“钦点”能源（之十七）

能源储备需加速新陈代谢

陈柳钦

能源历来是人类文明的先决条件，人类社会的一切活动都离不开能源。对一个国家来讲，能源是工业的血脉，是经济增长和社会发展的重要物质基础，是发展国民经济和提高人民生活水平的重要保障。因此，国家必须建立自己的造血机制，建立自己的血库，才能保证血脉畅通，才能维持国家实力稳定上升。 

　　在全球能源供求状况日趋紧张的背景下，能源安全成了各国经济发展战略中的重中之重。而一个国家或地区的能源安全程度取决于其经济发展和社会进步对能源的需求以及能源资源的储备情况。因此，能源储备是国家能源安全的重要保障，能源储备制度是国家能源安全制度体系的重要组成部分。 

　　能源储备是一项造血工程，也是一项保险政策，是从当前使用中转移出来某些资源以在将来发生紧急事件的时候使用。有人把能源储备形象地比喻为“能源安全的蓄水池”，相当于在国际能源市场和国内能源市场之间建立一道安全的闸门。能源储备是保障能源安全、解 

　　决短期能源供应冲击的重要方法之一。能源储备的意义除了应对短期 供应冲击，还能够为能源消费常识的改变争取时间。能源储备还能够起到以下作用：有了储备便可以给调整经济增长方式，特别是能源消费方式争取时间；储备可以起到一种威慑作用，使人为的供应冲击不至于发生或频繁发生。能源储备还可以看成是财政储备的另一种形式，并且是比一般的财政储备更有战略意义的储备。因此，它不是政府的“额外”支出，而是一种特殊的财政储备资产，是一种财政资源，投资在能源储备上的钱，不但不是财政耗费，还会有极大的机会增加财政收入。因为国家能源储备的动用必然是在能源价格高涨的时候，低买高卖，财政亏不了钱。在这一方面,真正意义上的政府财政支出，仅仅是能源储备的日常维护费用，而不是储备本身。 

　　能源储备是为应对能源供应中断和能源价格波动等能源紧急事态，而事先通过各种途径储备能源产品和能源资源的一种制度。根据应急的类型，能源储备可分为国防储备和经济储备。国防储备又称为战略性和关键性储备，是一种由政府控制的资源，库存只对于在延长的军事冲突直接涉及到国家占有的储备资源，以及在战争或自然灾难时才投放，用以保障国家能源的不问断供给为目的。经济储备是一种准备应付经济紧急情况的储备，经济储备强调的是物资的民用性，以平抑价格波动为目的。 

　　能源储备是能源战略的重要组成部分。世界众多发达国家都把能源储备特别是石油储备作为一项重要战略加以部署实施。从发达国家的实践来看，能源储备的责任主体一般主要有三类：政府、企业、代理储备机构。由此也就产生了三种不同的储备类型，政府储备、企业储备和代理储备机构的储备。所谓政府储备就是指由政府全额出资、支付管理费用并完全受政府控制的储备形式。所谓企业储备主要是指企业除了商业储备之外，还负有“强制性”的法定储备义务，并将这些储备纳入国家能源储备中的一种储备形式。所谓代理储备机构储备主要是指由法律授权设立的公共储备机构以储备主体的身份来组织储备、确保储备义务的实现。当然不同的国家对能源储备责任主体的选择不尽相同，有的国家是单一的政府储备或代理储备机构储备，有的国家是政府储备与企业储备相结合的储备，而有的兼有政府储备、企业储备和代理机构储备。 

　　能源储备的主要经济作用是通过向市场释放储备能源来减轻市场心理压力，从而降低能源价格不断上涨的可能，达到减轻能源供应对整体经济冲击的程度。有了相当数量的能源储备，就会“家里有粮，心里不慌”。对能源进口国而言，能源储备是对付能源供应短缺而设置的头道防线，但其真正的作用不在于弥补损失的进口量，而在于抑制能源价格的上涨。能源储备是一种国家威慑力，有助于在国际政治、军事、经济、外交斗争中占据主动，有时甚至可以达到“不战而驱人之兵”的效果。 

　　过去小学课本写道：中国地大物博。长大后觉得不是，今天更是感到中国能源储备的短缺。中国人口众多，能源消耗量大，也是生产制造大国，产品的单位消耗更是惊人。我们对能源的一次性消费习惯使得我们不得不想到当能源不再触手可及，我们应该依靠什么来维持现在的生活。随着“盐荒”“钱荒”“水荒”“用工荒”之后，人们陷入了另一个疑虑“能源荒”。在“油荒”、“煤荒”、“电荒”、“气荒”此起彼伏的今天，人们急需寻求的能源保障，破解“能源荒”频发，以避免任何“风吹草动”被群体演绎而引发“蝴蝶效应”。由于需求持续猛增，无论煤电还是油气，中国的能源供应总体呈现平衡偏紧的形势，这直接导致整个能源供应体系比较脆弱，很难或只能勉强保持平衡，因此，一旦能源供应环节或能源需求领域意外受力，能源供应体系很可能陷入瘫痪。 

　　不可否认的是，经济的高速发展和人民生活水平的不断提高，使中国能源需求迅速增长，能源供求关系日益紧张，能源对外依存度不断增高。特别是，未来十年全球能源资源格局将出现三大新趋势：需求增长的趋势性放缓、新供给的结构性变化，以及消费增长重心转移，这些变化将使得未来十年成为中国实施全球能源资源战略的重要战略机遇期。目前，如何有效增加能源储备量、保障能源经济安全已经成为今后能源发展的核心。因此，当务之急是建立中国能源储备制度，规范能源储备建设和管理，提高能源应急处置能力，保障能源供应安全。 

　　影响能源储备建设的因素纷繁复杂，中国已经具备了加强能源储备建设的条件。经过长达十多年的积极努力，中国第一批能源储备特别是石油储备基地部分已经建成完工，从储能设施等硬件上保证了增加能源储备的基本条件。基于中国能源储备建设处于初期阶段，国家和能源企业的经济实力有限，地域辽阔、能源资源分布不均等因素，我们目前应采政府主导，政府和企业共储的能源储备模式。这主要基于以下原因：其一，中国是一个发展中的大国，能源储备对于国家的经济发展十分重要，应当由国家直接掌握一部分储备以保证在紧急情况下应对的及时性和可靠性；其二，中国建设资金比较紧张，不可能像美国那样完全由国家来进行能源储备；其三，无论是政府储备、企业储备，都各具优缺点。就政府储备而言，由政府直接运作，能够在紧急情况下迅速做出反应，可靠性强，但由于完全是政府行为，缺乏市场化运作，投资效率低、成本高。而企业储备由于能够充分利用已有的储备设施，并完全实行市场化运作，加之可以实行储备凭证制度，使得其具有投资节省、储备成本低的长处，但反应慢、可靠性低。由此两种责任主体、两种储备模式并存能够扬长避短、互为补充，以确保能源储备的顺利实施。合适的能源储备模式(包括储备的参与主体、储备种类、数量和布局等)一方面可以提高能源储备运转的效率，另一方面也可以节省政府在能源储备上投入的资金。因此，我们要将中央、地方和企业的储备权利和义务有机地结合起来，在中央统一监管下，实施谁储备谁优先使用的原则。 

　　目前，中国能源储备体系建设虽刚刚起步，然而不论从国内市场还是从外部环境来看，完善中国能源储备体系都是迫在眉睫的事情。能源储备体系的建立是一个由小到大、循序渐进的过程，在补充能源储备的过程中要考虑政府和企业的财力、国际能源市场价格变动等因素。中国能源矿产主要分布在北方，而能源进口和消费主要集中在东南沿海和环渤海地区。能源资源的储备当然应当集中在能源产地，山西、东北和新疆应作为主要的能源资源储备基地。能源产品的储备则应当靠近能源消费地，东南沿海省份和环渤海地区应作为能源产品储备基地的所在地。能源储备基地的选址要考虑地质条件、能源基础设施和靠近能源加工中心等因素，采用地面罐储、地下洞储等灵活方式因地制宜地储备能源产品。 

　　未来十年，能源资源价格波动及长期上涨趋势难以改变。能源低价时代真的将一去不复返了，但中国补上能源战略储备这一课是必需的、必要的，也是必然的，中国政府还有很多工作要做，要担当起保障能源安全的重任。能源储备建设是一项关系到国家与产业安全、投资巨大、选址严格、建设周期长的系统工程，法律法规是能源储备建设的重要保障，因此，当务之急是尽快出台能源储备相关法规，使能源储备的建设、管理、运营都可以做到有法可依，明确能源储备制度的架构、内容、方式、资金投入、设施建设、能源企业的责任和义务等内容，明确能源储备主体、管理机制、运行模式、资金筹备方式等等，以便今后开展能源储备工作时“有法可依，有章可循”。 

　　从国际经验来看，国家能源储备体系是一个多层次、多元化储备体系，包括政府储备、机构储备和企业储备。从中国的情况来看，民营能源企业确实可以作为这一体系的补充力量，特别是作为政府储备的补充力量，因此，能源储备体系建设需要逐步完善，政府主导、企业参与、市场化运作的原则需要明确，必须在政府、企业、能源消费者各方利益的磨合过程中，找到各方都必须承担的义务，同时保障各方均应该得到的利益，并鼓励社会资金发展能源第三方存储业务，并给民营企业一个制度化出口，让民营企业成为中国未来能源储备事业中一支不可忽视的力量，以推进民间能源储备建设。 

　　能源储备角逐的是国家实力，较量的是国际竞争力。能源储备建设需要投入庞大的资金，资金筹措问题是一个焦点，没有资金的及时和足额到位，能源储备就是一句空话，如何筹集足够的资金可谓是能源储备的关键。各国由于能源储备的模式不同，在资金筹措上也有一定的差异。中国应该避免在能源储备筹资方面由政府大包大揽，而应以财政出资为主，政府和民间多方面多渠道筹集。因此，在融资方式上，我们可以借鉴一些国家开征能源储备税、收取能源资源使用权费、开展储备设备租赁服务、建立能源储备基金、发行特别债券等经验和成熟做法，也可以以适当方式用外汇储备在国际能源期货市场上建立能源仓单，利用国际期货市场到期交割的交易制度，将外汇储备转化为能源储备，多渠道、多市场进口分散风险，现货与期货相结合降低能源收储成本。 

　　另外，能源储备要重视过程。只有决策、工程、释放、资本、收益等过程的透明、市场化，理论上的最优结果才会显现。仅仅定一个储备规模远远不够。事实上，发达国家各国的储备规模几乎都是尽量吸收各个利益相关的群体进行争论和讨价还价的结果。透明化的重要性在于：减轻能源市场对中国在出现能源供应冲击时无所适从的忧虑。也只有透明化才能实现建立能源储备的本原目的。如果能源储备没有对市场炒作的威慑作用，那么它就失去了原本意义。 

　　当然，能源储备不仅仅是能源资源的储存或储备问题，更重要的是能力建设和制度建设。中国能源安全主要面临结构性危机和制度性困境两大挑战。因此，未来中国政府能源储备体系建设的重点领域是更加细腻的体制机制设计，这些制度层面的改革，不仅有利于储备体系建设，也将为其他领域提供经验，并让中国在今后很长时间内分享制度建设红利。 

　　不论是管理制度，还是实际措施，目前中国能源储备能力远远不能适应能源企业和国家应付突发事件的需要，中国能源储备真正要完备还有一个过程。不过，特别值得我们注意的是，随着环境污染、生态退化等一系列环境问题在现代社会的凸现，无论如何，能源储备还需考虑其对环境和生态的影响，人类的经济发展和社会进步不应该建立在生态退化的基础上。

（作者为中国能源经济研究院副院长、首席研究员，教授）