刚刚发布的2014年中央一号文件《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》提出，稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能。在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构抵押融资。

长期以来，农村土地只是实现了“两权分离”，即土地所有权和土地承包权的分离，而土地的经营权则和土地承包权合二为一，土地经营权仅仅是土地承包权的附属权利。正是土地经营权的附属性，使得土地承包权的权能发挥受到约束，造成土地的闲置。今年的一号文件明确提出“放活土地经营权”，不但可以使得经营权从土地承包权中分离出来，而且赋予了其抵押、担保权能，这必将促进农地流转，助推农业规模化、机械化和集约化水平的提高。

由于中国农业微观经营主体弱小性，农业的低收益特征以及经营权流转所产生的经济租。在放活土地经营权，推进农地三权分离的同时，必须细化农地三权分离的制度安排，做到“三防三保”，确保农业基础的稳定。

 “三防”就是在推进农地三权分离时，必须防止土地非农化，防止土地非粮化，防止土地资本化。相比于工商业的利润率，农业的利润率较低；在农业内部比较，种粮的利润率又低于种植经济作物的利润率。这种利润率差别，很可能使土地使用配置因土地经营权流转而发生大的改变，土地呈现非农化、非粮化倾向，前者在城镇周边土地最容易出现，后者在在距离城市较远的地区容易出现。土地经营权的抵押、担保等融资权能的出现，又容易使的土地成为一个纯粹的融资工具，有资本化倾向。很多地方在探索放活土地经营权过程中，这些现象都或多或少地出现过。一些地方为约束这些现象也做了很多积极的尝试，并取得效果。但是资本、农民和政府的三方博弈仅仅是开始，后续的制度安排还需要更细致，也要更具操作性。

“三保”就是在推进农地三权分离时，必须保证农地用途不变，保证粮食产量不变，保证农民权益不受侵害。保证农业用途不变，应该尽量鼓励土地在农户之间流转。保证粮食产量不变，应该在土地流转时，配套更优惠的种粮政策，使得农户因种粮所得，不少于种植其它经济作物所得。保护农民权益不受侵害，必须在农地流转中尊重农民意愿，不能为成片流转而强行流转，土地经营权交易双方的权利不能因地位的悬殊而淹没。知易行难。尽管已经对三个保证形成了共识，但由于涉及众多利益主体，每个人或组织都为争取利益而随时实施机会主义行为，就大大增加了制度设计的难度。因而在制度设计上不能急于求成，让不同的利益主体在长期博弈中寻找最佳的均衡状态。