一、各地警察使用武器的小环境

　　当前，中国社会正处于转型期，一些社会矛盾错综复杂，公安机关常常被推到风口浪尖，身处一线的警察极易成为群众不满情绪的宣泄对象。警察参与非警务活动较多，致使公安机关和广大警察处于社会矛盾的焦点，造成警民摩擦，形成警民对立，暴力抗法、伤害警察的事件屡有发生。而有些公安队伍整体素质不够高，执法欠规范。个别公民在个人不正当意愿不能得到满足或者利益受挫等情况下，铤而走险，或煽动不明真相的亲属抗拒警察执法，围攻公安机关办公场所。还有警务公开不足，导致群众对公安执法不理解、不支持。有的领导在安排工作时考虑欠周密，没有过多顾及警察执法安全，警察缺乏必要的防护措施。不注重对警察防护能力的培训和装备投入，怕出问题，把“打不还手、骂不还口”引为信条，使警察丧失了执法主导性和权威性。这些都是造成警察权益遭受不法侵害的重要原因。这是社会大背景。

　　在这种社会大背景下，暴力袭警成为危及警察生命安全的重要因素。警察在打击犯罪、维护治安工作中遭受暴力袭击造成伤亡有愈演愈烈之势，人民警察因执行公务被诬告和陷害的比例大幅增加。在很大程度上源于现行法律法规对警察使用武器的规定过于笼统，缺乏操作性，导致实际工作中警察执法正常使用武器被错误地追究刑事责任的事情时有发生，而对袭警行为的打击力度也不够。因此，基层警察在接处警中，往往放弃使用武器的权力，宁愿受到伤害也不愿因错误使用武器受到责任追究，这是基层警察的普遍心态，也是警察在执法中受到人身伤害的重要原因。

　　为了扭转这种局面，公安部有关领导公开表示支持警察依法使用武器，指出，要坚决支持警察依法使用武器，最大限度地避免不必要的伤亡。同时，公安部专门召开公务用枪管理委员会（以下简称“枪管委”）全体会议，听取公安部公务用枪管理委员会办公室（以下简称“枪管办”）和各成员单位的工作汇报，并研究审议了相关事项，扎实抓好各项工作的落实，确保不发生枪支丢失、被盗、被抢案（事）件，确保不发生违法违规使用枪支致人伤亡案（事）件。公安部要求加强枪支管理使用制度建设。认真研究梳理现有相关法律法规和规定，完善枪支管理使用有关规定，推动各地执法规范化建设，进一步提高枪支管理信息化水平和管理效能。加强队伍管理和教育培训工作。通过典型案例，加强对警察的警示和安全教育，并建立符合实战需要、科学合理的培训体系。此外，要充分发挥枪管委、成员单位和枪管办的职能作用。部枪管委要建立健全各项工作制度，推动各地枪管委切实发挥职能作用。各成员单位要认真履行职责，形成严密、高效的公务用枪管理工作机制。部枪管办要及时掌握各地和各部门的工作情况，指导、督促各地和各部门各项工作措施的落实。

　　在公安部的督导下，各地出台了一些地方规章，使警察使用武器环境大相径庭。面对袭警，面对严重暴力犯罪，警察将不再沉默。

　　为切实加强学校安全保卫工作，山东省公安厅做出紧急部署，要求各级公安机关对那些穷凶极恶、丧心病狂伤害学生、儿童和劫持学生、儿童做人质的犯罪分子，如果警告无效，在保证人质和群众安全的前提下，可以果断出手，将犯罪分子当场击毙，坚决打击犯罪分子的嚣张气焰。

　　芜湖市公安局正式颁布《芜湖市公安局警察处置常规警情分级使用武力规定》。从2007年1月1日起，警察在四种情况下可以依法使用武器。按照此规定，警察遇到有致命攻击警情；持械攻击足以造成重大伤亡警情；犯罪嫌疑人正携带枪支、爆炸、剧毒及其他足以造成重大伤亡的危险物品逃跑警情；犯罪嫌疑人正在逃跑，其所涉嫌或所从事的罪行属严重暴力犯罪，脱逃后将对公共安全或公民生命安全造成严重而且紧迫的危险四种情况下，经警告无效，可以使用武器。情况紧急的，可以依照法定程序直接开枪。

　　为规范武力使用范围，芜湖警方把暴力侵害公民和暴力袭警案件的警情分为消极抗拒、积极抗拒、徒手攻击、持械攻击和致命攻击等五个级别。警察可以对应和调整使用口头控制、徒手控制、使用催泪警械、使用警棍、使用武器等五个级别的武力。可按规定和现场情况进行武力级别调整。为确保警察不滥用武力，芜湖警方规定，警察依法履行职责时，必须先用语言或出示警察证件表明身份，在使用催泪警械、警棍和武器前，命令在场无关人员躲避，然后再根据级别使用相应武力。警察不作为行为或滥作为均要负法律责任。

　　此外，广东有官员公开呼吁警察要大胆依法使用武器，鼓励警察开枪，主张干警要敢于履行职责，尤其是在执勤中面对砍手党等严重威胁群众和干警安全时，干警要敢于开枪，否则，“那是警察的悲哀”。绝大多数厂州市民也表示完全应该支持更为高效的执法形式。说不许动就应该不动，配合警察执法，如果一意孤行抗拒警察执法就应该承担后果；如果警察的执法行为不当，当事人可以通过行政复议维权。不要在警察执法的时候讨价还价甚至抗拒！据国内一家知名门户网站的调查结果显示，有149944人支持广州官员的说法，认为能够有效震慑犯罪分子，占90.48%；有9999人认为会导致警察滥用枪支，占6.03%；另外还有5772人认为不好说，占3.48%。这一数据耐人寻味，也引人深思。

　　杭州市有关官员也表示：要鼓励和支持警察依法使用、敢于使用、善于使用武器警械，特别是面对持凶器作案和暴力抗法的‘两抢’犯罪嫌疑人，要依照《条例》，果断使用武器。特别是对结伙抢劫或者持械抢劫公私财务的；以暴力方法抗拒或者阻碍人民警察履行职责或者暴力袭击人民警察，危及人民警察生命安全等情形，经警告无效，人民警察可以使用武器。对来不及警告或者警告后可能导致更严重后果的情形，也可以直接使用武器。

　　深圳、东莞警方更是出手不凡，现金重奖依法果断开枪击毙犯罪嫌疑人的警察。深圳举办仪式表扬一名开枪击毙歹徒的警察，并奖励了10万元现金。

　　凡此种种，使警察使用武器的小环境发生改变，也令一些持不同观念的人忧心忡忡。一些得不到地方官员支持和鼓励使用武器的警察及群众只有羡慕的份。而从罪不至死的认知心理、人民警察依法使用武器与正当防卫的区别、枪支管理的等三个方面，剖析警察使用武器的心态以及社会评价，警察以犯罪分子“够不够死刑”和“是否  攻击自己”作为是否开枪的判断依据，表现了一种消极的履行职责心态，由此产生了对犯罪的放纵并在相当程度上造成了警员的伤亡。而通过行政命令授权的开枪行为，虽然严厉打击了犯罪的气焰，并能在一定程度上防止滥施枪支，但其中包含着人治的因素，是极其危险的。

　　二、警察使用武器的法律困惑与对策

　　人民警察使用武器是警察暴力作为国家强制权力的具体体现，是法律授权的行为。不论是从行为主体、权限、法定情形，还是从法定程序方面分析，国家制定法中有关人民警察使用武器的规定具有合法性。《条例》既是对警察依法使用警械和武器的保护，也是对警察不当或滥用武器的禁止。而从法律规定上分析，人民警察使用武器致人死亡可能引起法律责任。其中违法使用武器致人死亡负有刑事责任、行政责任或侵权赔偿责任。依法使用武器造成无辜人员伤亡的，国家负有补偿责任。需要说明的是，现实中存在着大量的公安机关与当事人的私了现象，表现了对制定法的一种规避。

　　人民警察使用武器问题，是一个令公安机关无论领导还是警察均感困惑的问题，也是法学研究很难涉及的一个问题，在国家制定法和实际部门司法之间有很大的隔阂。关于这个问题难以得出明言结论，既使是暗含的结论也有人认为也是彼此矛盾的。这正是中国社会处在转型期诸矛盾的一点曲折反射。人民警察使用武器法治化的道路将是漫长的，这是一个沟通、理解，妥协，融合，反反复复的曲折过程。

　　不过，有一点可以明确结论：警察开枪权仍需进一步细化。目前社会上的争论更多的是两种非理性情绪的表现。一种是一部分民众借此发泄对某些警察不当执法行为的不满情绪。虽然枪击案只是一个个案，但涉案警察的不当处置和过激反应，正好给一部分民众表达对一些警察不正当执法行为的不满情绪提供了事例；一种是一部分民众借此表达对某些人员的不满情绪。之所以产生争论，是因为国家的相关法律、法规不够明确、具体。法律只能给出一般的原则，更具体、细化的规定仍有赖行政部门制定法规、条例。《条例》和另外几个法规，虽然对警察在什么情况下可以开枪，什么情况下严禁开枪作出了规定，但仍不够具体、细化，甚至太过模糊，从而导致警务人员，特别是经验不够丰富的警务人员遇到危急情况时无所适从。相比之下，美国、英国等发达国家，以及我国香港地区，对警察携带和使用武器的规定要详细、具体、细致得多，甚至细致到了如果遇到马匹受惊，哪种情况下可以开枪的程度。而且警察配备的武器、接受的训练与军人是不同的，警察配备的枪支使用的一般是空心弹和橡皮子弹，而不是实弹，警察接受的训练更强调命中率和精确性，以解除对方的反抗力为目的。现实中，警察使用枪支存在着两种反差较大的情形，一种是有些警察执法时“滥用枪支”，不该开枪时开了枪；另一种则是遇到需要开枪的紧急情形时，不敢开枪或不知道应当开枪，从而导致自身无谓的伤亡。出现类似情况自然与相关规定不够具体、细致有关，但进一步细化相关规定仅仅是一个方面，为了保证相关规定的精神能够正确体现，提高执法人员的素质，通过相关案例进一步明确相关规定的限度可能更加重要。

　　有观点主张以立法规范警察“自由裁量权”。其实 “自由裁量权”是一把双刃剑，如何正确掌握警察“自由裁量权”的“黄金分割点”，完全有赖警察的个人判断、经验、直觉、道德、能力、信仰，以及受到的训练和教育。“自由裁量权”被喻为“行政法上的特洛伊木马”，一旦失控便可能颠覆法治主义的统治。更为关键的是，警察权很难为上级、律师和法院所监控，是一种“低能见度”的权力。所以，法治主义的视野里，调和警察权与公民权之间的冲突，更主要的要通过有效控制警察裁量权来实现。可以通过立法尽可能事先对自由裁量权做比较准确、适度的设定，从而从授权法意义上，既能为执法提供一个能够有效约束裁量权的规范，又能为法院提供一个客观的司法审查标准。可以将警察经常遇到的、能够类型化的“危急情况”尽可能地纳入行政法之中；另一方面，考虑到警察执法环境的多样性、复杂性与变动性，为防止实践缺乏依据问题，行政法可以授权公安部根据具体情况出台具体的规定，以增加法的明确性和可预测性，抑制警察滥用自由裁量权。

　　当然，过分寻求和依赖立法对自由裁量权的规范效用，未必是一剂“救治良方”。因为不仅过多的法律和规章未必能为公民提供更大程度的法律安全与正义的保证，而且无法要求立法者事先预测到所有可能出现的问题，进而一一做出具体的、幅度适当的应对。退一步说，坚持要求立法尽可能地做到事无巨细、一览无遗，那么，如此过分地注重“用规则来约束行政裁量，机械适用的结果就会不知不觉地使行政裁量丧失它的本性”，个案正义的理想亦会像肥皂泡一样破灭。现实中警察经常面临的，是一些无法事先预测的问题，而且警察职业的高风险性决定了经常不得不尽快作出是否使用武器的决定。因此，平衡约束警察的自由裁量权与维护警察的执法权之间的关系显得尤其重要。用规则约束警察的自由裁量权是一个方面，但是司法机关事后处理具体个案时，应对执法者当时所处的环境、面临的情境、执法者的经验等进行综合考虑，作出合理判断。实际上，对警察执法的监督机制是存在的，除了警察内部督察制度，法院的行政诉讼制度、上级行政机关的行政复议制度都是比较有效的监督手段，特别是警察内部的督察制度，为公民寻求临时性的及时救济提供了有效的途径。根据《公安机关督察条例》的相关规定，如果公民认为警察执法存在不当行为，可以拨打“110”请求临时性及时救济，督察警察会及时赶到现场了解情况，解决问题。必须强调的一点是面对警察的执法行为，公民应该积极协助、配合，而不应采取抗法行为。

　　要加强对警察使用武器进行监督。公安部门内部的监督肯定很重要，但司法部门如检察部门进行法律监督，可能更加重要。另外，引进社会监督力量，尽可能让警察的行为置于公众监督之下，以督促警察恪守正常程序，亦是非常重要的。当然，要做到这一点，需要执法机关能正面地、积极地对待社会舆论和媒体的监督。从某种意义上说，社会舆论和媒体介入某个公共事件，不断寻求事情的真相，就是尽可能地使信息对称。社会舆论和媒体对于执法机关执法行为的监督，可以推动调查不断深入，从而不断逼近真相。所以，问题并不在于社会舆论和媒体是否可以发掘出事件的真相，而在于介入公共事件本身这个姿态，就会起到一定的监督作用。

　　一个社会为了维持良好的社会治安应该有足够的震慑力。若不然，在各种因素的作用下，人们就会无所顾忌的去偷去抢去打去杀，社会治安就得不到让民众安居乐业的保障。然而，采取什么样的手段形成足够的震慑力，这是要慎之又慎的。因为震慑是柄双刃剑，既可以震慑坏人，也可以震慑好人；既可以制止、减少犯罪，利于形成一个安全的治安环境，但同时也会让人生出害怕，弄得人心惶惶，造成一定的混乱。特别是像枪这样杀人的武器所产生的震慑。所以，在提高震慑力的同时，要充分考虑到它的负面影响，科学地、谨慎地运用震慑的方式。

　　提高震慑力来维持社会治安是必要的。预防和减少违法犯罪行为的发生，建设良好的治安环境，其实不只是提高震慑力。提高震慑力只是预防和减少犯罪，建设良好治安环境的一种形式。一个地方的治安状况如何是受当地政治、经济、道德、法律等综合因素的影响。应该针对影响治安的原因而采取措施，从法制建设上入手，用法律的手段和方式去预防和减少犯罪。其实法律才是预防和减少犯罪，维持社会治安的根本。

　　总之，公安机关是承担着刑事侦查和维护社会治安双重职能的国家行政机关。作为公安机关工作人员的人民警察在制止违法犯罪行为、执行刑事强制措施过程中使用武器必须遵守法定的对象条件、程序条件、目的条件、限度条件和禁止性条件。