中国农村土地制度改革：需求、困境与发展态势》，《中国农村经济》2011年第4期，第4页
[13]张曙光：《博弈：地权的细分、实施和保护》，社会科学文献出版社，2011年，第7页
[16]国务院发展研究中心课题组：《中国新农村建设推进情况总报告——对17个省（市、区）2749个村庄的调查》，《农业经济导刊》2007年第11期，第3~16页
[17]李红波，张小林：《城乡统筹背景的空间发展：村落衰退与重构》，《改革》2012年第1期，第150页
[18]黄宝连，黄祖辉，顾益康等：《产权视角下中国当前农村土地制度创新的路径研究——以成都为例》，《经济学家》2012年第3期，第72页
——全文发表于《改革》杂志2012年第12期。